协同治理环境财政策略研究范文

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［提要］京津冀在实施协同发展战略之际，生态环境的恶化使得三地协同发展受到制约。本文以京津冀环境协同治理为研究视角，分析中央与地方政府以及地方政府之间的财政策略对环境协同治理的影响，并从政府间合作、财政转移支付等角度给出建议，对协同发展战略落实有着重要的现实意义。

关键词：京津冀；协同治理环境；政府合作；财政策略

一、引言

在京津冀协同发展战略背景下，三地优势互补、互利共赢，旨在打造以首都为核心的世界级城市群。但是，生态环境问题成为京津冀地区可持续发展的最大制约因素，生态修复治理刻不容缓。近年来，浮现出大量的理论研究及政策实践，也不乏从财政政策角度的研究，涉及财政投入机制、财政转移、财政支出、财政与金融的结合以及财政事后补贴和事前扶持，等等。但是，这些理论分析和实践绝大多数有所忽略环境管理系统原则和利益相关者关系原则，政策执行后并未达到理论预期效果。完善京津冀地区生态修复治理的财政政策，需要明确中央财政和参与环境治理的其他省市财政态度及策略，分析不同的财政策略背景下各行为主体的表现。

二、国内外研究现状

国外对环境问题运用财政政策进行研究主要依赖于两个基本理论依据，即公共产品理论和外部性理论。从保护资源和治理污染的经济手段来看，主要有两大类型，即侧重依靠市场机制本身来解决环境污染问题的科斯手段和通过政府干预为主的庇古税手段。对生态财政进行系统性研究的文献比较少，多数是专门针对生态税（或环境税）的研究，西方经济学家从不同角度提出了财政政策干预环境保护的理论依据，对指导环境保护实践工作具有重要的理论意义。OECD国家运用环境税费手段保护环境所进行的实践，也为其他国家尤其是发展中国家提供了宝贵的经验。国内学者早些年对环境保护的财政政策研究文献多侧重于环境税收，较为缺乏把财政和税收政策全面系统地结合并运用，对财政转移支付和财政的环境科技支出对环境保护的作用研究深度不够。对财政手段作用于环境保护的研究视野较窄，难以从根源上有效解决环境问题。近年来，随着以京津冀地区为代表的环境问题愈发突出，一部分学者将目光聚焦在财政政策上。白景明（2014）基于当前我国财政转移支付方式的优化，提出了京津冀经济圈不单要完善现有的纵向财政转移支付制度，更要建立有中国特色的横向财政转移支付制度，实施纵横交错的财政转移支付制度。袁华萍、赵仑（2014）认为当前北京市财税政策在大气污染治理过程中还存在着财政支出投融资总量及结构不合理，环保税收体系不健全、调节力度不够等问题，提出要结合财政支出政策的乘数效应和税收政策效应，促进经济增长方式转变，加快产业结构的优化升级引导微观个体的经济行为。王延杰（2015）提出京津冀大气污染治理需搞好财政金融政策协同配合，在注重发挥财政政策引导能力和支持作用的同时，更加注重发挥市场的决定作用，发挥多层次资本市场融资功能。段铸、程颖慧（2016）基于区域协同效应理论，借鉴德国横向转移支付制度经验，设计了包含基础产业发展资本类、京津冀经济圈扶贫类、产业结构协同类、生态补偿类、政府税收共享类在内的横向财政转移支付体系。

三、财政策略对环境协同治理的影响

财政政策在环境修复治理中具有决定性作用，相关的财政政策直接影响地方的环境治理效果，又会间接影响协同治理的目标，因此，在政策落地之前需要明确选择何种策略对自身最为有利。京津冀三地财政策略的选择，会对环境协同治理产生影响，以下从五个不同背景下的财政策略予以分析：

（一）中央与地方联动的财政策略。京津冀三地协同发展，是要在各个领域中均建立可行的协同发展战略，环境治理也不例外。若中央财政与地方财政联动，政策保障力度大、财政资金到位快，京津冀三地政府全员参与，营造出一个良好的协同治理环境，这是环境协同治理的最理想状态。在该状态下，每一个行政主体参与环境治理所获得的收益都是最优结果，其财政策略会不遗余力的维持此种最佳状态；违约不仅会造成当期的损失，未来的损失更大，没有哪一个政府愿意违背约定。

（二）跨区域环保机构设立的财政策略。在信息不充分的现实情况中，理想的最佳状态往往会因信息的偏差遗漏而大打折扣，导致京津冀三地政府在环境治理的财政策略上各自为政，不能很好地将三地协同发展战略贯彻下去。因此，由中央牵头组建并完善跨区域环保机构，赋予其跨区进行环境治理的规划、标准、环评、监测及执法等职能，并可以向中央及地方行使财政建议权，中央和地方政府可对其建议进行评估及采纳，形成了中央和地方、地方和地方之间在环境治理方面的沟通机制。在此种模式下，沟通机制畅通、协调组织相对较易，很容易就环境治理达成共识从而形成各自的财政策略，但执行会有所偏差。每个地方政府的财政策略制定所依据的信息是完全的，当出现不利于自身的信息，某一方政府在环境治理方面的财政策略就会退缩。

（三）地方自主参与的财政策略。在中央政府落实京津冀协同发展战略期间，环境治理方面的中央财政配套状况会影响地方财政参与环境治理的深度，而中央财政也会采取相机抉择方式进行机动地决定和选择。在中央财政未作实质性财政资金安排时期，地方政府在环境治理方面会表现出“不积极、不被动”的中间状态，地方财政响应环境协同治理的力度不大，更缺乏参与跨区域的相关治理。此种情况下，中央政府角色间歇性的空缺致使地方政府“偷懒”，地方财政对环境治理的支持力度会削弱，实现协同治理的目标更是渺茫。在这种模式下，若配以行政或立法形成长效机制，对地方进行一定奖惩，协同治理效果会大幅提升。

（四）中央政府集权式主导的财政策略。若中央政府在落实协同发展战略上表现出极强的集权特征，地方政府拥有较少的人、财、物等资源调配权，在此背景下环境协同治理则要求中央政府亲力亲为，表现出高度计划的特征。中央财政因地制宜，统筹对地方的财政转移支付，集中进行绿色采购、污染治理投资等，对环境协同治理起着绝对主导作用。在此框架背景下，中央政府的精心部署可以使得地方在环境治理上无需有所作为，地方政府在环境治理上的积极性会下降，地方财政会淡化环境治理的相关政策，财政资金也会用作他处。此种财政策略下京津冀三地政府较容易实现协同治理，跟着中央的步调、走着中央铺好的路，但地方政府的不积极态度会影响环境协同治理效果，地方政府治理环境的形式大于实质。

（五）区域发展不平衡的财政策略。京津冀协同发展的内涵是要三地共进共退，但经济发展及历史原因决定了三地环境治理意愿大小不一、环境治理投资额不平衡，纵然某地政府已与其他地方政府达成协同治理的协定，但促使其“违约”的内在因素却客观存在。此处“违约”表现的并不明显，甚至观测不到，主要表现为财政投入结构和政策倾向性的改变，形式上依然表现为联防联控，但实质上却各自为政。此种情况下，协同治理变成了“喊口号”行动，当一方或两方以此种方式违约不合作，协同治理成效较差。结合京津冀三地实际情况分析，京津冀三地经济发展水平相差悬殊，区位、资源、人口等各具特色。北京的首都区位、人才、资金和资源优势明显，但其发展也受到自然环境方面的诸多限制，其环境协同治理意愿最为强烈；天津地区具有港口、河海及良好的工业基础等优势，经济发展水平比较高，但自身环境治理的目标并不高。河北与北京、天津接壤，经济发展水平较为落后，发展是以高投入、高能耗、高污染为主要特征的粗放型模式，但近几年严重的污染造成了巨大的经济损失，其进行环境协同治理的意愿有所增加。通过分析，发现环境目标的差异给三地环境协同治理带来了障碍。

四、结论及政策含义

本文结合京津冀协同发展实践，分析不同背景下的财政策略对环境协同治理的影响，为实现环境联防联控的协同治理目标，需合理进行政策及制度安排。本文结论及政策含义如下：结论1：推动跨区域环境治理督察部门的设立，为中央及地方财政策略提供决策依据，并发挥环境协同治理绩效评价平台的功能。同时，形成配套的行政措施力保京津冀三地政府的积极响应，充分发挥跨区域机构智囊角色的优势。结论2：京津冀协同发展战略定位于国家三大战略之一，中央政府应紧紧盯住其协同发展路径轨迹，在政策层面不遗余力予以保障，一旦中央政府有所怠慢，地方政府的自由发挥会降低环境协同治理绩效，政策连续性和一致性便会受到影响。结论3：京津冀协同发展战略的主体是三个行政主体，集权式的实施战略则表现出高度计划的特征，从效率上无法立足；中央政府权力应当适度下放，有效调动地方政府积极性和能动性。结论4：京津冀同在一片蓝天下，山河相接，环境问题本就同气连枝，某一地方政府在环境协同治理上实质性的“违约”行为，可以享受到“搭便车”收益，但对其他“守约”方会造成不同程度的损失，应有相应的行政措施或立法予以保障。结论5：行政主体的差异性是环境协同治理的一大障碍，直接影响各方博弈的结果。当博弈均衡结果存在帕累托改进时，以纵向或横向的财政转移支付方式进行区域的生态补偿，均衡结果可以更优。

参考文献：

［1］白景明.以改革化解财政收支矛盾［J］.中国财政，2014（8）.

［2］袁华萍，赵仑.大气污染治理、倒逼机制与财税政策优化研究——以北京市为例［J］.商业时代，2014（24）.

［3］王延杰.京津冀治理大气污染的财政金融政策协同配合［J］.经济与管理，2015（1）.

［4］段铸，程颖慧.京津冀协同发展视阈下横向财政转移支付制度的构建［J］.金融发展研究，2016（1）.

作者：马冠群 李祥飞 单位：石家庄邮电职业技术学院