减税为目标取向税收制度范文

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相比于上一世纪九十年代初期，中国的制度周期与宏观经济运行环境发生了巨大的变化。十年前出台的税收制度已经远远不能适应当前的需要。有关税制改革的争论非常激烈，减税还是增税、税制变动对财政稳定以及经济稳定和政治稳定的影响如何、税制改革受哪些条件制约、税改模式、时机以及规划设计等都难以形成一个相对一致的观点。税制改革的所有这些争论源于改革目标的不明确。本文以中国目前的制度僵滞为背景，在分析了税制改革目标的冲突之后，论证了减税是系统性税制改革的适宜目标。分析了限制减税计划实行的财政约束条件，并提出了解决这一约束的基本思路。在此基础之上，作者认为中国目前应该在税制改革的初始条件成熟后，采取激进的税制改革，目前的重点主要是为系统性的减税准备条件而不是零星地改革。本文对于税制改革的论述，始终是放在一个制度变迁的周期中考虑的，税制改革不仅仅是税收职能的调整，它更多的是扮演着打破目前制度僵滞状态、为制度创新准备条件，提升社会福利的角色。

一、减税还是加税？--------当前税收制度改革目标的争论中国现行的税收制度需要改革，这是一个共识。但是，如何改，是减税，还是增税，税制改革的目标取向却是一个争论很大的问题[i]。赞成减税的理由是充分的：根据凯恩斯的经济模型，税收是一个宏观经济变量，在通货紧缩的条件下，减税可以扩张经济，加速经济从萧条走向繁荣。目前的税收制度在很大程度上对消费和投资都是严格的制约因素，如生产型的增值税对企业购进设备不进行抵扣，影响了投资；对消费品中的汽车、汽油等征收过高的消费税，制约了消费；对房地产投资征收土地增值税，限制了房地产市场的发展；更有力的一个证据是以800元为免征额的个人所得税制度，减少了居民的可支配收入水平，从而降低了其消费能力。

现行税制是1994年为适应通货膨胀而设立的，在目前通货紧缩时期，是不适合的，因此，必须推行以减税为目标的税制改革。支持增税的理由也不是站不住脚的：税收调节经济的职能是第二位的，其第一位的职能是筹集财政收入。在市场化改革的进程中，以社会保障为主要内容的公共品提供不足，不能为占社会大多数的人提供未来的稳定收入预期，并直接影响到社会的稳定。税收是居民享用公用品的成本，政府要提供公共品，必须有相应的经常性收入。这是增加税收的第一个理由。另外一个理由是税收对于收入分化的调节作用。在一定程度上，效率与公平是一对替代品，中国社会贫富分化已经很大，有必要通过累进税制与转移支付制度来遏止收入分化恶化的趋势。在财政困难的背景下，只有增加税收才能有助于这一目标的达到。从近几年来宏观经济政策的运行来看，政府对于税收制度改革的推行速度受制于目标的不明确。下面的事实表明，政府的决策正处于首鼠两端的状态。暂停执行（随后取消）固定资产投资方向调节税；允许企业用于技术改造、国产设备投资的40％抵免企业所得税；减少房地产二级市场的税收近50％；对高科技企业，特别是软件产业、集成电路产业实行税收优惠政策等等。此为减税的政策倾向。对居民储蓄存款利息所得征收个人所得税；1998年下半年，改变预算计划增收1000亿；加强对高收入群体的征管等等。此为增税的倾向。不仅如此，从将要出台的税改方案也可以看出，这种不一致性仍然存在。比如，对于社会保障税、证券交易税、燃油税[ii]、遗产税的开征等增税的措施与增值税由生产型向消费型转变、取消对特种消费品的课税，停征土地增值税以及提高居民个人收入所得税关于工资、薪金所得免征额的计划等等减税的策略更加剧了目前税收制度改革的难度。

因此，目标取向的悖论延缓了税收制度改革的步伐，中国的税收制度无论从收入职能，还是从调节职能上看都是与现实不相适应的。因此，必须改革。税制改革是一个系统的工程，它不应该是一种摸着石头过河的目标不明确的政府行为，这种系统性的改革只有基本目标明确了才能进行。因此，首先要明确目标。本文在剖析税制改革困境的基础上，提出了适宜的目标定位，并试图找出支持这一目标的理论与实际依据，寻求一种政府加快税制改革的路径，以达到国民福利提升的目的。在进行下面的论述之前，必须进行以下几点说明：

第一，目前税制改革适宜的目标选择是减税；

第二，在制度僵滞的状态下，税制改革的困境只不过是表象，深层次的剖析要放在中国二十年制度周期变动的框架中进行。

第三，外来挑战的竞争压力有助于税制改革的推行。第四，减税需要一定的条件，这个条件在短期内不会具备。因此，短期内税制改革仍然难以走出困境，即使进行一定程度的变动，这种变动也不会是一种系统性的变革。第五，政府是理性人，政治周期对于税制改革具有直接的影响。上述假设贯穿于本文下列主要部分的分析当中：税收制度改革目标冲突的原因、减税是税收制度系统性改革的适宜目标的理由、减税目标实现的障碍及条件、税制改革的路径及基本规划等等。

二、税收制度改革目标冲突的原因分析税制改革目标为什么如此冲突？表层的原因可以归结为税收收入与调节职能的不一致。目前的讨论大多集中于此。新制度经济学的研究表明，税收只不过是政府完成将外部性内部化的一种金融手段、一种工具而已。工具的使用还决定于掌握工具的主体。因此，寻找这一目标冲突的深层次原因还应该从其它方面入手。本文的分析是在中国二十年制度周期变动的框架中进行的，同时，以政府的理性人假定出发，加入了政治周期对税制改革的直接影响。因此，可以将目前税制改革目标冲突的原因归结为三点，下面分别具体论述。（一）增加税收以打破制度僵滞状态的企图是与政府的短期目标相一致的按照程虹（2000）的分析，二十年来，中国经历了一个完整的制度变迁的周期，即从制度僵滞到制度创新再到制度均衡，现在则处于一个新的制度僵滞的时期。在该周期中，效率与公平的关系一直贯穿于中国的市场化进程之中，也正是改革主体对二者偏好的不同，才使得现在的税制改革陷入一种僵滞状态。无论是减税论者，还是增税论者都受制于此。制度僵滞具有明显的特征，一般表现为：在这一时期，社会对创新的愿望远低于在现有社会分配中去争取更大份额的愿望，也就是创新成本太大，人们缺乏创新的愿望，也没有获得创新收益的可能。人们不是努力去寻求创新的机会，而是去获得社会分配中更大的份额。社会对公平的诉求优先于效率。

中国在市场化改革之前的计划经济时期，经济主体的激励不足，效率低下，经济结构不合理，收入分配严重不公。二十年的改革之后，经济运行重新陷入了制度僵滞的状态。二十年前制度僵滞的打破是以破除收入分配的结果公平[iii]从而确定效率优先的原则开始的，在外部力量的冲击下，旧的利益集团对社会资源的垄断被摧毁，以前封闭的经济系统得以开放。跨国贸易和要素流动中较低的运输成本、通讯成本和交易成本在总体上增进了开放，经济制度得以相应改变。同时，市场化的扩大有力地激励了人们投入信息成本，并奖赏一般性的规则。

在一般性的竞争中，民众增进了土地、资本和劳动的占有，从而便得国民经济实力得以飞速提升，终于出现了中国的奇迹。在强调一部分人先富起来的同时，随着市场化程度的增强，市场失灵的程度也在加强。市场失灵的所有表现可以归结为收入分配的不公平[iv]。在改革开放初期，市场解决了资源配置极端不合理的状况，帕累托改进在保证极大多数公民社会福利得以提升的前提下得以实现，效率问题得到解决。蛋糕做大的结果是改革的收益大于成本，因而制度创新得以进行。二十年之后，在资源配置基本合理的情况下，社会福利的增加依然依赖于帕累托改进。但是，此时资源配置的改进已经不再是原来大部分人的收益不减少的状况了，增加了一部分人的福利必然会减少另一部分人的福利，这是一种“零和博弈”。这一福利的让渡取决于双方的谈判实力。目前，收入严重分化，谈判双方的实力对比极其不对称，以致于当前的这一谈判处于停滞状态。

一般认为，公平与效率是一对替代品，可如果收入分配极其不公平，则是一对互补品。此时，社会化解为两大集团，穷人集团有创新的动力，但是没有创新的能力；富人集团有创新的能力，但由于边际创新收益的递减和对风险的厌恶，其创新的动力便明显缺乏。如果前述的福利让渡不能完成的话，制度必然会陷入僵滞状态[v]。中国目前的收入分化严重已经得到公认。毕先萍（2002）认为，中国的基尼系数总体呈上升趋势，表明收入分化在加剧，从1980年的0.32上升到1999年的0.4164，幅度达30.13%。1990—1994年间快速增加，1994年达到顶点，在1995—1997年略有下降，1998年后又开始回升（毕先萍2002）。刘福恒（2001）认为，从拥有金融资产的规模来看，城乡家庭可以分为四个层次，其中，第一层次和第四层次的金融资产差距，户均相差360.2倍，人均相差371.0倍，进而推论，城镇的富裕阶层和贫困阶层的金融资产差距，户均相差31.2倍，人均相差30.9倍[vi]。由此，我们可得出一个基本的结论，中国已经形成了两大集团，即富人集团与穷人集团。上面的分析表明，收入分配的重新划分是打破这一僵滞状态的根本路径[vii]。而以增加税收为目标的税制改革正是欲借助于税收的收入职能来完成这一任务。这一企图激化了政府短期目标与长期目标的矛盾。持上述意见者考虑的是政府的短期目标，而反对者考虑的则是长期目标，二者难以统一。为什么借助于增加税收就可以打破目前的制度僵滞状态呢？其中的机理如下：收入分配的改变可以理解为一个博弈的过程，因此，这里借用一个基本的博弈模型[viii]来加以分析。

在这个过程中，包含着两个博弈：不同集团之间的博弈；富人集团内部的博弈。博弈的结果就是，富人集团借助于政府的力量通过增加税收来缓解收入分配不公的矛盾。第一，不同集团之间的博弈能否解决收入分化的问题？一般认为，利益集团是以自身利益最大化为目标的个人组成并采取集体行动的组织。因此可以假定同一利益集团有着共同的行为准则和目标。富人集团属于强势集团，与穷人集团相比较，存在着交易成本、行动、信息等方面的优势，在与弱势集团的智猪博弈中处于谈判的优势地位。另一方面，由于富人集团人数少，属于小集团，因而“具有较强的组织集体的行动的能力”（奥尔森1997）。相反，穷人集团由于人数众多，属于大集团，组织成本太高，难以较快地采取一致的行动。

在短期内，依靠与富人集团谈判达到收入均分的目的是不现实的。收入分化问题的解决实质上就是杀富济贫。要求富人主动分割自己的利益是与理性人的假设不相符合的[ix]。因此，答案是否定的。但是，公平对效率的替代关系表明，如果富人集团无视穷人集团福利进一步恶化的现状，可能造成公共的悲剧。当穷人采取集体行动的边际成本接近于零时，穷人集团与富人集团的谈判就不再依赖于市场的规则，而转变为游离于土地、资本和劳动力之外的强取了。“磁器店的公共悲剧”便不可避免，历史上农民起义即是明证。另一方面，小型集团迅速地组织集体行动这一优势随着社会稳定时间的延长而递减。从长期来看，穷人集团在与富人集团的博弈过程中，优势地位逐步明显，在稳定的社会中是如此，在一个动荡的时期更是如此。因此，出于自身利益最大化的富人集团会在一个制度稳定的框架内做出一些让步，而穷人集团也会在市场化扩大的同时，增强自身的谈判能力，从而，收入分配的改变有助于打破制度僵滞的状态。

前者的让步取决于富人集团内部的博弈，而后者谈判能力的增加主要表现为在要素分配中原始占有的增加。其内部的博弈因其人数的众多而面临巨大的组织成本和微小的个人收益的冲突，选择性激励难以做到。再加上普遍的搭便车现象，因此对穷人集团内部的博弈分析可以忽略。在此，富人集团内部的福利让渡是一种被动的施舍。对穷人来讲，福利的增加是即期的目标，而对富人来讲，福利的让渡则是长期的目标，尽管从长期来看，二者可以达到均衡，但是目标取向的不同，使得二者的趋同总是存在着一定的时间差。正是这段时间给了富人集团内部进行谈判的机会[x]。第二，富人集团内部的博弈怎样才能达到降低收入分化程度的目的？虽然，根据RobertAxelrod创建的多次重复的囚徒困境（theIteratedPrisoner’sDilemma）模型，富人集团与穷人集团都采取合作态度（投桃报李），困境便可以突破。但是，只有在长期内，而且必须是在一个制度长期稳定的条件下二者才可能合作。目前中国的收入分化已经对制度稳定造成了严重的冲击，问题的解决需要一个短期内有效的措施。这依赖于富人集团内部的谈判。出于长远的考虑，富人集团为了避免由于穷人集团的“无理”行为而形成的双败局面，应该主动地放弃部分权利而将之转移到穷人手中。这未必就是富人集团的一致行为，因为个人理性是集体行动的必要条件而不是充分条件，在这个集团内部仍然存在着搭便车现象。

为了达到集体行动的一致，富人集团内部需要进行谈判。富人内部的博弈，类似于一个俱乐部内的斗争，可以定义为一个斗鸡博弈。集团成员之间的行为以内部规则加以规范，大多数成员考虑到与穷人合作的必要性，并对那些试图不参与集体行动的成员实行惩罚。如逐出这个集团等，并在以后的交易中不再与之进行合作等等。或者对参与集团统一行动的人给予激励，如捐款的道德说教等。但这是一些非正式的规则，由于集团内部是依靠财富的多少说话，现实情况下，由于产权的不明确，大量的准富人出于对自己利益的担心而不会以此投票。

因此，这种内部的表决需要超越财富的一种强制力才能施行，显然，不借助于外力这一过程难以完成。因此，可以考虑加入政府影响的富人集团的博弈。富人集团借助于政府，可以强制地推行有利于本集团“义理性最大化”的策略，当然，政府并不必然受富人控制。从短期来看，政府行为短期内受富人集团策略影响较大，长期内由穷人集团决定，同时，政府行为还会在全球一体化过程中受到国际竞争的影响，因此，政府考虑的还是长治久安。由于政府在建立外部规则方面具有许多优于内在规则的地方[xi]，富人集团通过院外活动等手段对政府施加影响，促使政府采取一系列的经济手段加速富人集团内部的分化。通常，借助于超额累进的所得税制度和转移支付制度可以根本解决收入不公平的问题。近期税务部门加大对民营经济税收征管的力度，可以看作是富人集团内部让渡福利的博弈的结果。在此过程中，民营经济由于谈判实力的不足成为被迫出血的理性人。

收入分化造成了制度的僵滞，其严重程度会直接影响到社会的稳定，从而引起政治与经济的动荡。当然，外部的冲击（WTO的加入）可以在很大程度上有助于这种状态的改变，但这是一个长期的过程（魏凤春2002）。政府作为理性人，首先考虑的是稳定。因此，通过增加税收来稳定社会，并尽而改变制度僵滞的状态便首先提上了议事日程。（二）对长期目标的考虑使得减税成为一种义理性（legitimacy）最大化的选择。政府增加税收的企图固然可以解决燃眉之急，但如果这一企图与长期义理性最大化的选择冲突足够激烈的话，短期的举措也难以实施。减税已成为一种税收制度系统化改革的适宜目标（理由在第三部分），前面也已经论及，富人内部的权力斗争可能会转化为对非公有制经济的压制。中国经济是以混合所有制经济为特征的，非国有经济成员经济地位与政治地位并不相称，在与掌握权力的富人阶层进行谈判的过程中，这部分成员不处于平等地位。而非国有经济的发展与壮大却是蛋糕做大的基础，如果将做蛋糕的厨子打死，结果是所有的人都会饿死。走出目前制度僵滞状态的关键是重新分配那部分依靠权力、凭着对公有资源的垄断而不是按市场规则行事获取利益的富人的财富。正是从一个动态的增长目标出发，减税论者才提出了按照凯恩斯的模型减少税收来促进投资，特别是民间企业的投资，从而促进经济增长的主张。这里强调了一种有效的效率与公平的关系，强调先将蛋糕做大，然后才是分蛋糕。减税只是非国有经济在要求富人中的权势集团放弃垄断地位未成之后的次优选择，也可以看作是其在集团内部谈判的一个重要砝码。正因为富人集团内部的谈判呈现一种不明朗的状况，税制改革才停滞不前。也正因为二者的理由都很充分，也才有政府加税、减税的零星措施出台。这里无意于将政府看作富人的代表，只是强调富人对政府的影响是直接的，而穷人的影响是间接的。由于富人集团内部的长期目标与短期目标难以协调，影响制度创新的最大障碍又难以在短期内破除，因此，税制改革也只能是走走停停。

（三）政治周期的影响如果说，富人集团内部的谈判不成是制约税制改革的根本原因，那么政治周期则加强了这一状态的锁定。诺德豪斯（Nordhaus,1975）、针对通货膨胀与失业之间的短期取舍进行的研究激发了人们对政治经济周期的兴趣。弗里和施纳德（FreyandSchneider1978）认为政府应该根据三重政治经济反应函数来调整其政策工具，其中就包括税收。这里的政治周期的影响主要考虑到政府作为理性人在“囚徒困境”中的理性选择。以减税为目标的税制改革一般被认为是一个有利于义理性最大化的政策选择。中国历代采取的轻徭薄赋政策无一例外地导致了“文景之治”，拉弗曲线也从经验上证实了这一点。政府选择这一目标的前提条件是减税不会影响到经济稳定，不会进而危及政治稳定。如果这一前提不具备，那么政府就不会采纳以减税为主的政策建议。里根总统推行的1986年税制改革就是一个明证[xii]。税制改革没有在1980-1984年第一个任期内进行，而是在第二个任期内推行的理由可以归纳为以下几点：第一，减税是前人栽树、后人乘凉的事情，有充分的证据表明克林顿政府一百多个月的经济持续增长有赖于这次税制改革的波及效应。里根总统作为一个政治家考虑的是美国的义理性最大化。第二，减税具有J曲线效应，它会在税制改革初期造成政府收入的急速下降，财政赤字的增加会影响到经济稳定进而波及政治稳定。第三，美国的政治体制决定了这次税制改革不会影响到总统的政治生涯。本届政府目前也处于一种困惑之中。由于东亚经济危机的影响，软着陆之后的经济并没有如预期那样增长。前几年实行的增加税收的财政政策虽然在极短的时间内发挥了效用，但是限制了政府长期目标的实现。目前的政府财政正处于悬崖边上，潜在财政危机日益突出（魏凤春2002）。减税会加重财政危机，在这一轮的政治周期快要结束的时候，政府采取观望的态度是最理性的。结果便是进一步锁定了税制改革进退维谷的状态。单纯从政治周期的角度考虑，可以大致估计出系统性的以减税为目标的税制改革会在今后几年才可能实施。

三、减税是税收制度系统化改革的适宜目标从前面的分析出发，我们可以得出几个有用的启示：第一，税制改革的长期目标与短期目标能否协调？协调的基础是什么？第二，如果二者协调了，哪一个目标应作为政策的指向标？在该部分我们将要做的回答是：第一，长期目标与短期目标能够协调，协调的基础是扫除减税目标实现的障碍，具体的论述在第四部分。第二，两大目标协调的结果是长期目标应该作为当前税制改革的指向标。本部分论述的重点是税收制度要进行系统化的改革，改革的适宜目标是减税。

（一）减税的学术基础与计量检验减税主要是指降低实际税率，这种借此拓宽税基的税制改革的学术基础通过理论界与实际部门的努力，在理论与实践方面都得到了共同的认可。H.C.西蒙斯（H.C.Simons,1938）、卡特（Carter,1966）、税务律师坦利.萨里（StanleySurrey）以及布鲁金斯研究院的约瑟夫.佩其曼（JosephPeachman,1990）的研究都是证明。另一方面，米尔顿·弗里德曼（MiltonFriedman）、胡佛研究院的罗伯特·豪尔和爱尔文·莱布斯卡（RobertE.HallandAlvinRabushka,1983）和大卫·布拉德福德（DavidBradford）也通过研究支持了上面的观点。更有说服力的是“拉弗曲线”因为1986年美国的税制改革而名扬天下。世界银行顾问凯思·马斯顿(M．Karsden)曾对70年代10组20个不同税负的国家进行实证分析，他通过比较认为，低税负国家或税负适中国家的增长速度要明显快于高税负国家，并得出税收每增长1％，就会引起GDP增长率减少0.36％的结论，也就是说提高税负水平，只能以牺牲经济增长为代价。马克思的生产决定财政也是这个道理。

本文支持减税的基础是中国的宏观税负过高，这一结论来自安体富与林鲁宁的研究（安体富林鲁宁2002）。具体一点来看，增值税的法定税率为17％，但如换算成与国外可比的口径，即允许扣除固定资产所含税金，则我国现行增值税的实际税率将达23％左右，已高于西方国家（大多在20％以下）的水平，我国企业所得税的法定税率为33％，而德国为25％，日本为30％，英国也为30％，美国实行15％、18％、25％和33％的四级超额累进税率，前三档都比我国低，最高税率才与我国相同。对税基弹性[xiii]与国内生产总值以及消费、投资和出口规模这四个宏观经济指标的相关关系的计量检验，可以看出国内生产总值的增长、社会消费的增长、社会投资的增长、出口总额的增长均与实际宏观税负水平呈负相关关系，而且二者之间的相关性较强。即实际宏观税负水平越高，对上述四个宏观经济指标的牵制作用就越大。因此，税收负担的加重将导致整个经济萎缩，而降低税负水平将有利于刺激经济的增长。一些实例（如深圳市）的发展也支持了上述结论[xiv]。（二）系统性的减税计划是目前制度僵滞状态下社会福利提升的迂回选择。我们前面提到收入的分化造成了目前制度僵滞的状态，而打破权势集团的垄断地位是解决收入分化从而进入制度创新阶段的根本。由于垄断的打破依赖于外来的竞争，这又是一个长期的过程，因此，从这个意义上说，减税可以看作一个打破制度僵滞状态的迂回和间接的手段。相比较前面的直接手段，间接手段的实施成本会较低，阻力也会较小。

如果政府解决了下文说的减税障碍，通过减税可望得到一种柳暗花明又一村的效果。税收，无论从哪个角度考虑，对市场主体都是一种负担。

税收是公民享用公共产品的成本，由于边际成本等于边际收益的林达尔均衡不可能成立，税收对经济的扭曲一直存在。在政府与公民的委托关系中，信息是不对称的，征税前的逆向选择和征税后的道德风险都是存在的，公民不能行使正常的激励与惩罚职能，因此，政府出于理性的考虑多征税是必然的。所以，可以得出一个基本的结论：政府对税收控制力的强弱是与政府的干预程度正相关的。减税的本质是减少政府的干预。根据比较优势学说，政府与市场是有各自的边界的。在资源一定的前提下，政府干预的增强便直接意味着市场力量的削弱。

政府的强大干预往往是与产权不清联系在一起的，因为市场的分配是根据土地、资本与劳动力的投入量与其边际生产力来进行的，政府获得收入是凭借一种行政的权力，因此，政府干预的背后是利益的获取。通过立法，政府利用税收这一金融手段完成了财富的转移，除去生产公民必要的公共产品的支出以外，剩余的税收便通过各种形式转化为官僚的收入。在公共生产的效率低于私人生产的效率的前提下，政府占有的资源越多，经济增长越慢，社会福利越少。因此，减税实际上是减少了政府的干预，也就是扩大了市场的效率。如果回到前面的博弈框架，则可以看到，减税这个变量的加入可以改变穷人集团与富人集团、富人集团内部谈判的初始状态。使得原来各方合约的运用更趋向一个动态的公平与效率的均衡态势。对于穷人集团，因其应税收入很少，减税不会直接影响其收入状况，但会在市场化扩大的基础上，以其劳动力价值的提高为起始点，增加对土地、资本和劳动力的占有。穷人集团提高了与富人集团谈判的能力，加速富人集团的福利让渡，从而改变了收入分配的不公平状态。对于富人集团中的非权势集团，即大部分的非国有经济则可以借减税的直接效应进一步壮大，从而避免樊纲（2000）担忧的非国有经济萎缩引起经济增长停顿或“危机”的可能性的出现。前文提到的“厨房效应”才不会发生，我们才可能分享蛋糕做大的快乐。另外，非国有经济的扩大，还可通过产业的扩散效应增加穷人集团的市场参与程度。因而在与另一部分富人谈判的过程中，可以迫使其放弃垄断的部分权力。如此，目前的制度僵滞状态才有可能不至于继续加强，也有可能为制度创新打下基础。

（三）与其被动接受，不如主动改革如果“只有一国经济步入正轨时，才能进行税制改革”；“当有钱可以放弃，因而没有或很少有输家时税制改革才是可行的”这些命题成立的话，我们就不要进行主动的改革，因为上述的条件目前不可能成立。第一，“积极”财政政策实施之后，中国的经济增长放慢，通货紧缩依旧；第二，目前的减税不可能没有输家，帕累托效率的改进始终伴随着利益的得与失；第三，目前减税计划的实施存在着巨大的障碍。本文之所以认为现在应该减税实际上坚持了这样一个出发点，即“与其被动接受，不如主动改革”。目前的形势决定了我们目前的减税是一种被动接受之前的明智选择。首先，全球的减税浪潮，使得坚持税收中性的呼声越来越高。二十一世纪初，新一轮世界性的减税趋势和潮流逐步形成。以美国、加拿大、德国和法国为代表的国家，针对当前世界性的经济增速减缓和滑坡，把减税作为刺激需求和扩大投资的重要手段[xv]。考察20世纪后几十年的税制改革，可以看到主要的发达国家的税制也越来越趋同。随着发展中国家更多地参与到全球一体化中，发达国家的税制改革目标往往成为发展中国家改革的指向标。虽然在税制改革运动的蔓延过程中，很可能存在着一种国际攀比的赶时髦的因素，但这种时髦趋势的背后也有更多的质性原因。资本是生产的最具有流动性的要素，而对资本课税方面，经济的全球化已经成为了影响税制改革的主要因素（CedricScanford1993）。汇率的自由化、跨国公司的增长和新经济的革命等所有这些加在一起提高了资本的流动性并加大了国际竞争的压力。

如果说在中国加入世界贸易组织之前的税制改革还可以“风景这边独好”不与国际潮流保持一致的话，那么现在，中国已经主动地融入了世界经济的大循环中，改革还从封闭的思路出发，则不是理性的选择。因此，顺应潮流，则是正道。

中国目前的减税改革不仅是对加入WTO后国民待遇的承诺，更重要的一点还在于不违背市场经济的基本原则。外部冲击对中国制度僵滞的打破具有深远的影响，加入WTO的目的还在于完善中国的市场经济制度。市场经济制度的首要原则在于一视同仁，而现在出现了一种对非国有经济歧视的现象。如果请来了女婿，却赶跑了儿子，这个家也将不家了，因为这个家毕竟还是要靠儿子来维持和延续的。作为家长的政府，与其等到儿子走了再追悔莫及，不如为儿子和女婿创造一个公平竞争的环境，减税就是一个契机。

因此，我们可以说，系统性的税制改革其实是在中国渐进化的市场化进程中，顺应内部弱势群体的要求和外部制度的挑战，政府试图打破制度僵滞的一种与时俱进的主动选择。在这里，政府仍然是一个理性人，不过它考虑的是长期目标的最大化。在一个契约型的国家中，政府作为全体国民的人，只有尽可能地减少内部人控制，才能被国民拥戴，也才可能达到社会长治久安的目的。公共选择理论也认为政治家本质上是追求义理性最大化的。在一个跨时选择的模型中，考虑到未来的折现率，政府并不一定只考虑即期的消费最大化，它之所以只考虑短期目标，还在于在长期目标的实现过程中存在着巨大的一时难以克服的障碍。所以，减税计划的实施不能只从理论上证明可行，更重要的还在于实践中是否可行。

四、“J曲线效应”--------减税目标实现的障碍目前，减税计划之所以被许多人反对，除了前面的几个原因外，关键的还在于目前减税存在着巨大的障碍。刘溶沧（2002）就曾担忧过，如果既降低税率，又不相应拓宽税基，既增加优惠，又放松征管，那将是税收收入随着经济的发展而不断下降，财政、税收与经济的关系被扭曲。高培勇（2000）也认为一旦将减税同政府的财政支出或政府所担负的职能联系起来，考虑到每年的财政困难和财政收支非但不会缓解、反而有进一步加剧的紧张状况，目前不宜也无法选择减税。从中可以看出当前政府对减税的隐忍不发，关键还是担心减税对财政稳定的冲击。在“费改税”改革受限的前提下，政府经常性收入必然会由于宏观税负的下降而减少。由于支出刚性的存在，收入的真空会由于外源资金不能及时补足而影响到财政的正常运行。

一般来讲，税收改革对财政收入的影响将会产生“J曲线效应”。在税制改革初期，在征管等因素维持税收改革前的状态，政府不借债等的假定下，由于减少了征税额，微观主体因而获利，政府税收收入减少，财政赤字较以前增大。由于经常性收入的下降，政府开支如果减少，投资乘数作用便会加剧经济的收缩，需求会更加不足。结果与希望通过税制改革来改善财政窘境的目标相背离，能否正确应对财政状况恶化的局面是对政府税收改革力度的考验。

随着时间的推移，微观主体认识到政府对税制的调整并不是暂时的行为，税收的乘数效应产生。民间投资和消费需求的增加开始抵消政府支出减少造成的需求萎缩，经济开始增长，产出增加，相应地，政府收入与支出的差额开始减小，在可能的情况下，还会出现财政平衡的局面。最终，税制改革对财政条件的改善产生了积极的作用。经济决定财政，财政反作用于经济的良性循环开始形成。如果政府在税收收入下降的同时借助公共债务的增加而不减少公共支出，税制改革的成功也会从根本上减轻政府对债务的依赖性，减少财政危机转化为金融危机的可能性。

根据“李嘉图等价定理”，公债是延期的税收，因此，在这种政策选择下，“J曲线效应”同样会出现。由于公共支出为优等品，以减税为主旨的税制改革对财政条件的影响可分为不同的阶段。其中在第一阶段，财政收入急剧下降，财政赤字加大，在第二阶段，财政恶化到了极点。

随后，财政赤字不再扩大，并有减少的趋势，但直到某一均衡点，财政收支才恢复到税制改革前的局面。最后一阶段，税制改革的目的终于达到。当前，税制改革的财政约束，即存在于第

一、第二阶段。概括起来说，就是在财政支出扩大化的同时，如何寻找到合理的外部资金，确保财政的正常运行这一问题难以解决。

如果找不到合适的可以防止财政危机扩大的税收以外的资金流的话，税制改革流于空谈也在所难免。下一个问题便是政府能够找到这部分资金吗？接下来的问题就是如果政府找到了这一部分资金，会不会因为资源的转移而造成更多人的福利损失呢？只有这部分资金的使用能够达到有效的帕累托改进的目的才可以被政府拿来救急，换句话说，减税目标的实现是有条件的，它受到财政的约束。

五、减税目标实现的条件公共经济学的理论可以证明，通过增加公共收入或减少公共支出的途径可以避免因减税而导致的财政危机的出现。财政收入与支出有各自的组成要素，下文的分析将要回答哪种途径以及哪些要素有助于政府获得现有财政框架之外的超额资金流。（一）公共支出层面的分析在前面的分析中，我们隐含了一个前提，那就是公共支出刚性，即我们遵循了瓦格纳原则[xvi]。

如果这一前提不成立，即公共支出不属于优等品，而是劣等品的话，财政约束的解除可以从公共支出的减少入手。这种思路是不可行性的。政府是提供公共产品的组织，公共产品具有非排它性和非竞争性的特点，在公共产品的消费上，搭便车现象难以避免，林达尔均衡难以实现。瓦格纳指明的“公共支出不断增长”的规律在各国得到了验证。中国政府在市场化推进中的强制性变迁角色使得其公共支出在市场化初期呈上升趋势，这符合马斯格雷夫和罗斯托经济起飞理论。用消费的棘轮效应也可以解释。布坎南的政府“经济人”假设认为政府官员追求私人利益最大化的论断，也从另一个角度论证了政府支出不会按边际成本等于边际收益决定，而是按总成本等于总收益的原则来确定。

因此，财政支出是优等品。此外，中国财政赤字日益扩大的现实也表明减少公共支出不足以解除财政对税制改革的约束。此为其一，其二，政府隐性负债和或然负债的增加，使得公共支出的扩大成为必然。政府的隐性负债主要指政府的社会保障资金，特别是养老金的欠账问题。社会保障是典型的公共物品，政府也必须提供。

虽然个人自我保障解决了大部分养老问题，政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨。这还仅仅是对工人的欠账，如果把对农民的欠账也统计在内，则政府的隐性负债将会是一天文数字。政府如何处理历史的欠账，不仅关乎经济能否正常运行，还体现为一种基本的人道主义关怀。或然负债是指政府可能的支出。政府是用来防御公共风险的，是微观主体最后的担保者。

市场经济的竞争特点，必然会使经济运行产生不稳定性。当私人不能抵御风险时，政府必须负起责任。这种风险的不确定性，使得政府的支出也具有不确定性，或然负债便产生了。目前，政府或然负债主要集中在应对金融风险中不确定性的支出。中国政府---国有银行---国有企业三位一体的特征决定了银行不良资产的最终化解必须由政府财政负担。在居民储蓄硬约束和国有企业软约束下形成的巨额不良债务，是政府未来的公共支出。加入WTO后，外部的冲击要求中国必须放松金融管制，银行的倒闭、股市的崩盘等等可能产生的公共风险，都要求政府为此增加额外的储备。其三，通货紧缩增加了政府的支出。这主要指通货膨胀税。

它实质上是对政府因物价波动而变动财政支出的一种描述。在通货紧缩时，政府的支出会因物价的下跌而增加。从1997年开始，物价低迷已经很长时间，政府无形中增加了支出。在公共债务存量庞大的背景下，为保证借贷合约的执行，政府必须增加额外的支出。[xvii]至于说，政府精兵简政，通过削减行政开支等可以减少政府负担，从实践来看，基本上是一种空想。由此可见，从公共支出的减少入手来考虑财政约束的解除是行不通的。那么，从公共收入的角度考虑是否可行呢？（二）公共收入层面的分析斯坦利·费希尔和威廉·易斯特利（StanleyFisherandWilliamEasterly，1997）认为，政府筹资的基本方式有货币印刷、外汇储备、借债、对内借债、铸币税、政府资产出售收入等。这可概括为：政府弥补财政赤字可以借助于税收、金融以及公有资产出售等手段，在中国还可以加上规费收入。其中，税收手段是无偿性收入，金融手段包括公共债务、铸币税以及政府通过金融抑制（金融深化）形成的隐性财政收入。下面逐一分析其对于财政约束解除的可能性。

第一，规费收入。一般来讲，市场经济发达的国家，规费收入作为政府提供公共服务的报酬，占公共收入的极小部分。但是在中国，费的收入在地方政府公共收入中所占比重极大，“费大于税”。费不同于税之处在于其不具备强制、无偿、固定性的特点。费在政府收入中的超常比重，不利于市场经济秩序的建立，这也是目前“费税改革”的主旨。因此，依靠增加费来增加财政收入与当前的政策取向背道而驰。第二，公共债务。公共债务是政府经常性收入不能满足公共支出的必然结果。

在中国，债务规模随着积极财政政策的实施而急剧膨胀。公共债务存量的庞大以及债务管理上的不足使得通过发债这一替代经常性收入不足最典型的举措不能再加以施行。具体一些，可以从财政因素和金融因素等方面加以分析。发行长期国债来为税制改革提供制度保障和充裕的时间是目前比较盛行的观点。支持这一观点的理由可以概括如下：（1）宏观债务负担不高，(2)居民应债能力偏低，（3）财政赤字和国债规模的扩大不会引起通货膨胀。

这种判断是不成立的。1．我国的财政债务与市场经济国家的财政债务并没有直接的可比性，因为市场经济国家的财政债务一般都等于公共部门债务，而我国的公共部门债务或国有部门债务远大于现在所计算的财政债务（张春霖2000，朱民1999）。

政府微观财政重负与宏观应债能力宽松并存的国债悖论并不存在（魏凤春、于红鑫2001）。2．包括财政债务重负、超金边债券的风险、国债幻觉的消失在内的财政因素和以强迫储蓄和异常储蓄、过度储蓄的风险、货币替代的风险为代表的金融因素极大地制约了居民的应债能力，政府进一步发债的余地不大（魏凤春2001）。3．在通货紧缩的前景下，对高赤字与高通胀的担忧并不是杞人忧天。货币政策，“以毒攻毒”即以通货膨胀来应对通货紧缩的主张开始成为主流，财政政策又一直是“积极”地扩张。政府调控宏观经济周期波动的能力和经验欠缺，政策实施过程中的各部门各自为战，这都有可能使相机抉择成为单边的政府干预。结果是重新刺激使已经回归理性的泡沫重新膨胀，形成新一轮的通货膨胀。同时，过度的政府干预又会加重制度僵滞的程度。希望通过减税走出困境企图将不能可实现。第三，铸币税和金融抑制收益[xviii]。由于可以节约交易费用和实现规模效益，政府对铸币享有垄断权。因此，从一定程度上讲，通过铸币税的取得来解决暂时的财政危机是最便利的事。一些短视的政府曾经普遍采用过。从短期来看，政府付出的成本极低。

但是从长期来看，政府公共支出对铸币税的过分依赖是一种饮鸩止渴的行为。它能迅速地解决政府财政危机，也为经济增长设置了巨大的障碍。过分依赖铸币获取收入，则货币增长－－货币幻觉－－财富效应－－需求膨胀－－供给不变——通货膨胀的周期难以逾越。在一个以信贷为基础的体制之中，政府---国有企业----国有商业银行三位一体。政府可以通过实行非市场化的低利率，对国有企业贷款的偏向，证券市场中的歧视，以及债转股等金融浅化措施，增加公共收入。但政府对金融的垄断只会抑制经济的增长，从而根本上减少政府公共收入。

外部冲击对我们放松金融管制的要求，从长期看肯定有利于市场经济的运行，从而有助于公共收入的提高，但从短期来看，它只能弱化政府对公共收入的获取能力。这有点类似于减税的“J曲线效应”。

因此，借助于铸币税金融深化来解决财政约束不能解决燃眉之急。阿赫塔尔和阿尼斯（2001）认同了这一论点，从而对斯蒂格里茨（1994）和C.H.李（2000）假说提出了有力的挑战。第四，公有资产出售。作者曾借用“政府预算约束的经济学”的理论提出了社会保障资金筹集的一个框架：即出售公有资产可以解决社会保障资金欠账的问题（魏凤春于红鑫2001）。这一思路同样可以用于对税制改革的财政约束解除的分析上。研究的结论如下：出售公有资产筹资有足够的理论支持（StanleyFisherandWilliamEasterly1997），并且实际上可行。公有资产能不能卖（张春霖2000）；为什么要卖；如何卖（樊纲1999）；能否卖得出去[xix]的问题都已经解决。

至于说，是否有国有资产可以出售，则是一个毋需回答的问题。如果在这些问题上取得一致，那么一个被市场接受的公有资产出售方案的出台则是一件水到渠成的事情。这其实是回答了前面政府能否获得现有财政框架之外的超额资金流的问题。下面来回答另一个问题，即这部分资金的使用能够达到有效的帕累托改进的目的吗？帕累托效率主要是指资源的有效运用，它的使用忽视了对公平的考虑。有效的帕累托改进可以定义为一种考虑了公平的效率改进，即如果福利增加者的人数超过福利减少者的人数，则认为此次改进是有效的，结果是社会福利函数右移，社会总福利提升。

公有资产的出售是一种实现有效帕累托改进的途径。第

一、公有资产的减少，意味着政府责任的减少，相应地减少了财政支出。而增加的收入可以用于社会保障、失业等公共产品的提供上。穷人的收益得到了基本的保障，相应的社会福利水平得以提高。第

二、资产由公有变为私有，产权的明晰以及监督费用的减少会导致资源配置的更加合理，促进经济增长，从而使得公平收入分配在一个动态的增长框架内得以完成。第

三、政府所拥有的公有资产的减少，减少了政府加强干预的借口，政府职能错位的矛盾才可能真正解决，从而加强了市场的力量。

因此，国有资产的售卖程度决定了减税目标的实现程度。

六、税制改革的方式-------“激进式”改革还是“渐进式”改革？对于中国的体制改革方式一直有着很大的争论，作为中国改革的一部分，税制改革的方式依然是颇有争议的。对渐进式改革或者激进改革的偏好，取决于对税制改革的认识。这包括增税还是减税；系统性改革还是零星地改革；税制改革是暂时的相机抉择还是长期的制度建设；以及对现在制度周期的认识等等。大致可以这样归类：增税-----零星地改革-------暂时的相机抉择的税制改革方式以渐进式为主。而减税------系统性改革---------长期制度建设的税制改革在制度僵滞背景下应以激进改革为主，实行一揽子计划为宜。税制改革采取什么方式并不是一种主观的偏好，而是由税制改革最终结果和改革成本决定的。本文贯穿始终的逻辑是在制度僵滞状态下的系统性减税，试图通过减税来推动制度创新，以达到公平与效率的协调和社会福利提升的目的。这一最终结果决定于税制改革的成本从而决定了其方式。根据樊纲（1993）的分析，改革有两种成本，即实施成本和摩擦成本。实施成本包括改革过程开始之后一切以理想的“最优状态”为参照系由体制决定的“信息不完全”、“知识”不完全、制度预期不稳定所造成的效率损失。摩擦成本是由改革的社会阻力所造成的时间和物质的耗费。实施成本是改革速度的增函数，而摩擦成本则是改革速度的减函数。“激进式”改革的“效率损失”较小，而“渐进式”改革的“摩擦成本”较低。以此为理论基础，中国的减税改革应以“激进式”改革为导向。首先，中国的税制改革是以国有资产的出售为前提条件的，出售的过程是一个有效的帕累托改进的过程。对于穷人来讲，由于公共产品的增加而减少了对未来的不确定性；富人中的非权势阶层由于产权的转移而增加了参与资源配置并提高收益的机会；富人中的权势阶层可以通过购买国有资产将不合法财产合法化。因此，这一改革过程是基本上不存在摩擦成本，社会阻力的减弱为税制改革的加速提出了要求。其次，市场化进程以来，中国税制改革一直坚持的是财政收入不减少的政策。这主要是对财政危机的担心，改革目的基本是增加税收。增税的摩擦成本当然大大超过减税。本文提出的是以减税为目标的改革，又提出了解决财政收入下降的难题。因此，不仅在税制改革初始条件创立的过程中几乎没有摩擦成本，就是在税制改革的过程中也不会存在很大的阻力。再者，系统性的税制改革是有条件的。在初始条件成立的过程中，只从经济学上分析，虽然不存在很大的阻力，但经济之外的一些因素决定了它不可能是激进的。这个渐进的过程为税制的设计、模拟留下了充足的时间。这也一样证明了前面的观点，如果减税条件不能实现，即使改革，也是零星的。最后，国际税制改革的成功经验也证明了这一点。成功的税制改革的经验一是必须以大规模方式进行，以便使改革成果真实和实在，并足以使普通民众明白与以往的差距；二是成功的税制改革需要政府的勇气和果敢（Douglas,1987）。还有一些其它的，如“税制改革不可避免地要采取一揽子方法（Arddt,1976）”;“假如税制是基于详尽彻底的对可替代一揽子方法的分析，这样的改革才更有可能成功（Gronenewegen,1985）”等等。日本上一世纪开始实行的夏普税制就是一个激进税制改革成功的例证。这些成功的经验其实都说明了政府作为强制性变迁的主要力量，只有快速地改革才可能降低改革的实施成本。当然，成功的制度变迁是以诱致性变迁为根本动力的，前面的分析表明这种动力已经存在，政府要做的只不过是顺水推舟而已，岂有不快之理？

七、税制改革的基本规划系统性的税制改革需要时间，减税目标的实现条件暂时还不能达到。因此，税制改革还不宜正式启动。现在的工作是初步地设计未来税制的模式，并进行详细的摸拟，一俟时机成熟马上付诸实施。减税的基本规划可以大致描述一下，大部分是老生常谈。1、增值税的转型，由生产型转向消费型。2、企业所得税合并，体现国民待遇原则3、取消农业税。4、提高个人所得税的扣除标准，并解决重复征税问题5、消费税的应税科目的减少和税率的降低。等等，有关这方面的论述已经很详尽了。当然，减税并不是绝对的，它只是当前税制改革的大方向。税制的调整不可避免地要进行一些增税的改革，这是正常的，也符合刘溶沧（2002）结构性减税的主张。