防灾救灾财政政策体系探讨范文

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摘要：

文章以1991~2010年森林灾害数据为基础，研究我国森林火灾、林业有害生物的时空分布规律和特征，借助主成分分析对31省（市、自治区）森林火灾和有害生物发生情况进行综合评价，根据综合得分进行聚类分析。结果表明：我国森林年均火灾7258次，火场面积为20.59万hm2，年均成灾面积8.37万hm2；全国林业有害生物发生面积总计18452万hm2，年均922.61万hm2；火灾和有害生物年际变化波动较大，总体上呈现出上升的趋势。森林火灾综合评价显示，青海、宁夏、北京、天津、上海等地区森林火灾程度低，内蒙古、贵州、湖南、黑龙江等地区森林火灾十分严重；有害生物综合评价显示，上海、北京、天津、贵州、浙江等地区有害生物发生程度轻，辽宁、新疆、黑龙江、四川、内蒙古等地区林业有害生物发生情况都比较严重。结合森林灾害发生规律和基于灾害程度的聚类分析结果，从财政救灾分类管理、财政投资重点、灾后恢复重建、事权和支出责任、融资机制等方面构建了林业防灾救灾财政政策体系框架。

关键词：

森林灾害；时空分布；聚类分析；防灾救灾；财政政策

森林灾害的频繁发生，给社会经济造成了严重损失，直接威胁到林业可持续发展和国家生态安全。气候变暖导致我国森林火灾频发，大面积人工纯林导致森林病虫害多发，森林防火费用和有害生物防治费用不断增加，但是受灾面积和受灾程度并未得到有效控制（Wastletal.，2012；张冬有等，2012；李志兴，2011）。灾害管理是森林管理的重要内容，研究灾害的时空分布格局和发生规律，能为森林灾害预防和制定科学的防灾救灾财政政策提供科学依据（Clemensetal.，2012；Igoretal.，2012；Margaritaetal.，2009）。日本、美国等十分关注林业灾害发生情况和救灾政策（Calkinetal.，2005；Suzukietal.，2009）。随着灾害频繁发生和防灾救灾费用日益增加，美国等发达国家注意到林业防灾救灾财政政策存在着缺陷（Jensen，2006），要求调整政策结构的呼声越来越高（Calkinetal.，2005），同时要求针对不同灾害特点应采取不同的防治对策，体现差异性和针对性，从而提高财政政策效率（Stephens，2005）。我国森林灾害种类较多，火灾和有害生物是最为常见、也是发生面积较大、造成损失较重的两种多发性林业灾害。林业的脆弱性和灾害多发性，迫切要求政府提供合理的财政资金给予必要支持。对林业灾害防治提供财政支持，可以有效化解林业经营风险、调动社会特别是林农投资造林的积极性，对确保实现森林面积和蓄积量双增目标，维护国土生态安全和推动生态文明建设具有重要意义。长期以来，我国虽然在林业防灾救灾方面投入了大量资金，但是还缺乏针对灾害发生规律和受灾程度等特点制定出科学有效的财政政策，财政救灾效率有待提高。本文统计了我国1991~2010年的森林火灾和有害生物发生的历史数据，全面分析了森林灾害发生的时空分布规律和特点，结合灾情指标对各省（市、自治区）的受灾情况进行了聚类分析，并在此基础上提出了合理化、差异化的林业防灾救灾财政政策，有助于优化资源配置，提高财政资金的使用效率，更好地发挥国家财政政策对林业防灾救灾和生态建设的支撑作用。

1研究方法

1.1数据收集和整理数据来源于《中国林业统计年鉴（1998~2010）》《全国林业统计资料（1988~1997）》。根据年鉴和统计资料收录指标情况，本文收集整理了31省（市、自治区）1991~2010年森林灾害指标统计数据：森林火灾次数、火场总面积、火灾成灾面积及火灾人员伤亡数量、扑救经费、动员扑火人工数、林业有害生物发生面积；1998~2010年间，全国森林火灾成林蓄积损失；1991~1998年，林业有害生物防治费用；1998~2010年林业有害生物轻度、中度、重度发生面积。

1.2主成分分析本文以31省（市、自治区）1998~2010年火灾、有害生物各指标数据为基础，选取火灾总次数、火场总面积、受害森林总面积、成林蓄积总损失量4个指标，选取有害生物发生面积、中度有害生物灾害发生百分比、重度有害生物灾害发生百分比3个指标，通过主成分分析法分别对各省（市、自治区）火灾情况和有害生物发生情况进行综合评价。先对指标进行标准化处理，然后借助SPSS19.0，对上述指标进行主成分分析，分别提取2个主成分（火灾主成分方差贡献率分别为74.25%、25.08%，累计贡献率达99%以上；有害生物主成分方差贡献率分别为59.86%、23.71%，累计贡献率达到84%），并选取方差贡献率比重作为权重。1.3聚类分析聚类分析方法是按样品的数据特征，把相似的样品倾向于分在同一类中，把不相似的样品倾向于分在不同类中。本文采用组间联接法进行聚类分析，分别以31省（市、自治区）的森林火灾发生情况、林业有害生物发生情况为聚类指标，将火灾、有害生物受灾程度相似的省份划在一个类内，采用欧氏距离的平方进行聚类（何晓群，2012）。数据分析在SPSS19.0中完成。

2林业灾情时间分布规律与特征

2.1森林火灾分布规律统计1991~2010年间全国森林火灾数据，分析火灾次数、火场面积和成灾面积、人员伤亡、成林蓄积损失量等，以便阐明全国森林火灾年际变化及其分布规律。

2.1.1森林火灾发生次数年际变化1991~2010年间，全国共发生森林火灾145163次，年均发生火灾次数7258次。从年际变化来看，全国火灾次数年际变化很大，其中以2008年次数最多，达到14144次，其次是2004年；次数最少年发生在1997年，为2187次（图1）。总体上来看，火灾次数并没有明显的减少。

2.1.2森林火场面积年际变化1991~2010年间，全国森林火灾火场面积为412万hm2，年均火场面积20.59万hm2。从年际变化来看（图1），全国森林火灾火场面积波动很大，与火灾次数的趋势基本一致。其中以2003年面积最大，达到112.38万hm2，其次是2006年，面积最小年，发生在1994年，为2.87万hm2（图1）。总体上火灾火场面积并未得到有效地控制。

2.1.3森林火灾成灾面积年际变化1991~2010年间，全国森林火灾成灾面积167.35万hm2，年均成灾面积8.37万hm2。从年际变化来看，全国森林火灾成灾面积波动很大，尤其是2003年和2006年，受灾面积明显较大，超过40万hm2，是20年平均数值的5倍左右。其余各年份变化较为平稳，大多在5万hm2以下（图2），但并未出现明显下降的趋势，成灾面积未得到有效地控制。

2.1.4森林火灾人员伤亡年际变化1991~2010年间，全国森林火灾造成受伤死亡3719人，年均伤亡人数为186人，其中死亡人数占25%，受伤人数占75%。从年际变化来看，全国森林火灾受伤死亡人数总体呈波浪式下降趋势。

2.1.5森林火灾成林蓄积损失年际变化1998~2010年间，全国森林火灾成林蓄积损失总计2178万m3，年均167.5万m3，没有明显的年际变化趋势，多集中在200万m3以下，但2003年成林蓄积损失高达1002万m3。

2.1.6森林火灾火源分析2001~2010年共发生火灾96087次，已查明森林火灾次数81357次，其中生产性用火39965次，占已查明火灾次数的49.12%，非生产性用火38456次，占已查明火灾次数的47.27%，因故意放火、外省（区）烧入、外国烧入、雷击、自燃等其他原因造成火灾次数2936次，占已查明火灾次数的3.61%。生产性用火中最突出的火源是烧荒烧炭，占已查明火灾次数的38.47%，其次是炼山造林（3.54%），其他烧牧场等生产性用火引起的火灾不到已查明火灾次数的1%；非生产性用火中最突出的火源是上坟烧纸，占已查明火灾次数的19.92%，其次是野外吸烟（9.07%），其他小孩玩火等非生产性用火引起的火灾不到已查明火灾次数的5%。图3显示了引起森林火灾的主要原因，这些原因引起的火灾次数占已查明火灾次数的85%。起火原因中，人为火源所占比例最大，占到80%以上。

2.1.7森林火灾扑火人员及经费1991~2010年我国因森林火灾总计动员扑火人工数3539万工日，年均动员扑火人工数177万工日；扑火费用总计22.27亿元，年均扑火费用1.11亿元。2000~2010年年均出动车辆82490台，飞机950架。扑火经费呈现出明显地波动式上升趋势，动员扑火人工数除个别年份外，无较大波动（图4）。

2.2有害生物灾害发生规律1991~2010年间，全国林业有害生物发生面积总计18452万hm2，年均922.61万hm2，是火灾年均火场面积的45倍以上。年际变化波动较大，总体上呈现出上升的趋势（图5）。多集中在700万hm2以上，但2007年有害生物发生面积高达1209.68万hm2，面积最少的发生在1998年，为702.40万hm2。自1999年之后，并未有林业有害生物防治费用方面的相关统计数据。1991~1998年，林业有害生物防治费用总计24.90亿元，年均费用3.11亿元。防治费用呈现出显著地上升趋势，林业有害生物的防治费用逐年增多（图5）。其中以山东省的总计费用最高，显著高于其他各省，为9.19亿元，其次是河北（1.81亿元）、河南（1.48亿元）、辽宁（1.26亿元）、广东（1.22亿元）、四川（1.17亿元）、新疆（0.88亿元）、黑龙江（0.86亿元）、内蒙古（0.71亿元）、浙江（0.67亿元）。

3林业灾情综合评价和聚类分析

为了既能明确各省的森林火灾、有害生物发生状况，又能根据全国森林不同灾害情况有针对性地制定和实施防灾救灾财政政策，本文分别对森林火灾发生情况和林业有害生物发生情况进行主成分和聚类分析。

3.1火灾发生情况聚类分析通过主成分分析，结果表明（表1），处于第31名的黑龙江，其综合评价得分远远高于其他地区，其次是湖南、贵州、内蒙古、湖北、福建，这些省份的森林火灾受灾情况都比较严重。得分排名靠前的依次是青海、宁夏、北京、天津、上海等，表示森林火灾程度轻。基于全国31省（市、自治区）森林火灾综合评价得分值进行聚类分析，按受灾程度由轻到重将31省（市、自治区）分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类（图略）。Ⅰ类：青海、宁夏、北京、天津、上海、甘肃、新疆、西藏、陕西、吉林、河北、山东、山西、海南、辽宁、重庆、江苏、安徽、广东、河南、江西、四川、浙江、广西、云南、福建、湖北27省（市、自治区），这些地区火灾发生情况较轻，相比于Ⅱ、Ⅲ类地区，火灾次数、火场面积、成灾面积、成林蓄积损失都不突出，总体上灾情较轻。Ⅱ类：内蒙古、贵州、湖南3省区，火灾发生情况较重。内蒙古虽然火灾次数较少，总计1260次，相比之下较易发生大面积火灾，造成林木损失较重；贵州、湖南最主要的特点是火灾次数较多，分别为16556、20388次，但火场面积、成灾面积和成林蓄积损失较小。Ⅲ类：黑龙江，火灾发生情况最为严重。1998~2010年火灾次数共计1616次，火场面积198万hm2，成灾面积79万hm2，成林蓄积损失962万m3。可见，黑龙江省虽然火灾次数较少，但火场面积、成灾面积以及成林蓄积损失都非常大，分别占到全国31省（市、自治区）总数的54%、52%、44%以上，损失严重。通过聚类分析可以看出，北方林业大省黑龙江、内蒙古的火灾次数较少，但火场面积、成灾面积、成林蓄积损失远远高于其他地区，而南方林业大省湖南、贵州则呈现火灾次数多，但火场面积、造成损失相比北方较小的特点。黑龙江、内蒙古的气候在向着有利于林火发生的方向演变，林区年均温度呈显著升高趋势，气候在变暖的情况下朝着变干的方向演变，气候变化是导致森林火灾季节变化发生的重要因素（张冬有等，2012；赵凤君，2007）。同时，加之人为活动频繁，增加了引发林区森林火灾的可能性。湖南、贵州等省份火灾频发，与森林防火工作认识不足、防火组织机构不健全、预防管理不到位等现状有关（曾纪生，1986；王笑，2012）。Ⅰ类地区或是森林面积小，或是经济发达、森防工作重视程度高，有利于森林防火工作的开展，这方面的经验值得借鉴。

3.2林业有害生物发生情况聚类分析林业有害生物受灾程度的指标选取林业有害生物发生面积、有害生物中度和重度灾害发生百分比（中度、重度灾害面积分别占有害生物发生总面积的百分比）。通过主成分分析，结果表明（表1），内蒙古、四川、黑龙江的综合评价得分远远高于其他地区，其次是新疆、辽宁、陕西、广东、河南、云南等，表明这些省区的林业有害生物发生情况都比较严重。得分排名靠前的依次是上海、北京、天津、贵州、浙江、广西等，表示有害生物发生程度轻。基于全国31省（市、自治区）林业有害生物发生情况综合评价得分值进行聚类，按受灾程度由轻到重将31（市、自治区）分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ类（图略）。Ⅰ类：上海、北京，这两个地区林业有害生物发生面积小，分别为41.92万hm2、14.24万hm2，中度和重度灾害发生百分比也较小，中度灾害百分比小于20%，重度灾害百分比小于5%。Ⅱ类：天津、贵州、浙江、广西、福建、西藏、江苏、海南、江西、宁夏、湖南11省（市、自治区），这些地区林业有害生物发生面积一般相对较小，中度和重度灾害发生百分比也较小，中度灾害百分比大多在20%左右，重度灾害百分比一般在10%左右。但江苏、西藏两省的重度灾害百分比较大，大于15%；海南省中度灾害百分比较大，约为40%。Ⅲ类：重庆、安徽、湖北、吉林、青海、山西、河北、甘肃、山东、云南、河南、广东、陕西、辽宁、新疆15省（市、自治区），这些地区林业有害生物发生面积相对较大，中度和重度灾害发生百分比也较大。中度灾害百分比明显大于前两类，平均为29%；重度灾害百分比平均为14%。但山东、河南、广东3省的发生面积较大，分别为738万hm2、709万hm2，但中度和重度灾害发生百分比相对较小。Ⅳ类：黑龙江、四川、内蒙古3省区，林业有害生物发生面积大，中度和重度灾害发生百分比大。尤其是黑龙江省，中度灾害发生百分比达到了53%，内蒙古的发生面积高达1028万hm2，高居31省（市、自治区）之首。气候变暖和人工林生态系统稳定性低是四川、内蒙古、山东、河南、广东等地林业有害生物面积较大的主要原因（梅满坡等，2013；王金秀，2007）。黑龙江省森林资源丰富，是危险性病虫害的适生区，具有暴发成灾的特点（周宏滨等，2007）。海南省属岛屿生态系统，本身比较脆弱，抵制外来物种的能力较弱，检疫手段落后，易扩展到全省导致严重的灾害（牛勇，2008）。

4林业防灾救灾财政政策体系构建

基于森林灾害综合评价和聚类分析可知，从全国范围来看，森林火灾和林业有害生物的发生具有显著的地区特征，且不同省份防灾救灾的重点不同，或侧重防灾，或侧重救灾，或二者并重。在完善森林防灾救灾财政政策体系时应体现地区灾害种类和受灾程度的差异性。我国政府近年来虽已逐步地加大了对林业的投入力度，但林业防灾救灾财政政策体系还不完善，有待进一步健全。

4.1实行财政救灾分类管理，确保救灾高效进行森林火灾和林业有害生物有自身发生的时空规律和特点，需要根据不同类型和地区受灾程度进行财政救灾分类管理。有些火灾较为严重的省份，其有害生物发生情况也较重，如黑龙江、内蒙古；火灾较轻的省份，其林业有害生物的发生也较轻，如上海、北京、天津、西藏。此外，还有许多地区火灾发生情况较轻，但有害生物发生却严重，如陕西、新疆；有些地区火灾较重，但有害生物发生却较轻，如贵州、福建。上述情况充分说明了不同灾害具有不同的空间分布特点。为了实行卓有成效的森林防灾救灾，体现不同省份的防救重点，不能搞“一刀切”的财政补贴标准，必须针对不同地区的实际情况进行分类管理，才能确保救灾资金的高效利用。森林火灾、林业有害生物应有各自的专项投入以及资金管理，有适应各自特点的、体现地区差异性的灾害补助标准，资金投入应根据受灾程度对重灾省份予以倾斜，达到分类管理和高效防灾救灾目的。

4.2防灾救灾财政支撑侧重各异，重点保障薄弱环节针对火灾发生情况，应将Ⅱ、Ⅲ类省份森林防火作为全国森防工作的重中之重。Ⅲ类黑龙江省最为严重，Ⅱ类内蒙古灾情也较重，突出特点是次数少而受灾面广、损失程度大，这就需要在有效预防的基础上，财政救灾重点应放在组织协调、防火道路、防火装备和防火人员应急培训等扑救能力建设方面；对于Ⅱ类贵州、湖南，突出特点是火灾次数较多、但影响和损失较小，财政政策应着重倾斜于火灾预测预报、预防和宣传能力建设方面，约束林区人为活动，引导群众防火，及时清理林区可燃物，做好预防工作，但同时应也该做好救灾准备；对于Ⅰ类灾情相对较轻的省份也不能放松森林防火工作，财政救灾重点应侧重预防能力建设。针对林业有害生物发生情况，应将Ⅲ、Ⅳ类省份作为全国有害生物防治工作的重中之重。内蒙古、山东、河南、广东等省区发生面积较大、不易发生中度和重度灾害，财政救灾重点应向灾害预防、预警、检疫检查、工作宣传等方面倾斜；对于黑龙江、甘肃等易发生中度和重度灾害的省份，在加强有效预防的基础上，财政救灾重点应着力保障森林病虫害防治技术、装备、基础设施和人员培训等能力建设方面；而对于四川、陕西、新疆等面积较大、中度和重度灾害比重也较大的省份，坚持“预防为主，综合治理”相结合的基本原则，财政救灾应注重预防和救灾两方面的平衡。

4.3评估受灾程度差异，重点支持恢复重建需要建立一套科学的森林灾害评估标准和技术方法，一旦发生森林灾害，需要根据已有信息和数据进行快速评估，确定真实受灾程度和损失，评价潜在影响，以便为灾后重建及其财政资金投入决策提供科学依据。根据森林火灾类型和评估结果确定恢复重建的力度和方向。对于轻度林冠火，一般靠自然更新短期内就可以恢复，无需额外投入，国内外学者早就认识到轻度火灾对森林生态系统的促进作用（Husarietal.,1996），例如闽南一些山地的森林火灾地面火连续进行，树冠火断续进行，在扑灭林火时，只需清理林下植被不砍树（洪长福等，2011），减少人工和经费投入；对于严重的森林大火，必须立即进行规划或计划，及时进行森林恢复重建。以大兴安岭林区为例，在气候变暖背景下,林区夏季雷击火易发展成大灾（舒立福等，2003；杜春英等，2010），财政救灾重点需要放到应急处置和雷击火及时扑救方面。根据我国林业有害生物发生特点和森林资源分布现状，在财政投资时需要突出对重大危险性有害生物灾后恢复重建的支撑。各级林业主管部门要积极组织力量认真开展灾害损失评估，划分受害等级，分别提出灾后重建措施。针对最有可能出现的林业有害生物，如松材线虫病、松小蠹、杨树烂皮病、林业鼠（兔）害等，财政救灾重点应放到灾害专项调查和长期监测方面；对于较大的有害生物灾情，有必要关注森林灾害的特殊性,并给予专门的研究和应对，消除继续扩大损失的隐患，需要有长期、有规划的稳定投入和特殊政策来保障灾后恢复重建；对于灾情较轻的地区，财政救灾重点关注防止灾情蔓延、加强灾后专项检疫监管和加强重点有害生物专项调查方面。

4.4明确林业事权划分，确保支出责任到位森林防火和林业有害生物有效防治过程中，必须厘清中央与地方林业事权与支出责任，明确划分中央政府事权、地方政府事权以及央地共有事权，促进各级政府各尽其能、各司其职、各负其责，确保防灾救灾体系的合理高效运行。森林防灾减灾工作主要涉及中央政府事权和央地共有事权：中央政府应承担组织、协调、指导、监督全国森林防火工作，指导全国林业有害生物的监测、防治、检疫工作；中央和地方共同承担指导和加强防灾减灾林业基层单位建设管理，指导和组织林业防灾、减灾、救灾工作。中央和地方既要保证各自防灾减灾支出责任到位，又要避免越界形成交叉重复，避免资金浪费。林业公益性事业的性质决定了林业救灾必须以国家财政为依托，充分发挥国家在林业灾害防治财政救灾中的主体地位。因此，应以政府财政资金作为林业灾害防治和恢复重建的主要资金来源，且以中央政府为主、地方政府并进。重大林业灾害防治、重大生态修复工程相关支出必须由中央承担；中央财政与地方财政应当共同承担起林业灾害预防支出的责任。对于特大林业灾害的中央补助资金，可以考虑按经济发展水平将全国划分为若干个区域，按照受灾程度的不同，中央、省和地方负担救灾资金的比例，对贫困地区可以适当加大中央和省救灾资金的比例，对经济发达地区则相应降低；各省也可以根据本地实际，确定省、市和县救灾资金负担比例。

4.5创新林业融资机制，切实保障救灾资金在灾情严重的省份，需要政府高度重视，不仅要积极争取国家防灾减灾财政投入，而且要争取社会资金积极参与防灾救灾，加强基础设施和能力建设。拓宽资金投入渠道，鼓励各种形式的民间投资，以企业捐助、认领等形式吸引民间资金，尤其是在湖南、云南等民间林业投资活跃的省份。创新森林灾害保险机制，探索巨灾赔偿保险和林农森林保险补贴。合理使用保险资金，支持森林灾害防治。根据灾害等级、各地区不同的风险程度和资本市场水平，尽快建立财政支持的林业重特大灾害风险分担机制，提高重大灾害事故的抵御能力。借鉴辽宁、福建等地开展森林保险试点的经验，森林保险突出政策优惠，推行综合保险，并突出低保险、广覆盖的特点。建立灾害损失基金，减轻政府对灾区救济和灾后重建的巨额财政负担。依靠政府部门宏观指导，可采取政府、企业、个人多方面筹集资金的方式积聚救灾基金。建立以经济、社会手段为主的激励机制，更多地吸引个体、社区和商业机构，尤其是具有专业风险管理技术的保险机构灵活、高效地参与防灾减灾活动，建立企业、非政府组织、普通民众和受灾林农相结合的社会化救灾资金投入体系，实现防灾减灾体系的整体性推进。

作者：何友均 苏立娟 陈绍志 单位：中国林业科学研究院林业科技信息研究所