社会保障制度全球化范文

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内容提要现代的社会保障制度产生于经济全国化的时代。在经济要素全国化流动条件下，国家建立社会保障制度，在全国范围内重新配置资源，实行社会再分配。在经济要素开始跨国界流动的时代，国家社会保障制度经受了越来越大的压力与挑战。同时，新的社会联系、规范也在生成。本文将分别讨论经济全国化和经济全球化条件下的社会需求和制度要素，进而尝试从收入转移的角度探讨全球化条件下的社会保障、规范，回答“社会保障制度能否全球化”这个极其复杂的问题。

关键词国家社会保障制度全球化收入转移

一、对社会保障制度的需求

(一)经济全国化条件下的社会需求

国家社会保障制度是对多种社会需求的回应。这些需求有些是经济性的，有些是政治性的；有些来自于劳动者，有些来自于当权者(Rimlinger，1971；周弘，1989)。

从劳动者角度看，产业从农业向工业转型伴随着各种收入风险。首先，工业化和城市化给劳动者造成的工伤事故远多于传统农业社会，所以工业劳动者对必要的劳动保护，包括医疗和伤残津贴，产生需求。其次，劳动者的工业劳动寿命短于农业劳动寿命，因此年老的工业劳动者对养老保障产生需求。此外，在工业社会，劳动者的收入在更大程度上依赖于市场。市场价格的波动导致某些产品的停产，从而导致某些生产技能的过时和某些产业工人的失业。对于失去传统土地保障的劳动者，失业和老龄都可能构成陷入赤贫的社会风险。不仅如此，由于劳动者开始背井离乡在工厂、矿区工作，传统的家庭保护、小型的社区互助不可能向他们提供有效的保护。由于工业劳动者面临的社会风险与农业劳动者有本质的不同，他们需要不同于传统农业社会的特殊保障制度。

从当权者角度看，劳动者从农村流入城市，从农业流向工业，为社会创造新的财富，同时又因为缺乏保护而可能成为社会不安定的根源。如果劳动者沦入贫困而又缺乏可靠的预期，那么他们就可能发动革命。大工业劳动者在集中的条件下从事生产劳动，很容易形成劳动者自己的政治组织和社会团体。这些组织和团体为了本阶级的利益而进行斗争，直接威胁到统治者的地位。所以，当权者需要根据社会大生产方式，建立社会保护和再分配制度，调解资产者和劳动者之间的矛盾，防止劳动者的反叛，保证基本生产方式的稳定和发展。通过社会保障制度的建立，当权者获得的不仅是社会的稳定，而且还可以对社会进行有效的“控制、命令、管理”，建立社会“规范”和社会“权威”(Allsopp，1984)。

除社会安全外，国家还需要通过社会保障制度满足其他的社会目标。例如国家和国家之间存在着竞争，国家要在竞争中获胜就需要提高劳动者的素质。有时，国家还需要刺激或抑制人口增长。政府以社会再分配政策作为手段，鼓励或惩罚某些国民的某些行为。因此，对于社会保障的多重需求最后汇合成一个多目标的制度：国家社会保障制度被赋予包括社会稳定、人力资源发展以及劳动者保护和政治力量平衡在内的多重使命。

(二)全球化条件下的社会需求

在全球化目前的发展水平上，超出国界的社会风险主要来自于世界人口的流动，现行社会保障制度的局限，以及与新经济俱来的其他风险。

从流动人口看，人数呈增长趋势。流动人口的情况相差很大，有的在发达国家间流动，有的随资本流动从发达国家向不发达或欠发达国家和地区流动，有的在不发达国家间或地区间流动，有的从不发达穷国向工业化富国流动。这些流动人口从事的工作不同，拥有的资源不同，社会需求也各不相同。

从发达的福利国家流出的劳动者通常受到比较好的保护。他们的去向如果是另外一个福利国家，在那里享受到的社会保护与在母国相差不多。在社会保护水平相近的欧洲联盟成员国之间，还签订了有关连接社会保障制度的各种协议，就流动人口社会保障金的分担、最低保护标准、住房、健康等进行制度安排。如果福利国家公民的去向是不发达或欠发达国家和地区，仍然可以利用“国民资格”，继续享受母国的社会保障。

从不发达国家流出的既有劳动人口，也有非劳动人口。他们有的流入发达的福利国家，有的则在贫困地区流动。流入福利国家的人一部分被那里的社会保障网覆盖，另一部分脱离劳工市场成为“地下劳动者”。目前，在经济合作组织国家中，约有5—10％的居民是没有公民身份的“黑户”。当然，他们就不可能享受到任何保护。大批没有流入发达国家的流动人口是世界上最为脆弱的群体，面临的不仅是收入的风险，而且是生命的风险。他们不是在失业和老龄时感到无助，需要的也不是工伤保险、健康保险、养老保险和失业保险，而是最基本的生活资料和生存条件。瘟疫的肆虐、自然环境的恶劣，以及一切可以创造价值的要素匮乏使他们挣扎在饥饿和贫困之中。

可以看出，人口流动给现代国家社会保障制度带来的压力是不均衡的。这是因为世界上人们享受社会保障的程度和水平很不一样，而全球人口的流动冲破了自我保护的福利国家边界，使福利国家的财政不堪重负。结果在福利国家中造成了被迫降低福利待遇和收缩福利国家功能的局面。随着世界市场竞争的日趋激烈，“社会排斥现象”愈来愈严重，解决社会边缘人的问题成了全球化时代的一种突出的社会需求。

现代社会保障制度不仅承担着人口流动的压力，而且承受着产品和服务流量增加的压力。世界市场的形成使劳动成本变成一个重要的全球竞争因素，从而产生低劳动力成本国家的产品对福利国家进行“社会倾销”的问题，导致发达的福利国家对于“国际劳工标准”和“反倾销法”的强调(Alber，2000)。

二、构成现代社会保障制度的基本要素

根据一般的认识，现代社会保障制度起始于西欧的工业化国家。随着工业化在全世界的发展，世界上许多后发的工业社会根据各自的条件，不同程度地学习、效仿或采纳西欧的社会保障制度。所以，要了解这种现代的社会保障制度能否全球化，还需要考察构成这种制度的一些最基本的要素，进而探讨这些要素是否也存在于全球范围内，它们可能产生怎样的影响等实际问题。

(一)国家社会保障制度的基本要素

概括地说，西欧的社会保障制度虽然因国而异，但都是在具备了一些基本要素的前提下建立起来的，这些要素是：社会化大生产、压力集团、基本社会价值认同、中央政府和专业化管理机构等。

社会化大生产是现代社会保障制度形成和发展的第一要素。工业化的浪潮打破了生产规模的地区特性，开始在全国范围内重新组织生产和配置资源，迫使对于劳动力的保护措施随之扩大。在生产规模全国化时代，任何画地为牢的区域性和部门性保护措施，如英国的“斯宾汉姆兰德制”和法国的行业公会制度，都不可避免地要么退出历史舞台，要么向全国化的制度转变。大工业带来了大风险，迫使一贯奉行“经济自由主义”和“小政府”的美国最终走上了由国家承担社会再分配责任的“新政”道路(Wilensky，1965)。在产业从农业向工业转型的过程中，经济全国化成为保障和福利国家化的必要前提(Myrdal，1960)。

由工会和政党形成的压力集团是西欧社会保障制度形成和发展中一个不可或缺的制度要素。与西欧工业化共生的工人阶级和代表他们利益的政党，利用在西欧普遍实行的普选制度，提出社会政策要求，通过挑战政党的执政地位，对政府的政策纲领形成巨大的影响和压力，使得政府不能不从社会稳定的角度出发，建立社会保障制度，实行社会再分配。西欧社会民主主义的工人阶级运动，加上不同国家的政治条件，是早期社会保障制度形成的普遍根源(Hicks，1999)。

国家范围内的社会价值认同，也称为“社会团结”，是国家内各种利益集团经过长年的相互影响达成的一种社会价值认同和社会主流意识。欧洲早期的社会民主主义要求通过累进所得制实行社会再分配，自由主义虽然信奉个人的价值和权利，但是也不愿意看到弱肉强食的“丛林规则”危及社会的稳定(波普，1992，中译本)。每个党派在执政期间都努力使自己的社会价值观念体现在社会政策中，结果政府的社会政策中沉淀了多种利益，无论哪个执政党都不可能完全改变上届政府的政策(周弘，2001)。即使是保守党，也会为了整个社会的稳定而积极地倡导社会保障制度(丁建定，2000)。这种对于基本社会价值的公民认同在国家的范围内形成，并在国家范围内得到实践，因而具有非常鲜明的国家特色，成为国家的社会价值传统。我们现在看到的英美社会保障模式来自于英国的《济贫法》传统，欧洲大陆社会保障模式则来自于德国的《俾斯麦保险法》传统，北欧社会保障模式综合了上述两种国家传统，而东亚的公积金模式来自于这些国家内的“储蓄”传统。

统一国家的中央政府是现代社会保障制度最关键的要素之一。在20世纪80年代以前的西方社会体系中，“国家是惟一最重要的中介”(OECD，1995)。不同形式的社会团结完成于主权国家。国家承担了预防社会权利不公平和保持金融市场稳定的任务。在国家功能发达的国家里，强有力的政府通过全国性和地方性的税收，对全体国民进行收入的再分配。这种转移支付的力度在美国达到了政府开支的28—29％，在德国达到45％左右，在瑞典等北欧国家超过50％。在全国范围内进行大规模的收入转移是除了主权国家的政府以外，任何一个社会行为者都不可能实现的。主权国家的政府是在逐步获得了军事、警察、政治等权威之后才获得了社会权威的。这种权威赋予政府在全国范围内强制性地推行社会再分配的必要手段。

有效的社会服务和社会行政网络产生于国家的社会权威，又服务于国家的社会权威。国家承诺对国民实行大规模的收入转移，事实上是完成了一场静悄悄的革命。这场革命用社会保障制度把国家的经济制度和政治制度紧密地结合在一起(Polanyi，1957)，从而确立了国家的社会权威。国家的社会权威体现在国家对社会进行再分配的功能上，而这个功能通过建立全国性的社会行政体系得以体现。社会服务和社会行政体现了工业社会的新功能和新关系，“在现代社会的制度形式中，以另外一种道德交易，代表交换礼品和相互承担义务的概念，以此来建立和维护社会和社区的关系”(Titmuss，1968)，这种关系促进了新兴的社会专业的发展，使得社会工作和社会行政技术成为全国教育和培训的一个重要的组成部分，也使得这些专门的人才成为国家实施社会功能、提供社会服务、维护政府社会权威的必要工具。

以上讨论的是西欧不同类型的社会保障制度共有的要素，也是国家社会保障制度的基本特点。生产规模从地方性发展到全国性，就替代了局部的保护措施；劳动者在大生产的条件下组成自己的团体和政党，利用国家机器进行斗争，就对政府的决策产生了政治压力；国家内的利益集团在不同的社会条件下交互影响，结果形成了普遍的社会价值认同；政府在全国范围内重新配置资源，利用政府权威进行全国性的社会再分配，根据政治制度的形式建立社会保障制度，在宏观层面上干预和调控经济；而这种建立在经济和政治制度之间的社会制度又要通过建立国家社会行政和社会工作体系得以实施。

(二)在全球化条件下是否具备上述要素

全球化时代的产业结构发生了重要变化。当世界上许多后发地区还在经历着从农业社会向工业社会转型的痛苦时，世界上的一些发达国家已经开始了从工业化产业向信息化和知识化产业、从大规模生产向小型化和分散化生产的转型。这种转型的范围如果扩大，将会动摇发达国家社会保障制度的基石。这是因为，随着“泰勒制”的生产方式向灵活的生产方式的转移，建筑在“泰勒制”大生产基础上的西欧国家社会保障制度已经不能全面地反映并保护复杂的现实社会。从收入风险角度看，信息产业的工伤风险大大减少，而数字鸿沟和由此产生的失业风险成倍增加。积累性职业养老基金正在将国家的社会化养老方式退回到传统的职业化的养老方式。与此同时，跨国公司的行为方式也发生了变化。20世纪80年代，它们的主要行为方式还是接受驻在国的各项规章制度，尽快地融入当地社会(Gilpin，1987)。90年代后，全球化市场对于劳动标准的压力使它们开始在驻在国的子公司实行发达市场通行的社会规则，并且把对全球市场的控制作为资源，在全球范围内建立涉及劳动者的行业规范(OECD，2001)。

国家性的压力集团正在受到削弱。在全球化趋势中，资本流动大大快于劳动力流动，跨国公司虽然带动了职业福利的全球化，但是劳动力和他们的社会组织仍然保留在国家的制度之内。工人党和左翼社会党很难跟随资本的流向，跨越国境进行社会动员。即使在它们各自的国家内，由于生产方式在信息时代的分散化、小型化和家庭化，传统组织也受到了削弱。电脑和网络正在取代人和人之间的直接接触，挑战着传统的社会动员方式。在世界上，里根经济学的成功，伴随着前苏联的解体和中东欧前社会主义阵营的向右转，拖曳着整个世界继续向市场化和自由化的方向发展。虽然国际上反全球化的浪潮一波接着一波，但是这些压力集团本身除了反历史潮流的抗议和局部利益要求外，并没有提出顺应经济全球化发展的积极的社会保护措施，也尚未形成对于国际资本的有力量和有组织的挑战。

缺乏全人类的共同价值标准。全球范围内社会压力的分散化说明，世界政治在很大程度上仍然是国家性、区域性和地缘性的。人类在全球的基本利益并不一致。虽然目前全球性的环境和贫困问题越来越引起人们的关注，在这些领域里的主流观念已经开始形成，但是由于世界经济发展的不平衡和世界经济秩序的不合理，在一些对劳动者实行社会保障的传统领域里远没有形成共同价值观念和标准，也不存在共同观念和标准的必要条件。米尔达的“在全球进行经济规划”，通过“世界公民的资格”的认定来实现“福利世界”等预言目前仍然停留在预言和理想状态。对于世界所有成员的生存条件和生存权利，联合国等国际组织只是达成了口头上和纸面上的认同，没有也不可能像在福利国家，就“社会团结”制度本身达成协议。

在全球范围内的世界政府缺位。在全球化时代，产品和服务开始大量地跨越国界，资本的外流和企业的跨国兼并速度也正在加快，甚至劳动力也流动起来。但是，主权国家的政府功能继续受到国际政治秩序的限制，社会权威仍然是国家化的，它们支配资源、调节收入的功能被其他的活跃要素抛在国内，它们对于资本进行约束和对市场进行补充的功能仍然局限在传统的国家疆界之内。即使是在一体化程度最高的区域组织(如欧洲联盟)中，位于布鲁塞尔的中央政府也没有能力像主权国家的政府那样，通过普遍税收进行大规模的社会再分配(周弘，2000)。

波兰尼描述的用社会制度连接经济制度和政治制度的现代西方国家制度，由于经济因素的活跃受到巨大的冲击，却由于政治制度的稳定性得以延续。福利国家都在经历着削减而不是废弃的改革。主权国家内社会再分配的架构依然存在，世界范围内的社会再分配因为没有统一和有效的政治权力而无法制度化。没有哪个国际性的组织具备越过主权国家疆界，直接干预经济政策和社会分配的能力。即使是在欧洲联盟，上述权力也被明文规定为属于国家权力和责任的范畴(周弘，2001)。

在全球范围不存在强有力的提供社会服务的专业化网络。现存的专业化国际组织和非政府组织正在扩大在全球的工作和服务对象，同时在它们之间也在进行着网络化的沟通工作。但它们的功能领域十分有限，基本停留在解危、扶贫、济困等补救性的工作范畴内。这种国际组织的软弱无力来自于两个定数：其一是世界经济和社会制度的发展不平衡；其二是可能弥补这种不平衡的政治力量缺位。目前，工业国家中存在着不同的社会再分配制度，非工业化国家向现代社会保障制度的转型远未完成，各个主权国家对于自身发展道路的政治选择也不同，有些国家甚至没有把建立国家化的社会保障制度提上议事日程，用社会再分配的视角去观察整个世界，得到的是复杂多样和互不相连的制度。

三、“收入转移”从全国化向全球化发展

社会思想家达伦多夫曾提出一个问题：除西欧的国家社会保障制度模式外，现代社会是否可以通过其他的制度选择，在财富积累、社会和谐和政治自由之间找到新的平衡?要回答这个问题，需要了解社会保障制度依据的收入转移理论、收入转移的具体形式，以及社会成员的行为。

(一)现有的理论根据

“市场失灵”是“政府干预社会分配合理性”的一个前提。市场本身具有调配资源、提供平等机会的功能。但是经济学家们在考察市场中发现市场的竞争往往是不完全的，各种各样的社会势力可能影响到市场的公平性，使得缺乏资源和信息，特别是有先天缺陷的弱势群体在竞争中处于不利的地位。市场竞争还导致对于资源的滥用和社会分配的不公。由于市场先天不足是一个定数，政府干预社会，扶助弱者就被看作弥补市场缺陷，使得竞争更为公平合理的工具。在现代社会里，管理社会是政府合法性的重要依据。

“边际效用递减”是“政府干预社会分配合理性”的另一个主要依据。根据从庇古到凯恩斯的论证，增加一定量的财富在穷人和富人那里得到的满意程度是不一样的。政府干预社会分配，在保证基本收入的基础上，通过各种转移支付手段，将一定量的收入转移到有更加需要资源的社会成员手中，可以使社会的边际效益优化。根据这些理论，政府增加了税收，扩大了公共开支，增强了对社会乃至对经济的干预力度。建立社会保障制度是政府在干预社会和经济方面的一个典型例证。

社会保障事业的快速扩张导致政府干预的过度和效率代价。20世纪80年代以来的西方经济学主流理论认为政府与市场一样具有先天的缺陷，应当把政府的作用限制在尽可能小的范围内。对于政府不足和过失的一系列研究和基本认识导致国家社会保障制度在过去20多年中的私有化和社会化改革，改革也涉及政府管理的其他领域。

多年来，关于收入转移理论大多是围绕着政府的作用展开讨论的：要么是论证政府干预社会分配的合理性，要么是质询这种合理性的范畴和限度。过往的大量研究集中在政府功能领域，特别是集中在主权国家的转移支付功能领域。但是当我们实际地考察当今世界的收入转移形式时又发现，社会保障制度固然是收入转移的主渠道，但是这个主渠道转移的收入比例正在逐渐缩小。

(二)收入转移的形式

在主权国家，收入转移的核心制度就是社会保障。社会保障制度涉足于两种收入转移：一种发生在贫富之间，一种发生在不同年龄段的人群之间。社会保障制度占中央政府支出的百分比在美国是不足30％，在德国是45％左右，在瑞典超过50％(世界银行，1997)。社会保障即使是在奉行“经济自由主义”的美国也是中央政府的最大笔开支。如果我们再考察一下中央政府财政占国内生产总值的比例又会发现，有大量的收入转移没有发生在社会保障制度内。中央政府财政占国内生产总值的比例在美国是21．6％，德国是32．1％，瑞典是45．2％(WorldDevelopmentReport，1998／99)。

除社会保障外，其他形式的收入转移包括：通过慈善机构进行的个人之间的志愿性收入转移，通过社区、会馆、邻里、亲朋等多种关系进行的互助性收入转移，通过地方政府政策和服务设施进行的局部性收入转移，通过各种职业福利实现的行业性收入转移，通过政府政策和个人账户完成的个人年代性收入转移，通过区域化的结构发展政策进行的国家间收入转移。上述这些收入转移形式也都服务于减少社会生产的不可预测性给个人和群体带来的收入风险。

(三)全球性收入转移

在对比了社会保障的需求和要素之后我们发现，作为在一国之内进行收入转移的制度，社会保障制度受到很多因素的制约．，特别是受到主权国家的政府规模、功能的制约，所以很难实现全球化。但是，如果我们把视野扩大到其他各种收入转移的形式，就又会发现，在不受政府直接干预的收入转移领域里，转移存在着很高的灵活性，其中有多数收入转移形式是不受国界限制的。

以志愿性收入转移为例。目前活跃在全球范围内的志愿者援助组织有数百个，它们从国家政府、国际组织、企业和个人那里募集资金，然后通过各种渠道转移这些资金，用于提供人道主义援助，扶贫助学，及其他国际性紧急援助活动。

由政府从事的志愿性转移有时也会受到国际政治中强制性因素的制约，例如由发达国家提供给发展中国家的官方发展援助就受到联合国0．7％指标的舆论压力和援助国俱乐部主流观念的规范。1997年，全球通过官方发展援助渠道转移的资金达到200多亿美元，其中140亿美元提供给非洲国家。根据2002年3月在墨西哥蒙特雷达成的国际共识，全球发展援助资金还要大幅度提高，主要用于帮助发展中国家的经济和社会发展，有些直接地用于缓解贫困和提供医药，成为国家社会保障制度的补充。

另外一种流动性较强的收入转移要算行业性和私人的养老基金。公共养老金在多数国家都是现收现付性的，行业性和私人的养老金却是积累性的。现收现付的再分配制度在很大程度上依赖国家内部的“社会团结”和主权国家政府的社会行政力量，而积累性的收入转移有很大的灵活性。根据世界银行估算，积累性养老金要保证高于实际收入增长率两三个百分点的增长，才有可能提供有效的跨年代性保障(Reisen，1999)。为了保持这种高增长率，积累性基金必然要流向回报率高的新兴经济，成为在全球范围内流动的资金。这种年代性的收入转移方式目前正呈上升趋势。根据经合组织统计，1992年经合组织成员国的积累性养老基金已接近6万亿美元。其中美国占3．3万亿美元。美国社会保障制度的覆盖面较小，所以私营养老金的比重较大，占了2．2万亿美元。美国现有6百万家私人企业，将近2百万家企业为员工提供这种积累性的养老基金，大约15％的工人受益。这些数字在全球范围内快速增长，估计在2000年经合组织成员国的养老基金就已翻了一番，达到约12万亿美元(Reisen，1999)。

积累性的年代收入转移与产业的转移几乎是同步进行。经合组织的另外一项研究证明，随着产业从制造业向服务业转型，服务业的行业性养老金覆盖率也在上升。1979—1993年，美国的制造业工人从占总数的30％下降到20％，而在服务业就业的人员从总数的20％上升到33％。1979年服务业中有30％的工人享受行业养老金，这个比率增加到1993年的35％(Hinz，2000)。

除积累性养老基金外，跨国性的公司还为员工提供其他的福利。它们的跨国子公司甚至在驻在国承担某些社会义务，例如改善环境、保证工作场所的安全、参与当地的慈善事业等。这些行动给驻在国带来局部生活质量的改善，产生跨越国境的影响。

收入转移的多渠道跨国发展趋势使得在这些方面比较滞后的欧洲联盟国家认识到，国家无法在全球化时代包揽一切社会责任。2000年3月欧盟里斯本首脑会议通过决议，明文要求欧洲的企业配合政府实现《社会议程》。这个代表着改革方向的信号直接地来自于欧洲联盟的最高决策者。欧洲联盟是由世界上最著名的民族福利国家组成的。在欧盟的成员国中，国家承担了主要的社会保障和社会转移支付义务。但是面对全球化的挑战，这些曾经被当作世界社会保障楷模的国家不得不采取双重策略：除了改革本国内的社会保障制度，还根据欧盟成员国之间发展差距较小的特点，采取了一种国家转移支付(结构基金和社会基金)方式，平衡不同的社会保障制度，然后将它们进行对接。

四、结束语

综上所述，在国家化和全球化条件下，社会需求的内容和形式不尽相同，在全球层面上的社会行为者和它们的行为方式与在国家层面上的社会行为者大不相同。不过在全球范围内的确存在收入转移的现象，这些转移的渠道很多，而且数量也十分可观，很多转移超出了国家权力的范围，但是它们都没有引起足够的重视。

如果将收入转移的所有形式都考虑在内，那么关于社会保障能否全球化的问题就有两个解：一个解是以平衡各国社会保障水平为前提，像在欧洲联盟进行的整合，削减过高的福利，提高过低的福利，然后在近似的社会保障制度之间进行连通和互换；另外一个解是发展适应全球化的多元收入转移渠道，挤压国家社会保障制度在经济中所占的比重，进而架构国家社会保障制度，用其他不受国家疆界限制的收入转移逐渐地补充，乃至取代国家社会保障制度提供的服务。

当然，多元的收入转移渠道必然涉及多元的社会行为者。这些行为者出于不同的目的参与收入转移的活动，它们的相互作用直接影响到人类的福祉，所以需要研究它们的行为、动机和效果。这样一来，社会保障的问题就从一个国内政治的课题转变为一个国际政治的课题。