战略性新兴产业的政策性融资范文

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「摘要」

论文在论证政策性融资对战略性新兴产业发展重要性基础上，以政策性贷款和政府创业投资引导基金为研究对象，对我国2010～2014年战略性新兴产业的政策性融资效应进行实证分析。分析表明，我国政策性贷款对战略性新兴产业的融资效应不明显，而政府创业投资引导基金对战略性新兴产业的融资效应明显。今后我国可以通过建立战略性新兴产业政策性银行，引导政策性资金市场化运作以及建立政策性融资担保体系的方式来提高政策性融资对战略性新兴产业的支持力度。

我国政府于2010年确定了战略性新兴产业的七大领域——节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车。发展七大战略性新兴产业能够在一定程度上缓解我国经济下行压力，尤其是在内需不足以弥补出口总额下降的态势下，战略性新兴产业可作为经济增长的新引擎。近年来，我国战略性新兴产业持续保持较快增长。根据中国国家统计局的数据，“十二五”期间我国战略性新兴产业规模不断扩大，七大行业总体增速约是GDP增速的两倍，近年战略性新兴产业增加值占GDP比重也处于持续增长中。尽管我国战略性新兴产业正逐步成为支撑经济增长的中流砥柱，但产业发展仍面临很多制约因素，其中一个突出问题就是融资较难，我国战略性新兴产业的企业创新仍需要更多的资金支持。战略性新兴产业具有前期投入大、投资回收期长的特点，政策性融资是新兴科技企业不可忽视的重要融资渠道之一。政策性融资不仅可以在一定程度上弥补商业性融资市场的缺位，同时也是财政支持科技的市场化行为。与税收等优惠政策相比，用低息有偿方式资助初创期的新兴科技企业并保证资金良性循环，更能考验政府智慧和运作能力。本文从政策性融资视角出发，对我国战略性新兴产业的融资现状及效应进行分析，并尝试提出政策性融资优化策略，有利于提高我国战略性新兴产业的政策性融资效率，这对战略性新兴产业的成长具有重要的推进作用。

一、理论界对战略性新兴产业的政策性融资必要性的论证

战略性新兴产业中的企业往往具有技术优势和创新能力，它们对整个产业的结构调整与升级十分重要。然而这些企业自身发展的特点和商业性金融机构的投资偏好相悖，导致这些企业的外源融资能力较弱。latimerAsch（2000）认为在商业性金融机构眼中，中小企业所需资金规模较小，很难形成贷款的规模效应，可图之利甚少。中小企业融资难是一个世界性的普遍问题，自20世纪30年代英国人麦克米伦提出中小企业融资缺口——“麦克米伦缺口”开始，许多国家纷纷采取政策性金融手段来破解中小企业融资困境。纪琼骁（2003）指出中小企业融资难的实质是一种市场失灵，这一问题只能通过组建致力于支持中小企业发展的政策性金融机构才能得到根本解决。政策性融资是指企业充分利用各级政府为了优化产业结构、促进高新技术成果转化提供的政策性支持，或政府为了支持新兴科技企业的快速发展而提供政策性资金支持的融资行为。对于科技型中小企业来说，政策性融资在融资成本、融资风险等方面都比其他融资方式有很大的优越性。Arrow（1962）指出通过政策性金融对企业研发活动进行资助可以有效地缓解商品市场的非有效性。在科技型中小企业发展初期，政府扮演着关键的角色，如果没有财政资金的支持，很多核心技术很难实现突破，更谈不上产业化。财政补贴是财政资金扶持产业发展的常用手段，但大量的研究表明，政府直接资助企业创新的政策手段，往往由于信息不对称和企业的逆向选择行为，产出效率并不高（如安同良等，2009）。陆国庆等（2014）指出尽管政府对战略性新兴产业的补贴十分重要，但补贴方法和效率有待改善。政府如果过度干预企业补贴资金投向，会扭曲资金使用效率，致使大部分政府补贴资金流向产能投资领域，我国太阳能电池行业的产能过剩就是最好的例证1。相比之下，政策性融资是财政支持金融化、市场化的有效途径。国内部分学者从政策性融资的视角，对战略性新兴产业的金融支持问题进行了剖析。顾海峰（2011）提出了“两体一制”的战略性新兴产业演进的政策性金融支持体系，即通过政策性金融支持机制，引导商业银行和金融市场的金融资源流向战略性新兴产业。王伟、魏寒（2012）提出，服务于科技型中小企业的政策性融资体系应建立在以政策性银行为中心、以信用担保机构为基本手段、以企业发展基金为补充的基础上的市场化运作体系。总之，以新兴科技型中小企业为核心的战略性新兴产业在发展初期，其融资来源主要还是依靠政府的政策导向。尽管国内学术界关于政策性融资促进产业成长的理论研究积累了很多成果，尤其是政策性融资破解中小企业融资难的研究也并不鲜见，但针对战略性新兴产业的政策性融资这一课题仍停留在理论探讨阶段，缺乏实证方面的检验，某些问题的研究深入性不够，例如政策性资金配置效率、政策性融资的最优模式仍是值得深入思考的问题。

二、我国战略性新兴产业的政策性融资方式分析

从我国来看，政策性融资对战略性新兴产业的发展和升级的培育主要方式包括通过国家政策性银行发放的政策性贷款，政府通过政策性担保、财政贴息等方法引导商业性金融机构的信贷倾向于战略性新兴产业，以及国家和政府设立的专项扶持基金等。

（一）政策性贷款在我国，政策性银行是发放政策性贷款的主要承担者，其中国家开发银行是我国支持战略性新兴产业的主力银行。战略性新兴产业的项目需要中长期性的资金支持，定位于开发性金融的国家开发银行在战略性新兴产业中扮演着重要的角色。在2010～2015年期间，国家开发银行先后为我国民用航天领域遥感卫星、中航工业航空发动机航空产业链和中泰化学循环经济等重点项目提供资金支持，在江苏、安徽、湖北、广东和深圳“四省一市”试点探索新型平板显示、基因工程、数字医疗设备、生物医药、新材料、智能电网等战略性新兴产业融资模式。根据国家开发银行公布的年度报告，该行2010～2015年间累积发放战略性新兴产业贷款12582亿元，不仅为新一代信息技术、海洋生物工程等领域提供了发展资金，同时也为推动先进制造业整合和开发、构建银企合作机制助力。

（二）政府专项基金近几年，为响应建设创新型国家的战略部署，各大部委分别建立了扶持产业发展的基金或专项，如发展改革委的高技术产业化专项、科技部的国家重点新产品计划、工业和信息化部的电子信息产业发展基金等，这些扶持基金通过无偿补助或贷款贴息的方式，支持战略性新兴产业的发展。除了各部委之外，地方政府对战略性新兴产业的财政投入规模也在持续扩大。如2012～2014年，浙江省财政从战略性新兴产业专项资金中统筹安排7.4亿元，支持107家重点企业研究院建设；广东省财政设立战略性新兴产业银企合作专项资金，在2011～2015年期间安排50亿元，通过贷款贴息方式，扶持战略性新兴产业发展。一直以来，我国对科研项目的财政支持多遵循“点对点”、“项目对项目”的方式，而这种方式对科技企业的研究及成果转化的促进效应有待科学评估。在借鉴外国经验的基础上，2009年10月，国家发展改革委、财政部联合启动实施了“新兴产业创投计划”，由中央财政资金与地方政府资金、社会资本共同发起设立新兴产业创业投资基金，通过设立创业投资企业，或以股权投资模式直接投资创业企业等方式，引导社会资金支持初创期、早中期新兴企业的发展。这种方式最大的优势在于，可以把政府的货币资本与社会的人力资本、民间资本有效结合起来，把公共政策的效应与市场化机制有机结合起来。该项基金不仅实现了资金来源多元化，而且将进行完全的市场化运作。2011年，战略性新兴产业领域的中小企业纳入“新兴产业创投计划”支持范围。截至2015年末，我国“新兴产业创投计划”已累计支持设立206家创业投资企业，资金总规模557亿元，该投资基金对拓宽战略性新兴产业企业融资渠道发挥了重要作用。

（三）政策性融资担保政策性融资担保是通过各级政府投资或控股的政策性担保机构来解决企业的融资问题。绝大部分发达国家和地区都把建立政策性中小企业信用担保体系，作为政府扶持中小企业发展的重要抓手。如美国的小企业管理局在中小企业融资中起到了很好的政策性融资担保作用。从我国现有的担保机构来看，尽管数量众多，但是平均注册资本金小，在保余额小，且大多为商业性担保机构，有些尽管以政策性担保公司名义，但实际上政策性不足，承担不了政策性融资担保公司的职责。根据中国融资担保业协会的数据，截至2015年底，全国融资性担保行业共有法人机构8402家。总共注册资本为9311亿元，在保余额1.91万亿元，平均资本仅为1.11亿元，平均每家担保机构在保余额2.27亿元，放大倍数仅为2倍，乘数效应难以发挥，并未形成全国性的担保机构，这种分散性降低了担保公司的公信力和银行认可度。在这8402家担保机构中，国有控股占18.7%，民营及外资控股占81.3%。也就是说国内的担保公司大部分是商业性的。即使是以政策性为名义的担保公司，由于需要接受国有资产保值增值目标、公司绩效等方面的考核，在开展政策性担保和再担保业务时因缺乏政策性扶持而显得力不从心。近年来各级政府积极推进政策性融资担保体系的建设、支持科技型中小企业的发展。如浙江省成立专业性科技型担保公司，为省内科技型、创新型企业拓宽融资渠道；浙江省政府《浙江省人民政府关于推进政策性融资担保体系建设的意见》；2015年云南率先构建政策性融资担保体系，由省级财政筹措资金20亿元，组建云南省信用再担保有限公司；甘肃省在《小微企业互助贷款风险补偿担保基金管理办法》中提出优先支持战略性新型产业。但总体看来，尽管政策性融资担保是政府扶持下的市场化运作模式，但是由于我国的政策性融资担保体系尚未健全，因此短期内很难在战略性新兴产业发展中发挥作用。

三、战略性新兴产业政策性融资效应实证分析

（一）模型的构建与样本的选择在本文的实证分析中，主要从政策性贷款和创业投资引导基金两个角度对战略性新兴产业的政策性融资效应进行考察。其中，受限于数据的可得性，本文研究的政策性贷款数据仅包括国家开发银行公布的相关数据。另外，本文的实证分析立足于宏观角度，故从产业增加值和发明专利授权件数两个方面来衡量战略性新兴产业的产出规模。本文实证分析的数据分别来源于相应年份的中国国家统计局《全国年度统计公报》、《全国科技经费投入统计公报》、国家开发银行年度报告、国家知识产权局《战略性新兴产业发明专利统计分析总报告》。由于我国战略性新兴产业发展战略提出年限尚短，且对外公开披露的信息有限，其中部分指标在2015年的数据官方并未公布，考虑到数据的可得性，本文考察的样本区间为2010年至2014年5个年度。其中，计量分析中所采用的各指标变量及含义见表1。由于本文的样本期间较短、变量较多，为降低模型的拟合误差，本文的模型采取逐一变量回归、纵向比较的建立方式。其中，产业增加值的政策性融资效应比较模型为式（1）、（2）、（3），发明专利授权的政策性融资效应比较模型为式（4）、（5）、（6）：

（二）实证结果分析1.政策性贷款对战略性新兴产业的融资支持分析。从政策性贷款方面来看，2014年国家开发银行发放战略性新兴产业贷款2182亿元，其中2011年最高（2825亿元），2010～2014年的平均增速为29.78%（见图1）。但比较来看，2012～2014年国家开发银行对战略性新兴产业的贷款发放增速明显要低于同期政策性贷款发放总体的增速，且以2012年相差最为明显。通过政策性贷款与国内生产总值之比，可以反映出政策性银行服务于国民经济发展的能力。图2的结果可以看出，政策性贷款总余额占GDP的比重大致在12%左右，而政策性银行在战略性新兴产业领域投放的贷款占战略性新兴产业增加值的比重在2014年是4.49%，其中最高为2011年的11.67%，近年有递减的趋势，这说明政策性贷款对战略性新兴产业的投放增速要低于战略性产业增加值的增速。两组数据比较来看，政策性贷款对GDP的贡献度明显高于其对战略性新兴产业的贡献度。2.政府创业投资引导基金。从政府新兴产业创业投资引导基金来看，截至2014年末，国家新兴产业创业投资计划资金规模574亿元，2010～2014年的平均增速为52.25%，最高为2011年的93.58%。相比之下可以看出（见图3），明显高于同期全国财政科技支出的总体增速。3.战略性新兴产业政策性融资效应回归分析。利用样本数据和模型（1）至（6）分别进行回归分析，回归结果来自于Eviews6.0，整理如表2所示。从表2的回归分析结果中可以得出三个结论。第一，政策性贷款对战略性新兴产业的融资效应不明显。表2可以看出，在战略性新兴产业的政策性贷款（sEil）与战略性新兴产业增加值（sEiAV）、战略性新兴产业增加值占GDP比重（sEiAVP）、战略性新兴产业发明专利授权（sEiiPA）及其占比（sEiiPAP）的回归模型中，回归系数在10%的置信水平下均未通过显著性检验，而政策性贷款（nDRl）与GDP、境内外发明专利授权（iPA）的回归系数均通过了1%置信水平的检验。这说明，政策性贷款对我国的国民经济、科技发展有明显的促进作用，而其在战略性新兴产业领域的融资效应不明显。第二，政府创业投资引导基金对战略性新兴产业有明显的融资效应。表2可以看出，在国家新兴产业创业投资计划资金（sEiVC）与战略性新兴产业增加值（sEiAV）、战略性新兴产业增加值占GDP比重（sEiAVP）、战略性新兴产业发明专利授权（sEiiPA）及其占比（sEiiPAP）的回归模型中，回归系数均通过了相应置信水平下的显著性检验，sEiVC每增长1%，sEiAV、sEiiPA会分别增长0.54%和0.27%，这说明国家产业创业投资基金对战略性新兴产业的带动作用明显；在财政科技支出（EsT）与GDP、境内外发明专利授权（iPA）的回归模型中，回归系数也分别通过了1%、5%置信水平下的显著性检验，EsT每增长1%，sEiAV和sEiiPA会分别增长0.95%和1.17%，即国家科技支持的科技、经济效应也是显著的；将以上两组结果比较来看，第二组数据要高于第一组，这说明国家财政科技投入的融资效应要高于在战略性新兴产业领域的融资效应。第三，提高战略性新兴产业的政策性融资效应不等于融资规模的扩大。同样从表2可以看出，如果产业创业投资基金在财政科技支出比例（sEiVCP）提高的话，战略性新兴产业增加值（sEiAV）、战略性新兴产业增加值占GDP比重（sEiAVP）、战略性新兴产业发明专利授权（sEiiPA）以及战略性新兴产业发明专利授权占比（sEiiPAP）均会显著提高，分别为15.82%、0.55%、7.51%和0.63%。但政策性贷款在战略性新兴产业领域的投放占比（sEilP）对上述变量的回归系数在10%的置信水平下均没有通过显著性检验。这说明如果仅仅依靠提高政策性贷款投放数量，不会对战略性新兴产业发展的起到撬动作用。通过以上分析可以看出，我国政策性资金的投放规模有限，在战略性新兴产业领域的投放增速低于整个产业的发展增速。同时，提高战略性新兴产业的政策性融资效应不能仅依靠政策性资金在战略性新兴产业领域的投放规模增大，而应考虑如何提高融资效率、创新融资模式、健全政策性融资体系。

四、战略性新兴产业的政策性融资优化策略

（一）建立战略性新兴产业政策性银行我国目前已建立的政策性银行——国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，虽然在近年来不同程度地加大了对战略性新兴产业的扶持力度，但由于自身的分工、职责不同，所承担的任务不同，都不会将战略性新兴产业作为其重点扶持的对象，它们在该领域所扶持的多为国家级重点项目或者初具规模的大型企业，而战略性新兴产业中数量众多的中小企业很难通过政策性银行获得资金支持。从国外经验来看，建立专门服务于产业的政策性银行已有先例，如韩国于1954年成立的韩国产业银行是由政府批准设立的国家政策性银行，自1990年开始担任企业金融作用开始培养高科技产业。因此，可借鉴国外的发展经验，设立以产融结合为出发点的战略性新兴产业政策性银行，从而打通社会资金流通渠道，扩大政策性资金对战略性新兴产业的覆盖面和规模。

（二）引导政策性资金向市场化发展在本文的实证分析中可以看出，尽管我国的政策性融资规模不断扩大，但是融资效应并不明显，从实际来看，我国技术创新项目、经费分配与成果评价均存在问题，这些都与我国政策性融资的市场作用发挥不充分有关。因此，应引导国家和地方政府对战略性新兴产业的支持从奖励、贴息、补助等直接补贴形式向创业投资基金等市场化运作方式的转变，建立由市场技术决定创新和经费分配、评价成果的机制。推动政府引导基金体系建设，发挥政府资源在战略性新兴产业发展中的“四两拨千斤”的作用。减少政府的直接干预，充分发挥市场作用，将政策资金市场化运作，对社会资金有着很强的引导作用，为战略性新兴产业广泛吸收社会资金提供了一定程度的保障。

（三）建立政策性融资担保体系建立政策性融资担保体系会促进商业银行与融资担保机构的合作力度，从根本上改善战略性新兴产业的政策性融资环境。虽然我国目前已经建立了政策性担保公司，但是仍存在政策认识不足、定位不清等问题。因此，应在进一步深化金融改革的基础上，加快构建政策性融资担保体系。各级政府要不断完善国有资本金对政策性担保公司的持续补充机制，可考虑支持符合条件的政策性融资担保机构在多层次资本市场上市（挂牌），建立资本市场股权融资长效机制，不断提升担保能力。同时，应加大对政策性担保公司风险补偿比例，其资金来源可以考虑将分散在国家各部委的战略性新兴产业补贴资金、产业基金等资源进行部分归并、集中，统一用于为国家政策性再担保公司进行风险补偿。另外，要加强信用信息体系建设、完善法人治理结构、加强人才队伍建设、建立完善考核评价机制，优化行业发展环境，加强风险防控，明确责任分工，促进政策性融资担保体系持续健康发展。

作者：田娟娟 梁峰 单位：东北财经大学金融学院 辽东学院经济学院