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内容摘要：在财政联邦制下，收入分配职能一般归中央政府。然而，随着财政联邦主义理论的发展和一些国家福利改革的实践，出现了收入分配职能的微观化趋势。收入分配职能不能简单地在中央政府和地方政府间分配，收入分配的结构多元化需要良好组合多级政府的决策，构建和谐社会也需要对收入分配职能进行重新定位。
关键词：财政分权，要素流动，收入分配职能
早在20世纪50年代，马斯格雷夫就提出了现代财政的三大职能：资源配置、收入分配、经济稳定。其中，财政的收入分配职能主要通过税制结构、社会保障、福利、针对贫困者的其他形式公共援助项目，以及医疗保险和教育补助等这样的政策来实现。
在传统的财政联邦主义的框架下，一般认为资源的配置职能归地方政府，而收入分配和经济稳定职能归中央政府。然而，随着财政联邦主义理论的发展和一些国家福利改革的实践，出现了收入分配职能的微观化趋势以及这种趋势所引起的争论。本文就收入分配职能在中央政府和地方政府的组合效率作理论和实践上的分析，这种分析对于中国在构建和谐社会的框架下重新定位收入分配职能将有所裨益。
一、财政分权理论与收入分配职能
福利经济学第二定理认为在一定的条件下，竞争性均衡的结构可以实现任何帕累托最优配置。从这个意义上，收入分配是一种公共产品，那么这种公共产品应该由中央政府来提供还是由地方政府来提供？以阿罗-马斯格雷夫-萨缪尔森为代表的的第一代财政分权理论强调财政的均等性，主张中央政府必须而且能够在建立平等的收入分配方面发挥比地方政府更大的作用(Musgrave,1971；oates,1972)，他们认为收入分配的分权会导致逆向选择。假设穷人和富人是可以流动的，当一个地区使用负所得税进行比其他地区更平均的收入再分配时，富人会从这个地区迁移到其他地区，而穷人则会流向这个地区，这种结果有时被称为溢出效应，溢出效应限制了次级政府在收入分配方面的潜能。类似地，Wildasin(1991)指出分权化的收入分配会导致外部性，一个地区的政策制定者只关心该地区收入分配过程的净收益，如果其他地区的穷人流入该地区，则会导致该地区更高的政策成本从而使收入分配的提供不足。无论收入分配由哪级政府实施，都必须涉及政府的收入能力。如果由次级政府实施，那么富人将迁到税率较低的地区，从而使原来地区的收入分配由于政府的收入能力难以持续。然而，Pauly(1973)指出分权化的收入分配可以达到帕累托最优。每个人不仅关心他自己的收入分配状况，还关心其他人的收入分配状况，穷人的效用水平是富人效用函数的变量之一，如果地区间的收入分配目标存在差异时，这种有差异的收入分配政策就是帕累托最优的一个必要条件，很明显，Pauly的分析是基于要素不能自由流动的假设。结论的分歧主要来自于要素流动性的假设，Wellisch(1992)在富人利他的假设下分析了富人能够流动而穷人不能流动的收入分配，结论是相互依存的效用函数是地区收入分配目标的原因，分权化的收入分配是有效率的。Lee(2002)将资本和劳动两种要素分别考虑，认为在资本或劳动流动性的条件下，地区的收入分配降低了效率；而在资本和劳动两种要素同时具有流动性的情况下，地区的收入分配政策并未降低效率，因此，要素的流动性并不必然影响收入分配的效率。
第一代财政分权理论暗含的一个假设前提就是政府官员最大化公民的利益，然而，公共选择理论和制度经济学的发展表明政府官员具有自己的目标函数，如何考虑财政分权过程中的政府官员行为？这便是第二代财政分权理论关注的焦点。该理论考察非对称信息下的集体选择结果，将信息问题推向更深的层次，在分权的框架下借鉴企业理论中的激励相容与机制设计理论，通过机制设计以实现对各级政府的公共政策制定者的激励、协调各级政府间的利益、对各级政府进行监督与制约，这些恰恰是第一代财政分权理论所忽视的。其关于收入分配的研究主要集中在两个方面。第一，针对传统财政分权理论中收入分配职能的要素流动问题，使用新的视角重新作出分析，并得出不同的结论。EppleandRome(1991)研究了地区收入分配的多数投票模型，他们认为尽管要素的流动可以导致人口的分层，但地方政府进行收入分配仍然是可行的，原因在于靠固定利息收入居民的比例是地方收入分配水平的一个重要因素。Mayr(2006)通过在劳动要素的技术技术性以及移民的投票权的基础上建立收入分配的投票模型，最后得出多重均衡。第二，在不完全信息下，通过政治经济模型的建立实现收入再分配职能的有效分权。Padovano(2004)创建了一个政治经济模型用来说明次级政府在收入分配程序中更有效率。有些文献将二者结合起来，设计新的机制避免要素流动带来的收入分配无效。Kolmar(2003)研究了在资本要素流动甚至在分配偏好的信息是分散的情况下，推导出充分设计的制度能够实现最优结果的条件，并指出，如果分权当局能够实施双边甚至多边协议，收入分配政策的适当分权将与效率相容。
二、实践中财政联邦制度下的收入分配选择
财政联邦制下的收入分配必须考虑财政能力，因此，简单地认为收入分配职能应该由中央政府来实施可能会带来实践上的误区。收入分配的结构多元化需要良好的多级政府的决策组合，而这又关系到整个政府的效率(InmanandRubinfeld,1997)。RaffandWilson(1997)将问题延伸到地区间的入分配，通过设计最优转移支付函数，辖区间的收入分配可以有效率地进行。实践中，实行财政联邦制国家一方面通过收入进行再分配，比如累进的个人所得税，一般由中央政府执行。另一方面通过支出进行再分配，比如社会保障、福利、教育、医疗等，其中社会保障、福利是通过联邦政府来进行，而教育、医疗则通过地方政府或联邦和地方政府共同负担。然而，一些国家在上世纪90年代将一些社会福利的职责从联邦政府下放到地方政府，比如美国、加拿大和瑞士。
美国自20世纪30年代建立了比较完善的社会保障体系。一类是社会保险，主要有五类：老年保险、失业保险、医疗保险、伤残保险等；另一类是公共援助与福利，是帮助贫困阶层维持最低生活水平和享有某些权益的社会福利，主要有八大项：即抚育未成年儿童家庭援助；补充保障收入；公共医疗补助；食品券和儿童营养项目；一般援助；社会服务和儿童福利服务；住房补助；教育补助。其中，抚育未成年儿童家庭援助是核心。这标志着救助贫困者的责任由地方政府、民间组织转向了联邦政府，但是，到上世纪90年代，美国传统的福利政策，特别是抚育未成年儿童家庭援助项目，受到了来自各方面的猛烈批评。
1996年，克林顿政府颁布了《个人责任和工作机会协调法案》，主要内容是用“贫困家庭临时救助”替代原来的方案，把更多的社会再分配责任转移给地方政府和私人企业，授予他们提供贫困援助项目的权力。这一改革提高了收入分配本身的效率，而收入分配效率的提高必须依赖地方政府的信息优势以及收入分配责任在多级政府间的有效率地组合，美国在医疗、教育方面的支出就是通过政府支出的组合—纵向转移支付进行的，比如用于医疗补助的资格性拨款计划。美国的教育主要由地方政府来承担，但是不仅联邦政府要对地方政府进行教育拨款，州政府也要向自己所属的地方政府提供拨款，这些拨款使外部性内在化。美国的改革对其他国家也产生了影响，加拿大已在社会救济计划上给予地方政府更大的控制权。
三、和谐社会构建中的收入分配职能的重新定位
中国的收入分配差距随着改革开放进程的推进不断扩大，2006年，中国基尼系数达到0.496，收入分配问题必须重新引起重视，构建和谐社会就是对这一问题的反应。从政府层面上必须对收入分配职能进行重新定位，目前中国的收入分配职能主要由地方政府来承担，地方政府承担了所有收入分配责任的85%以上(表1)，这似乎与发达国家财政职能改革的实践不谋而合，然而，它是1994年分税制改革后中央政府财权不断扩大、支出责任不断缩小的结果。养老统筹的责任由市级或县级政府负担，医疗保健和教育几乎完全依靠地方政府提供，这种制度安排不仅加剧了收入分配的不公平状态，导致某些公共产品在贫困地区的完全缺失，并给当地政府带来巨大的财政压力，使得地方政府有强烈的动机去进行资源的配置，参与社会收入的“初次分配”，这样不仅使资源配置在地方政府的“有形之手”下扭曲，同时加剧了经济运行的波动性，从而带来经济不稳定。政府间收入分配职能的不规范与市场经济的改革要求并不相符，因此，必须针对这种现状进行彻底而不是零敲碎打的改革。改革的方向既不是将收入分配的职能全部收归中央、也不是维持甚至加大地方政府实施收入分配职责的现状，而是要将收入分配职能在中央政府和地方政府间进行有效率地组合，有些收入分配责任应由中央政府来承担，有些则由地方政府承担更有效率，还需要中央政府和地方政府的共同支持。
1、社会保障应该进行全国范围的统筹
中国的社会保障大多由级次的政府承担，基本养老保险制度不统一，社会统筹的层次低，东北三省作为试点，到目前还未建立完全的省级统筹，因此，必须进行改革，目标是全国统筹。全国统筹可以减轻地方政府的财政压力，进而降低地方政府为了缓解财政压力进行资源配置的冲动，同时也提高了社会保障的长期可持续性，地方政府如果没有足够的资金，最后必然由中央政府承担风险，而这种风险的成本要远大于开始对于社会保障的支付。
2、社会救济、公共卫生、医疗保健、社会福利房等支出项目，由层级较低的地方政府来承担会提高效率
正如前文指出的，地方政府在提供某些公共产品时具有比中央政府更有效的信息优势，地方政府针对当地的发展需要提供社会救济、公共卫生、医疗保健、社会福利房等公共产品时更符合当地居民的偏好，对于贫困家庭的财政支持不仅可以缩小收入分配的差距，减少腐败，而且地方政府还可通过其他配套措施比如对于下岗职工的再培训提高收入分配本身的效率。由地方政府进行社会救济等不会出现溢出效应。溢出效应的前提是要素的完全流动，一方面，中国的户籍制度限制了劳动的流动，另一方面富人的流动性更强，其迁移带来的收益要大于其迁移的成本。
3、教育补助
教育不仅是人力资本创造的源泉，教育在进行人力资本的创造中通过要素的流动产生正外部性；教育还可以通过改变代际的收入状况从而达到收入再分配的功能，这一点往往在实践没有被足够强调。中国的教育支出近年来有所增加，但与其他国家相比仍然过少。2004年，中国的教育支出占GDP的比重为2.3%，这一比例不仅与4%的要求有距离，而且这些支出的大部分还用到高等教育上了，其结果不仅是义务教育、初等教育公共产品的缺失，而且滋生了大量的腐败。由地方政府完全进行教育支出会导致全国教育产品提供的水平出现较大地区差异，最后引起教育消费的马太效应，这主要是由地区经济发展不平衡引起的；如果由中央政府完全提供，一方面公共产品提供的效率受到信息不完全的制约，另一方面教育是公共支出中极易产生腐败的一个领域，中央政府完全提供教育并不能有效防止腐败。教育尤其是基础教育必须由中央政府和地方政府的共同支持。在绝大多数国家，教育支出是各级财政都必须承担的最主要项目，比如教育支出是美国地方政府最主要的财政支出项目，教育补助金与高中教育支出在州级财政经常性支出中的比例超过了30%。尽管联邦财政直接投入到教育方面比重不是很高，但值得注意的是，州与地方财政在教育方面的支出有相当大的比例是来自于联邦财政的配套拨款，配套拨款所导致的政治均衡会使公共产品的产出处于较高水平DavidF.BradfordandWallaceE.Oates，1971)。由于中国目前教育责任的层层下放，导致基层政府陷入财政困境，对于基层政府的教育拨款，中央可以考虑越过省一级，直接安排面对县一级的转移支付，进一步提高转移支付的效率(杨志勇，2004)。
4、建立完善的政府间转移支付制度
收入分配职能需要在中央政府和地方政府间要进行有效率地组合，这种组合的效率必须依赖于完善的转移支付制度，转移支付制度不仅能够提高地方政府进行收入分配职能的能力，而且对于缩小地区差距，改变目前收入分配的城乡二元结构、构建和谐社会都有很重要的作用。目前中国的转移支付还存在很多问题，比如转移支付模式的选择、支付规模的确定、支付数额与事权的协调等等，因此，构建完善的转移支付制度框架是摆在目前的重要议题，只有政府间转移支付制度完善了，各级政府对于收入分配责任的履行才能有效地进行。
【参考文献】
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[5]Karinmayr：ImmigrationandIncomeRedistribution：ApoliticalEconomyAnalysis[J].PublicChoice，2006.
[6]RobertP、InmanandDaniel：L?Rubinfeld、Rethinkingfederalism[J].JournalofEconomicPerspectives,1997(11).