财政督查的经验及启示范文

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一、有关国家财政监督的主要经验

(一)各种财政监督模式的比较

1.财政监督的四种模式。西方各国都设有专门进行财政监督的财政监督制度。但各国的具体模式并不相同，大致可以分为四种模式:［1］第一，立法监督模式，如英国、美国、加拿大等，其特点是由议会、财政部、审计署共同对国家财政进行监督，议会享有最高财政监督权，审计组织隶属于国会。在英国，议会掌握着国家财政预算控制监督权，对预算执行情况和决算的监督审核，由议会中的公共资金委员会和决算委员，根据国家审计署提供的报告资料来进行审核。财政部内没有设置专门机构来负责此事，主要通过对政府各部门预算的核定及收支控制来达到监督的目的，政府各部门的年度概算必须经过财政部核准和内阁讨论才能提交议会批准。国家审计署是执行预算监督的专门机构，隶属于议会，由议会立法授权独立开展审计，向议会负责。第二，行政监督模式，如瑞典、东欧国家。在财政监督中，这种模式表现为财政机关对其内部的行为以及使用财政资金的部门单位的资金运转进行监督，其特点是在各级政府设置行政管理部门，专门负责行使财政监督职权。如瑞士联邦财政监督法规定，联邦审计局在机构设置上是财政部的一个行政机构，但它是国家最高财政监督机构，作为行政监督机构，其职责是对联邦的财政机构及财政收支进行经常性监督。第三，司法监督模式，如法国，意大利，其特点是议会只对国家财政实行宏观监督，具有司法性质的审计机关在财政监督上具有较大职权，财政部门设有执行财政监督的专门机构，但行政级别上没有特殊地位。在这种模式下，主要是由审计法院或会计法院按照现行法律法规及预算，审核国家财政收支的实际情况和执行结果。［2］第四，独立型审计模式，如日本、德国，其特点是独立设置不隶属于其他机构(包括国会)的独立审计机构，独立地对政府预算收支进行审计。在这种模式下，财政监督主体在机构设置上既不属于立法部门，也不属于司法部门和行政部门，只对法律负责，财政监督由议会、审计机关、财政部门共同完成。

2.我国财政监督体系。目前我国已经初步形成以人大监督、上级政府监督、财政部门监督和审计部门监督为主的财政监督体系。第一，人大财政监督。《预算法》(第66、67、68、69条)及其实施条例(第74条)规定，县级以上各级人大及其常委会对本级和下级政府预算和决算进行监督，乡、民族乡、镇人大对本级预算、决算进行监督;各级人大和县级以上各级人大常委会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料;各级人大和县级以上各级人大常委会会议期间，人大代表或常委会组成人员，依法就预算、决算中的问题提出询问或质询，有关的政府或者财政部门必须及时予以答复。第二，上级政府监督。《预算法》(第70条)及其实施条例(第75条)规定，各级政府监督下级政府的预算执行，依法制止、纠正违反法纪和国家方针政策的行为，下级政府应当定期、严格如实地向上一级政府报告预算执行情况，接受上级政府的监督，并严格执行上级政府做出的有关决定。第三，财政部门监督。《预算法》(第71条)及其实施条例(第76条)规定，各级财政部门负责监督检查本级各部门及其所属单位预算的执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。而各部门及其所属单位应当接受本级财政部门的预算监督检查，并按其要求，如实提供有关预算资料，执行检查意见。第四，审计监督。《预算法》(第72条)及其实施条例(第77条)规定，各级政府审计部门对本级预算执行情况。对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。

3.财政监督模式的比较。我国属于行政型监督模式，与其他三种监督模式有很多不同。我国采用行政型监督模式是由于代议制民主制度不够发达和以政府为中心的权利运行体系所决定的。相比之下，立法型、司法型、独立型三种监督模式强调议会以及独立于政府之外的审计机关对政府财政活动的监督。行政型监督模式与其他三种监督模式的区别主要表现在三个方面:第一，财政理念不同，立法型、司法型、独立型三种监督模式强调议会对政府财政活动的监督，其实是强调民主监督，强调公共财政理念。而行政型监督模式强调财政监督在部门内部进行，其实是把财政看作政府的财政，把财政的决策、监督权归于政府，即国家财政理念。第二，权力配置方式不同。立法型、司法型、独立型三种监督模式，由于议会与政府、审计机关与政府都是相互独立的，因此财政监督是通过权力制约权力来实现的。而行政型监督模式表面上也是靠权力制约来监督的，但由于监督者和被监督者最终都归于政府的领导之下，使得监督者与被监督者具有权力的同一性，并不能实现实质上的权力制约。第三，监督效果不同。立法型、司法型、独立型三种监督模式，由于议会和审计监督的独立性、权威性、法律性，政府财政活动在监督制约之下运行，监督效果比较好。而行政型监督模式，从根本上，政府的财政权力并没有外部力量的有效制约，监督效果比较差。

(二)财政监督的国际经验

1.西方国家议会监督的权威性很高。议会的委员会在财政监督中实际行使权力。在英、美、法、德等国家，委员会在议会财政监督中是事实上的监督主体。为完成议会所承担的各种任务，议会还分为常设委员会、特别委员会、联合委员会、协商委员会、小组委员会等。每个议员进入国会后，就被指派到某一个委员会去工作。每个委员会委员都是这方面的专家，为保证委员能够有效开展工作，一般每个委员还要配备助手和工作人员。在财政监督中，议会委员会被赋予很大权力:第一，质询权。议员以口头或书面形式向政府首脑或政府部长提出问题，要求答复。第二，调查权。委员会可以针对某一问题展开特别调查。第三，否决权。委员会认为财政预算安排中资金安排不合理时，可以予以否决。第四，弹劾权。当委员会认为政府高级官员在财政管理中有犯罪或严重失职时，可以向议会提出弹劾案。西方国家议会对财政的监督具有法律约束力。议会通过的预算都以法律案的形式被通过，并且对财政支出的款项、时间、程序、方式规定很细，没有预算任何人无权动员财政资金。

2.具有比较完善的法规体系和规范成型的程序。在西方发达国家，无论是财政管理还是财政监督，都有完备的法律法规作为依据，法律约束力很强、权威性很高。西方发达国家从宪法的高度对财政活动中的重大事宜做出比较详细和明确的规定，为规范和约束财政活动，即财政监督提供了最高的法律依据。在宪法做出规定的基础上，西方发达国家还普遍设有专门法，如预算法、年度拨款法、特别拨款法、财政条例以及财政部的行政命令等，对财政监督做出更为具体的规定。例如，法国的《财政法》对预算程序、预算科目以及预算立法和预算执行机构的职责都做出了明确规定。美国国会1921年颁布的《预算及会计法》也对财政监督的具体程序和内容做了详细规定。在日本，国会、审计部门和财政部门对财政支出管理监督的职责、权限及程序，均以法律为依据，国会对预算的审议、批准以《宪法》为依据;审计部门(也称会计检查部门)以《宪法》、《会计法》和《会计检察院法》为依据进行监督检查;财政部门依据《宪法》、《财政法》、《会计法》和《大藏省设置法》的规定从事财政管理监督工作。

3.财政监督机构规格高、监督权配置合理和人员配备科学。第一，财政监督机构的规格高，以此来保证执法的独立性和权威性。如美国设立的财政总监由总统直接任命，负责监督宏观财税政策及财税官员的重大问题，并对总统和国会负责，而在各个政府部门中还设立有受财政总监管理的审计师。法国设立的财政监察总署、国家监察署，都直属于财政部长，直接对财政部长负责。第二，机构设置与财政监督制度相匹配。西方各国根据其基本的财政监督制度，设立了不同的监督机构并相应规定其监督职责。如实行立法监督模式的国家，通常由议会或国会行使最高财政监督权;实行司法监督模式的国家，主要由审计法院执行最高财政监督权;实行行政监督模式的国家，主要是将财政监督职权赋予财政部门或其内设机构履行。第三，重视人员配备。财政监督不仅要求有高超的业务水平，更需要良好的职业道德。一是选人严格。法国财政部对财政监察专员的选拔条件非常严格，必须是在财政部工作10年以上的高级文官，并且由财政部长任命，每4－5年需轮岗一次。二是处罚严格。加拿大对财税执法人员失职、渎职和串通舞弊行为处罚非常严厉，严重失职的，要依法送上法庭。三是人数较多。欧美各国在加强对财政监督人员管理、提高其工作效率的同时，也不惜配备大量的财政监督人员。如西班牙预算监督总署在全国约有3000人;法国财政部设立的公共会计约57000人，分布全国;巴西财政部下设的联邦监控总局约有1800名工作人员;瑞典政府设置的国家审计办公室有公务员约300人。［3］四是相互制衡。财政部向审计署派驻财政监督人员，审计署与财政部形成相互监督、相互制约的格局。

4.财政监督覆盖面广。西方发达国家财政监督贯穿于预算编制、执行的全过程。第一，各国普遍重视对预算编制的监督管理。预算编制是政府预算程序的起始点，也是财政监督管理的基础。西方发达国家预算编制和审批的时间一般都比较长，准备工作相当充分。第二，西方发达国家在预算执行和调整方面的管理极为严格。预算一经立法机构审议通过，就形成年度预算法案，各部门、各单位都必须依法严格执行。未经议会同意，任何人都无权更改预算。如需追加支出，则必须按立法程序办事。在预算执行过程中，各项目之间、经常性支出与资本性支出之间都不能随意调整。在预算运作中，西方发达国家普遍采用国库单一账户制度对预算资金进行管理。所有的预算收支都要通过国库单一账户，使各项资金的得到有效监。

二、我国财政监督存在的主要问题从我国现行财政监督体系来看，尚未形成较为科学的监督制度。

(一)我国财政监督法制建设滞后

1.缺少专门的财政监督法律或法规。虽然我国的《宪法》、《地方组织法》、《预算法》、《审计法》、《会计法》、《注册会计师法》等法律法规都对财政监督问题做出了相应的规定，但缺乏系统性、完整性规定。

2.有关法律法规对财政监督的规定较为原则。比如，关于预算调整，《预算法》规定的前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加收入或减少支出，这“特殊情况”的涵义是什么?哪些特殊情况需要通过调整预算来解决?哪些需要通过动用“特殊用途”的预备费来解决?都不清楚。预算调整有两种情况:一种是调整后预算不平衡;另一种是调整后预算仍然平衡。按预算法规定，只有调整后不平衡才需要报人大常委会审批。这就有可能造成年初编制收入预算时留有较大余地，执行中尽量多收，多收的政府可以自由安排，不受约束，这样人大审批预算就失去意义。

3.现有的财政监督立法层次较低。除了《宪法》、《预算法》、《审计法》等法律以外，财政监督立法的形式更多是财政部的部门规章。这些规章由于立法层次低，与其他部委的部门规章和有的地方性法规不统一，部门与部门之间关系不顺，法与法之间不衔接，缺乏普遍约束力，使财政监督执法缺乏力度，甚至导致监督失效。

4.现行法律法规只规定了人大有财政监督权，却没有明确规定被监督者不接受监督应负的法律责任，没有明确保障财政监督权落实的法律措施。

(二)监督主体职责不清

从我国现行财政监督体系来看，存在监督主体职责交叉，分工不明确没有形成监督合力，在实际中存在多头监督、重复监督的现象，降低了监督效率，淡化了监督的严肃性。例如财政部门和审计部门，它们都属于政府，实质是政府授权其监督政府的工作部门或企事业单位，这种模式导致了财政管理者与财政监督者身份的重合，使监督主体在行使职权的过程中，与被监督者站在同样的立场，问题的根本原因是监督主体的职责不清。

(三)财政监督覆盖不全

目前我国财政监督的覆盖范围仍然不够全面。主要表现为:

1.重收、轻支。重视对财政收入的监督，忽视对财政支出的监督。

2.重专项检查、轻全面监督。重视专项监督检查，例如1985－1997年，每年一次的税收财务物价大检查;1995年，组织开展全国性清查“小金库”的工作;1996－1997年，组织开展的全国性预算外资金清查工作;1999年以来的财政监督检查主要围绕经济运行和预算执行中的重大问题展开。而在实际中很少进行全面的财政监督检查。

3.重外部监督、轻内部监督。重视对财政收入征收和财政资金使用部门的监督，却忽视对财政部门自身的监督。近年来，财政系统内部违法违纪问题时有出现，与财政部门内部监督不健全、不完善，缺乏约束机制有很大关系。

4.重挽回损失、轻参与调控、服务管理、优化决策监督。例如一旦在实际中出现了偷税骗税问题，监督主体非常注重税收收入是否及时足额缴入国库，却忽视了在财政资金运作过程的日常监督。

三、完善我国财政监督的几点启示

(一)完善人大财政监督制度

我国人大的财政监督是权力机关在预算案的形成、审批和执行全过程中进行的监督。目前我国人大财政监督乏力。各级人大在整个监督过程中，不存在专门服务于预算的委员会，造成人大常委会在初步审查、预算执行和决算的监督中由于缺少专业人员介入，不可避免地流于形式，不可能对预算进行实质性监督，弱化了监督的效果。1998年全国人大设立预算工作委员会，由此预算工作委员会成为全国人大预算监督的专门机构。但是这项改革并未完全地贯彻到地方，绝大部分省、市一级地方人大近年来设置了预算监督办公室或预算监督委员会，但是到县一级这种预算委员会还尚未建立，很多地方的预算监督权仍然由财经委行使。此外，已建立的预算工委级别太低，只是人大财经委下属的一个工作机构，无法真正和有效的进行预算审查和监督。建议:第一，在县级以上人民代表大会中应设立预算委员会，与财经委平级。第二，在组建预算委员会或者拨款委员会时，应该在人大内部将拨款权集中到该拨款委员会。其他的政策委员会可以在各自的专业领域协助预算委员会审查政府的具体政策的合理性，尤其是该政策是否需要，但是，他们不能有拨款权。第三，应该赋予人大在确定自身编制与经费上的一定的自主权，人大要设什么机构，雇用多少人，需要多少经费都应该是人大的权力，应该由人大代表来决定。［5］

(二)建立健全财政监督法律体系

目前我国财政监督立法层次不高，缺乏专门的财政监督法律，建议:第一，尽快出台财政监督方面的专门法律，把国家赋予财政部门的监督职责以及财政监督工作的范围、方式、程序、义务、责任等，以系统、权威的法律形式固定下来，从而保证财政监督工作的规范发展，真正做到依法监督。第二，对于我国现行的财政管理和监督方面的法律法规，要根据经济活动发展的现实需要适时进行修订。对其中已经不适应形势发展客观要求、操作性差的内容加以修改和补充，以便为财政监督工作的开展提供更加科学和有效的法律依据。第三，为了有效遏制各种违法违纪行为，在积极推进财政监督立法工作的同时，还要特别注意细化法律责任，增强各项处罚措施的可操作性，通过加大处罚力度来最大限度地保证各项法律法规的权威性、严肃性，解决目前财政监督工作中发现问题易、如何进行定性和处理难的状况。

(三)界定监督主体的职责

针对我国财政监督主体的职责不清的问题，建议:第一，科学界定监督主体的职责，合理配置财政监督权，并注重财政监督权力的制衡。第二，监督主体应该有足够的权能，即每个监督者在各自的监督领域实施监督，能够按照相关法律法规来实施监督。第三，完成监督主体的职责，必须配备高素质的财政监督人员。财政监督是一项素质要求相当高的工作，业务范围涉及财政管理的诸多方面，配备数量足、素质高的人员进行财政监督，才能保证财政监督工作的效率。

(四)扩大财政监督的覆盖面

建立公共财政框架是我国财政改革的目标，财政监督应覆盖公共财政框架下的所有财政收支活动。因此，从横向看，财政监督的范围应该包括:经常性(一般性)预算、建设性(含债务)预算、政府基金性预算、社会保险预算、国有资本经营预算、各种专项资金、政府投资建设项目等。从纵向看，财政监督应该贯穿从预算编制到预算执行、国库管理等财政资金运作的整个过程。