省直管县财政监督的研究范文

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一、甘肃财政省直管县体制现状

（一）运行现状

省直管县财政体制是针对县乡财政困难，资金拔付慢、县级资金被市级截流等问题，为了缓解县级财政压力，增强基层政府可用财力，加大地方政府的执政能力而实施的一项改革措施。2005年，财政部在《关于切实缓解县乡财政困难的意见》中提出：“各省（自治区、直辖市）要积极推进省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县”的要求，将财政“省管县”试点作为缓解县乡财政困难的配套措施之一。截至2011年底，全国27个省份在1080个市县实行了财政省直管县管理改革，约占全国县级总数的54%。甘肃省政府在2007年7月10日，正式颁布了《甘肃省实行省直管县财政管理体制改革试点方案》，要求从省直管县财政体制改革入手开始省直管县体制试点工作，并明确提出了改革范围和具体内容，在全省选择包括榆中、古浪等在内的16个县市实行省直管县财政管理体制试点改革。2009年5月28日，甘肃省政府下发《关于2009年扩大省直管县财政管理体制改革试点范围的意见》中确定，继2007年首批16个县市试点后，继续将包括皋兰县在内的25个县纳入省直管县财政管理体制改革试点。2009年11月26日，甘肃省政府下发《关于进一步加强和完善省直管县财政管理体制改革试点工作的通知》，在对甘肃省实行省直管县财政管理体制改革中暴露出的政策制定、资金分配、项目管理方式不到位、支持试点县市经济发展和项目建设的积极性减弱、财政监督力度不够、省级对直管县财政的监督管理一时难以到位、改革的整体效果不明显等问题进行科学分析的基础上，从充分认识财政省直管县体制改革的重要性，加强对省直管县财政管理工作的监督，建立省直管县财政体制改革试点考核工作机制等方面提出加强和完善直管县财政体制改革试点工作的具体要求。2011年1月5日，甘肃省人民政府下发《关于全面推进省直管县财政管理体制改革工作的通知》决定，从2011年1月1日起，在已经实施的41个省直管县改革试点基础上，全面推进省直管县财政管理体制改革。至此，甘肃省67个县全部实行省直管县财政管理体制。同时，财政资金的使用安全问题也就提到了议事日程，省级财政监督的对象随之发生了变化，任务也越来越重，难度也越来越大，财政监督的实践探索和理论研究显得更加迫切。

（二）运行效果

按照甘肃省省直管县改革“九个直接，两个不变”的政策规定，体制性补助和基金收入分成直接拨付到县，大大增加了县级可用财力；各项转移支付资金、项目计划安排和专项补助资金直接拨付到县，极大地缓解了县级财政困难状况。从2005年到2010年来看，各县地方财政收入稳定增长，增长最快的年均增长达到29.55%，增长最慢的年均增长10.34%。财政支出基本保持了较快的增长幅度，省直管县财政收入年均增长率为25.06%。中央和省对县的转移支付补助年均增长25.97%。甘肃省各级财政支出主要靠中央的转移支付，特别是县级财政收支规模的增长，更是依靠中央和省级转移支付补助，省直管县的地方财政收入占财政支出的比重很小。如张家川县2010年地方财政收入5520万元，财政支出109056万元，地方财政收入仅占财政支出的5.06%，而中央和省对县的转移支付补助101806万元，占财政支出的93%。随着可用财力的增加，大规模的财政资金向基层倾斜，财政监督的责任越来越大，范围越来越广，需要省、市、县三级财政部门加大财政资金监管工作，保证财政资金发挥应有的效益。

二、省直管县财政体制下的监督现状分析

从近年来对省直管县财政收支预算执行情况检查和调研结果来看，甘肃省县级财政监督工作处于“省级监管太远、市级监管太难、县级监管太软”的尴尬境地。省直管县财政部门仍然存在着机构不健全、队伍建设滞后、监督检查力度不够等问题，严重制约了财政管理工作的健康发展。

（一）省直管县财政资金管理存在安全隐患

从近两年检查省直管县财政收支情况来看，每个县都不同程度的存在着挤占挪用套取和骗取财政资金的问题。其表现形式为：一是收入未纳入预算管理，非税收入重复列收列支，人为调整收入，“预算内平衡，预算外赤字”的现象比较严重。二是用借款弥补财政赤字，骗取奖励补助，造成当年预算收支事实上的虚假结余。三是存在虚列财政支出和挪用、套取财政资金的现象。这些问题直接导致人员和资金的安全隐患，影响了财政支出的效益。其主要原因是财政管理和财政监督相互融合不够，尚未建立健全覆盖财政资金运行全过程的财政监督机制，财政预算监督检查缺位，内部控制体系尚待健全，财政监督未能与财政资金运行达到时间与空间上的一致。由于财政监督的缺位和同级审计的滞后，造成财政资金违规使用不能被及时发现。因此，预防和纠正财政资金违规问题成为财政监督的重点。

（二）县级财政监督机构无法胜任监管角色

总体来看，县级财政部门普遍设立了财政监督专职机构，并配备了相应的人员负责财政监督工作，但大部分县监督机构形同虚设，有的县监督机构人员为事业编制，不仅没有执法资格，而且核定的编制较少，一般只有1-2名工作人员；有的县仍然是几块牌子一套人马，监督机构与其他股室合署办公；有的县仅有一人兼职，财政监督机构和人力短缺以及财政监督任务不断加重之间的矛盾非常突出，县级政府搞政绩工程、形象工程，造成争项目、争优惠，相互攀比的不良行为，造成不良社会后果，财政监督无法起到对本级政府的监督，导致监督流于形式，甚至到无人监管的地步。

（三）市级财政职能弱化进一步削弱了财政监督力量

省直管县财政管理体制改革后，市级财政不再对县级财政收入进行分成，统筹集中各县财力的情况不复存在，改革在增加县级财力的同时削减了市级可用财力，导致市级政府管理权限萎缩，市对各县的调控职能进一步弱化。由于市对县的资金调度、部分项目审批职能丧失，指标下达和资金流向掌握不及时，市级财政部门的监督职能也被削弱。另外，直管县大部分财力来自省级财政，主要接受省级财政的工作指导，按资金来源县级财政对省级负责，影响了市级部门深入直管县开展专项检查工作的积极性；另外，财政部门内部普遍存在“重资金分配、轻资金监管”，“重资金规模和数量、轻资金使用质量和效益”等现象，在干部任用上资金分配部门出领导、出干部，监督检查部门则十分冷落；在安排人员上将业务熟练、综合素质高的人员安排在资金分配部门，形成人人都在争资金分配的权利，资金监督的岗位无人问津。由于内部不平衡，使监督检查人员不安心工作，造成市级监管力量弱化。

（四）省级监督力量不能及时跟进造成监督缺位

实行省直管县财政体制后，省—市（州）—县的三级管理变为省对市（州）、县（区）的扁平化管理方式，中央、省对县的财政拨款、补助和各种专款直接拨付到县，省级财政直接指导县级财政工作，县级财政的数据报送、预算管理和结算事项等直接报送省级财政，大大增加了省级财政的工作量，省级财政处于“一对多”的博弈中。金财工程在欠发达的县相对滞后，导致信息不对称，省级财政对市县的管理主要应用批量处理方法，执行粗线条的分类指导原则，省级财政监督受机构、人员等多种因素的影响，对直管县财政资金监管难以到位，增加了财政资金使用风险。对省级财政而言，是否能够在省直管县财政改革中清晰定位，及时准确掌握各县的实际情况，因地制宜进行直接监控与管理，是一个非常严峻的考验。

（五）乡镇财政监管缺位造成部分惠农资金无人监管

随着中央对“三农”及民生方面投入的不断加大，财政资金也逐步向基层倾斜。“十一五”期间，甘肃省对“三农”、民生等方面的投入已达820亿元，仅2010年甘肃省投入强农惠农资金就超过300亿元。由于大量的“三农”资金涉及群众和农户的切身利益，为保障各项惠农政策落到实处，在人员少、任务重的情况下，针对种类和部门繁多、重复交叉投入的现状，各地都在想方设法，努力提升乡镇财政监管水平，如秦安县将全县17个乡镇划分为中西片、北片、东片、南片4个片，各片确定2名专职财政监督员，专门负责所包乡镇的财政监督检查工作。对“一册明、一折统”方式和各项资金补贴项目的落实情况，开展审核公示、信息录入、资料报送、档案管理等工作，确保各项惠农补贴及时足额地发到农户手中，而大部分县财政部门都是将财政惠农资金按乡镇报的数据直接拨付，对于数据的真实性和是否真正到达农民手中，没有人员和能力监管，造成部分惠农资金无人监管。

三、省直管县财政体制下加强监督的对策

省直管县财政体制改革是优化财政支出结构、依法理财的必然选择，而具有科学性、前瞻性和创新性的财政监督，对深化财政体制改革，保证经济社会健康、持续、有效发展显得尤为重要。

（一）理顺省直管县财政管理关系

省直管县财政体制改革是一个系统工程，要与行政改革配套进行，首先要理顺省、市、县事权与财权责任。实行省直管县财政体制改革，根据界定的事权、区域财力等因素，按区域收入情况确定财力和测算共享税分成比例，进一步完善转移支付制度，压缩专项转移支付规模，增加一般性转移支付的规模，减少专项资金项目设立的随意性和盲目性，加大地方政府调控的灵活性，便于集中财力办大事，充分发挥财政资金的使用效率，促进县域经济社会的发展。按照行政区域的事权划分提供公共产品所承担的义务，所在辖区的公共产品所需资金，由辖区政府来承担，对跨区域的公共产品，按照“谁受益谁付费”的原则，由收益区政府向服务区政府提供相应的费用，由服务区政府提供与之相适应的服务，也可建立跨区域的经济圈，在互相协调的基础上，按照受益程度分别承担提供公共产品的义务，保证公共产品和公共服务的覆盖面和均等化。

（二）完善财政监督机制

健全各级监督机构，且规格高于同级资金管理部门，提高财政监督的威慑力。根据甘肃省狭长的地理特征，省级财政可给每个市州派驻财政监督机构。不能一步到位的可按照地域相近合并派驻的原则，在全省各地分片设立财政监督派驻机构，监管所辖直管县财政资金，根据需要设立3-5个派驻机构。人员编制来源可选择编随人走，在财政系统内部调剂的方式调配，降低监督管理成本，提高监督效率；充分发挥市级财政监督的作用，市级财政处于省、市、县三级的中间环节，起着承上启下的桥梁和纽带作用，省直管县改革后财政资金监督的主体地位没有改变，应以区域监控为手段，强化监督机构的职能作用，继续加大对县级财政的管理和监督；利用县级财政贴近财政资金管理和政策执行第一线的优势，在加大县本级监督力度的同时，面向基层设立乡镇监督员，管好用好各种惠农资金的发放和使用的监督。通过建立健全省市县财政监督机制，形成“纵向到底，横向到边”的全覆盖财政监督体系。

（三）转变财政监督方式

遵循“监督跟着资金走”的原则，资金由哪个部门管理，就由哪个部门负责监督，财政监督部门对资金管理部门的监督实行再监督，并组织一些大型的综合性的监督检查，统一管理派驻监督机构，构建全员参与、全面覆盖、全程控制、全部关联的财政“大监督”工作格局。充分利用“金财工程”的建设成果，以“部门预算编制审核系统、国库集中支付系统、非税收入收缴管理系统”为基础搭建网上监督信息平台，及时对财政资金运行实施动态监控。逐步开发应用财政监督软件，实现财政和税务、银行联网，实行财务数据信息共享。各级财政部门按照“就近、节约、高效”的原则，委托有资质的中介机构，对省直管县财政专项资金进行交叉检查；重视与人大、审计等其他监督部门的沟通联系，优化监督资源配置，共享监督信息，实现监督效能最大化。

（四）加强财政监督队伍建设

面对新形势新任务，迫切需要造就一支政治坚定、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良的高素质干部队伍。一是财政监督工作人员要具备高度的责任感和使命感，具备较高的业务水平和专业素质，敏锐的职业判断力和检查能力。二是公开招考具有较强专业能力的注册会计师和具有两年以上实践经验的财经相关专业的大学生，充实监督力量，逐步形成适应财政监督工作的高素质队伍。三是建立财政监督人才库，确保大型专项检查工作顺利开展。四是加大对现有财政监督人员的专门培训，形成财政监督人员的良性循环，提升财政监督检查队伍的整体素质，提高财政管理水平。

作者：冯兰英单位：甘肃省财政厅监察室