下岗职工养老保险断保问题反思及应对范文

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【摘要】本文从新时代去产能背景下新下岗职工养老保险断保问题出发，通过实证研究从下岗职工缴费可持续性、再就业情况、制度设计等角度探讨断保问题发生的原因，并根据存在问题提出相应的应对措施

【关键词】去产能断保；新下岗职工

一、“去产能”与“新下岗职工”断保问题的产生

随着中央供给侧结构性改革扎实推进，去产能问题作为深化经济体制改革的切入点，得到了从中央到地方各级政府的重视。2013年出台了《国务院关于化解产能严重过剩的指导意见》，调整产业结构，推动“去产能“的发展；2016年中央经济会议上，去产能被列为今年五大结构性改革任务之首，在此背景下，职工分流安置无疑成为了此次去产能任务的重中之中。需要注意的是此次“去产能”主体多为国有企业。由于体制原因这些国有企业大多技术落后、效率低下、冗员严重。而处理淘汰落后产能和僵尸企业，必然涉及到大批下岗职工的安置问题。在20世纪90年代，国有企业改革中造成了约7000万人下岗，占当时职工总数的63%。国家依照“一个中心，两个确保，三条保障线”的思路构建社会保障体系，通过完善养老保险，建立失业保险和最低生活保障制度艰难的化解了下岗潮。如今在新的时代背景下，下岗职工问题再次进入社会视野，而这一次下岗职工所面对的经济、政策、社会保障环境已经出现了巨大变化。为了与90年代国有企业改革过程中下岗职工进行区别，我们将此次去产能过程中下岗人员称为新下岗职工。

二、研究现状

目前学界关于下岗职工的社会保障研究主要包含以下几个方面。第一，关注下岗职工下岗后制度层面问题对于下岗职工社会保障的影响。郭于华，常爱书（2005）认为。制度性和结构性因素是下岗职工再就业的最大障碍。吕鹏（2006）从制度封闭性的角度指出，制度本身存在封闭特征一旦由于信息不对称，未能实现新旧制度衔接最终结果是下岗职工失去身份认证，被排除在制度之外。第二，关于下岗职工基本养老保险断保行为多样性的研究。李俏(2007)认为个人、单位、福利三方面因素的影响，共同影响下岗职工的参保行为选择。钱宽华（2016）发现下岗职工中断养老保险群体逐渐呈现出“缴费年限短期化，缴费人群年轻化”的趋势。毕向阳（2005）认为下岗职工处于生存边缘，因此是否缴纳养老保险的决策并不是基于经济理性而是生存理性。第三，关于下岗职工养老保险接续保障措施研究。王墨璞认为应该延长下岗职工社会保障补贴享受时间，减轻其经济负担；加快推行退休人员社区化管理，提高养老服务水平。张希针对资源型城市衰落引起的断保提出建立煤炭企业下岗职工社会保险适度减免机制和建立特殊群体的“以工代缴”和“慈善捐助机制”。综上所述，关于下岗职工养老保险断保研究主要着眼于制度设计缺陷造成的下岗职工身份认定困难，制度缺乏激励性损害参保者的缴纳意愿，在宏观的制度层面有比较完善的研究路径。但相关研究也存在不足：一主要是与当前时代背景联系不强，在去产能和产业结构升级的的大背景下，下岗职工的断保问题应该立足于这一情景，而目前研究所参考的大多是90年代国有企业改革下职工养老保险的断保问题，亦或是仅仅将其归结为资源枯竭型城市的养老保险持续性问题，缺乏对目前新时代形势下对养老保险影响的把握能力。

三、新下岗职工养老保险断保现状分析

济宁市主要依靠煤炭开采，是典型的资源依赖型，2016年济宁市国有企业32家其中11家亏损，国有企业、集体企业在岗总人数74万人，平均工资收入52000元。近些年来随着济宁市产业结构调整，部分高污染，高耗能，低效益企业开始寻找新的出路或者破产重组，出现大量下岗工人。为了深入研究分析产业结构调整带来的下岗职工断保问题，对济宁市实地进行了问卷调查获得了第一手的资料，通过实证研究概括出了新下岗职工断保现状。第一，“4050”人员断保的居多。在调查数据中40-50岁断保退保下岗人员占总数46.4%。40岁到50岁正处于中年时期上有老，下有小。第二，养老保险累计缴费年限普遍较短。根据调查累计缴费年限在15年及以下（没有达到最低缴费年限的占总数的72%，这意味着大部分下岗职工在失去工作后如果选择中断缴纳养老保险，那么当他们达到法定退休年龄面临着三种选择：继续缴纳满15年或者一次性补缴满15年；将职工基本养老保险关系转入城乡居民养老保险；递交个人书面申请终止基本养老关系，一次性提取个人帐户资金。无论是哪种选择都会对下岗职工的晚年生活造成巨大影响，同时也暗藏着巨大的社会风险。第三，下岗职工群体内部养老保险缴费情况的差异化明显主要表现在，一是女性参保比例明显高于男性。主要原因是由我国城镇职工退休年龄所决定的，根据即男性60岁，女性50岁累计缴费满15年即可退休。由于女性退休时间比男性早，因此大部分家庭的的理性选择是集中供养家庭女性成员缴费，期望达到缴费年龄后可以尽早享受退休待遇，减轻家庭负担。二是领取失业金和买断工龄下岗人员参保比例高于其他下岗职工群体。调查中发现断保群体中，没有领取失业金和接受买断工龄下岗的人群断保率61%，而接受过失业金和买断工龄人群断保率为40%。这说明给予下岗职工各种现金援助能够有效缓解基本养老保险的断保情况的发生。

四、下岗职工基本养老保险断保原因的分析

（一）没有接续能力造成的断保下岗职工的经济收入很大程度上影响了其接续能力。而衡量经济收入状况主要包含两个方面收入水平高低和收入来源的多元性，因此基于这两个方面对下岗职工的接续能力进行了测定。1.收入水平低，缺乏缴费能力在针对受访者收入调查中家庭人均收入3000元以下的占到了67%，1000元以下为22.7%。而2016年济宁市城镇居民平均工资收入为3150元，最低工资标准1550元。由此我们可以得知断保下岗职工中22.7%没有达到最低工资标准，需要社会救助，说明下岗对于家庭收入影响巨大，有些人甚至因为下岗生活陷入困境。在对收入水平和是否缴纳养老保险的关系分析中发现下岗职工的收入在2000元以下人群中70%以上放弃缴纳养老保险，说明收入因素显著的影响的下岗职工缴纳养老保险的能力，当收入达到3000元以上时下岗职工缴纳养老保险的比例大幅上升。根据济宁市人社局提供的数据显示2016年灵活就业人员养老保险的最低缴费额为7560元。如果按照最低工资1550收入计算，缴纳养老保险费用支出占到家庭人均总收入的41%，对于下岗职工来说这一开支显然无法承受，启示我们降低断保率首先要从经济上对下岗职工给予保障。2.收入来源单一，可持续性差在调查下岗职工的收入构成中被动收入（依靠家庭成员接济，依靠失业保险金以及个人储蓄的收入）占到了33.5%，被动收入意味着不可持续性，养老保险费用缴纳要求按月缴费，对靠亲友接济和吃老本的下岗职工来说非常不现实。有主动收入的占到66.3%。主动收入的人群中34.4%依靠打零工、摆摊等灵活就业形式为生，工作的稳定性较差仅能维持最基本的生活，也难以负担养老保险费用的缴纳。

（二）再就业形势严峻造成断保断保退保的下岗职工中59%实现了再就业，41%没有就业。再就业率低原因主要包括；一是与下岗职工受教育程度低，人力资本匮乏不适应当前就业环境有关。二是失业保险制度存在弊端，长期忽视再就业培训，无法提高下岗职工的再就业能力。三是下岗职工年龄偏大，再就业过程中存在就业歧视。根据调查数据50-60岁中有57.14%的人没有实现再就业，这一比例远高于其他年龄组。再就业率低对养老保险缴纳的不利影响。如果没有顺利实现再就业，意味着有其丧失缴费能力的风险。同时在不能在正规企业上班，养老保险缴费方式由企业和个人共同缴纳转变成以灵活就业人员身份完全个人缴纳其缴费负担大大提高，从而增大了断保退保的可能性。

（三）制度设计不合理造成断保1.缴费基数不合理加重下岗职工负担，增大了断保退保可能性第一，灵活就业人员缴费比例为20%，其中12%进入社会统筹，8%进入个人帐户这一规定使得一些下岗职工认为自己缴费的大部分被充公，因此放弃缴纳。第二，缴费基数以在岗职工平均工资计算，忽视下岗职工由于就业类型单一，就业质量低造成收入达不到养老保险缴费的最低线。缴费基数和缴费比例过高和缴费资金分配不合理增大下岗职工缴费负担和不满从而引发断保问题，调查中12.72%的下岗职工认为缴费不划算而放弃继续缴纳社保。2.养老保险的统筹层次低，转移接续困难造成断保目前山东省城镇职工基本养老保险基金管理施行的是市级统筹为主，在省级层面建立调剂金制度，来确保各地区养老保险基金的收支平衡。这一制度安排对于外出打工的下岗职工养老保险关系的接续造成一定障碍，由于济宁市煤炭产业的衰落，大部分之前从事煤炭产业的下岗职工选择外出打工，继续从事相关产业。调查中发现很多外出务工下岗职工均选择去内蒙的煤炭企业，这些企业均拒绝接受他们的养老保险关系，提出通过现金补偿。加之大部分的下岗职工文化水平低，对转移接续政策不了解因而造成了断保。3.按年征收的缴费方式，提高的缴费门槛根据济宁市灵活就业人员养老保险缴费政策规定；灵活就业人员应该在每年6-7月确定当年缴费基数后开始缴纳，如果逾期未缴则视为断保。实际调查中发现各地区规定的灵活就业人员养老保险缴纳在时间上存在着差异，有的地区规定可以按月、按季度或者按年缴纳。而济宁地区则“一刀切”采用按年缴纳方式，忽视下岗职工收入的实际情况，人为的增加了断保风险。

五、解决下岗职工基本养老保险断保问题的对策建议

针对下岗职工基本养老保险缴纳方面由于接续能力不足、再就业形势严峻、制度设计不合理造成的断保，提出以下几点对策建议。第一，完善养老保险基本制度。一是提高养老保险的统筹层次，当前养老保险统筹以市级统筹为主。这一现状造成各地保费不统一人口抚养比不同。不利于统一劳动力市场的建立，损害了流动人口的养老保险权益，下岗职工外出打工由于养老保险关系转移接续不畅而被迫断保。二是建立合理的缴费激励机制，目前城镇职工的养老保险的计发办法没有完全的体现多缴多得，甚至会出现由于平均缴费指数变化，使得中断缴费的人比没有中断过的人最后养老保险待遇相差无几的现象。因此要求制度设计者调整当前的养老保险待遇的计发办法，进一步体现缴费年限在待遇给付上的重要作用。第二，构建与下岗职工收入水平相匹配的缴费制度。针对下岗职工再就业水平不高导致的缴费能力低下问题，从制度建设角度应该从而两方面出发。第一，下调灵活就业人员养老保险的缴费基数。目前企业在岗职工平均工资以每年10%的比例上涨，而下岗职工的养老保险的缴纳是以在岗职工的月平均工资为缴费基数，这就造成下岗职工缴费负担逐年提高。因此在确定包含下岗职工在内的灵活就业人员养老保险的缴费基数时，应该考虑到这一群体的实际收入水平。适当降低缴费水平，提高其参保能力。二是建立一个弹性的下岗职工缴费时间。根据下岗职工收入的不稳定和不连续的特点应该打造一个灵活可调的缴费时间机制确保其在保证最低生活需要的基础上，使其不被剥离于社保体制之外，为国有企业下岗失业人员提供一个缴费缓冲期或适应期。第三，以社会治理理念为指导，调动各方参与解决下岗职工断保问题。下岗职工养老保障所面临的复杂形势使得仅仅依靠政府难以完全应对，需要多方合作。政府应明确自身在此次去产能中对下岗职工社会保障所应承担的责任，提高对下岗职工养老保险缴纳的支持力度，包括贷款贴息，对临近退休的下岗职工延长失业保险金的发放期限到退休，对继续缴纳养老保险的下岗职工给予补贴。另一方面要广泛调动社区、个人、和企业的参与。社区、街道要及时的了解辖区的下岗职工的生活状况，对于生活上存在困难的下岗职工要给予帮助；此外个人要提高权利意识，积极参与下岗职工安置的会议，在关系到自身养老保险权益方面的问题应该主动与政府协商沟通，维护自身合法利益；企业方面要坚决贯彻国家关于下岗职工社会保障方面的相关政策法规，解决好企业的历史遗留问题，对符合条件的下岗职工尽快安置，对解除劳动合同的做好赔偿工作。

参考文献：

[1]钱琛.中国去产能背景下产能过剩行业就业问题[J].现代商贸工业,2017,(28).

[2]郭于华,常爱书.生命周期与社会保障——一项对下岗失业工人生命历程的社会学探索[J].中国社会科学,2005,(05).

[3]吕鹏.制度是如何封闭的?——以国有企业下岗职工社会保障制度的实际运行为例[J].学海,2006,(01).

[4]李俏.下岗失业人员参与养老保险行为及态度研究[D].西北农林科技大学,2007.

[5]钱宽华.解决企业职工的“断保”问题——以江苏省为例探讨问题成因与对策[J].中国社会保障,2011,(10).

[6]毕向阳.制度与参与:下岗失业人员缴纳基本养老保险行为研究[J].社会学研究,2005,(02)

[7]王墨璞.国有改制企业中老年下岗职工养老和医疗保障问题研究[D].东北师范大学,2012.

作者：王聪 欧阳蕾 单位：首都师范大学管理学院