短波应急通信实施研究范文

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摘要：当前我国无线应急通信的规划及实施还需要进一步完善，我国短波应急通信能力也急需进一步提升。本文分析了我国短波应急通信的现状、我国短波应急通信的实施策略，希望可以为今后的短波应急通信发展提出有效的建议。

关键词：短波应急通信；立法；实施架构；用频；监测

前言

当前，发达国家高度重视短波在国家安全、救灾、生命救助、备用应急通信等方面的应用。此外，我国幅员辽阔，“一带一路”倡议为短波应急通信提供了更广阔的应用舞台，而应急管理部的成立也从国家层面为应急通信的立法、整体设计和实施提供了更有力的支撑。因此，加强短波应急通信的规划和实施研究，提升我国应急通信能力显得十分必要。

1我国短波应急通信现状

与欧美国家相比，我国能集中更多的资源进行应急处置，但这也影响了相关组织制度、框架的完善和常态化工作的开展。当前，我国应急通信工作主要以国家规划、政府主导、企业承担的方式开展。在法规文件支撑方面，我国《突发事件应对法》第三十三条，2016年版《无线电管理条例》第三十七条和第四十一条均与应急通信有关，但并未包含与工作组织、用频及部门合作相关的内容。《国家突发事件总体应急预案》的“通信保障”小节和由工信部通信管理局牵头制定的国家级通信应急预案《国家通信保障应急预案》，主要针对电信（有线）网络设计，规定了组织指挥体系和职责、预防和预警机制的分级与、应急响应、后期处置和保障措施等内容，也并未涉及无线电频率协调、专网、业余无线电等内容。由此看来，我国无线电应急通信内容的法律法规存在很大空白。在应急通信响应方面，目前国务院是我国突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，国务院办公厅内设国务院应急管理办公室，负责全国突发公共事件的应急管理工作。紧急事件发生时，国家层面设立的“国家通信保障应急领导小组”主要由国务院授权工信部负责，下设领导小组办公室负责日常联络和事务处理工作，但也不包含无线电应急或短波应急的相关内容。在应急通信服务和协作方面，目前主要依托通信管理局、机动通信局、各电信运营商（如移动公司在全国部署的超级基站）等进行保障。无线电应急通信则通过各部门专网自行实施（如短波、集群、微波及卫星链路）。其中，短波用频除ITU规定的航空、水上应急频率外，我国人防、应急办、民政局、地震局、森林防火、水上救助站等应急单位仍保留短波应急通信手段，但使用频次相对较低，主要进行周期性通联实验来确保通信的效果。综上，目前我国应急通信架构基本完整，但主要侧重电信（有线）网络的应急恢复，无线电应急通信方面内容存在明显缺失，不仅缺乏国家级的应急预案和组织架构，实施也依赖各部门独立开展，部门间缺乏常态化的沟通机制，使用频次也下降明显。

2短波应急通信策略

2.1立法

就无线电应急通信的立法而言，欧美发达国家大幅领先我国，如美国在美国联邦法规（CFR）和多份总统令中，均包含无线电应急电台管理及频率指配等内容，而英国的《2006年无线电信法》和《2003年通信法》则赋予英国通信办公室（Ofcom）在紧急情况下审批频率使用的权利。与此相对，当前我国应急通信相关的法律法规及国家级应急预案与无线通信相关内容很少，间接导致无线（短波）应急通信工作的组织架构、承担单位和参与人员等缺乏规划，工作也缺乏法律的支撑。因此，推动无线电应急通信内容的立法，在法律法规层面明确承担责任及工作内容，是提升无线电应急通信战略地位的前提保证。对于现有的法规及预案，也应重视无线电应急内容的增补，增加实施主体、管理对象、权利义务、协同方式、频率协调及培训咨询等内容。此外，尽管军方在紧急情况下可通过无线电管制统一调配频率资源，但也应补充相关的法律法规条款，积极探索诸如分级管制的方式，进一步提升法律法规对无线电应急通信工作的指导作用。

2.2实施架构

美国应急通信的实施主要包括“通信执行委员会”和“项目办公室”两级。其中通信执行委员会主要由各政府部门代表组成，承担政策建议、长期战略构想、协调和应急网络测试评估等内容，而项目办公室（简称“JPO”）主要在国土安全部（DHS）建立，负责提供专职、专家和行政支持，包括任务协调、优先权设定、目标和政策的方案等。此外在实施层上，还有一个主要由政府部门领导组成的，负责更高级别协调工作的委员会。当前，我国短波应急通信仍局限于行业内部（如公安、民政救灾、海上救助等），跨行业跨区域的协作较少。考虑到各省级短波应急通信的单位和数量差异较大，因此参照美国的模式，优先构建区域应急通信实施框架是较好的选择，目的是打破各应急机构独立运行的藩篱，提升区域的协调应急能力。而国家层面除常设办公室处理日常事务外，可根据工作范围召集区域人员组成应急小组灵活开展工作。设计的区域短波应急通信实施架构应包括三级：第一级为区域组织层（组织委员会），负责设计区域应急通信策略和发展规划，建立沟通协作机制，推进跟踪工作执行，参与人员应包含通信管理局（区域应急通信工作的主要承担者、公网应急通信工作的负责单位）、无线电管理局（含监测站、无线电频谱资源的管理和监测部门）、各应急通信机构代表（如公安、人防、民政、渔政、机动通信局等）、运营商代表（提供无线通信设施，掌握公网对讲机、集群等使用情况）。组织层应重视工作实施细节设计，包括人员职责、工作审批/上报流程、应急信息规范等，加强政策和规划的宣贯，优化工作组织协调方式，并为执行层提供技术指导和资金保证。第二级为区域执行层（项目办公室），主要为各应急通信机构（项目）负责提供指导和技术支持。组成人员除各机构应急网络的骨干、熟悉短波应急通信的各类专家外，还应包含无线电协会及业余无线电爱好者。区域执行层应加强演练和技术培训，重点完善和统一应急项目的操作手册，确保应急信息的顺利传递。第三级为用户层（各应急用户），主要在区域组织层和执行层的指导与帮助下，执行具体的应急通信任务。区域短波应急通信实施架构如图1所示。

2.3用频

由于我国区域内同行业的用频相对一致（如福建各地渔业部门均使用相似的频率），整合难度较小，因此可以按区域（如省）整合相似用途的无线电频率资源，并采取更灵活的频率指配方式来执行应急任务，以提高指配频率使用效率。对区域的应急用户频率进行整合，依托回收频率资源构建区域应急频率资源池，如图2所示。此外，可以借鉴美国短波无线电项目，对我国跨部门的短波应急项目的运行机制进行设计（见表1），鼓励各部门短波应急项目互相融合和学习，为未来全国短波应急网络的搭建积累经验。

2.4监测

应重视用户的沟通和现场测试。非紧急情况下，短波应急用户通常采取周期性通联的方法进行设备、频率及通信链路验证。这种工作状态发射时间短，不利于监测部门实施监测，因此无线电监测部门应保持与应急用户的沟通，如无线电监测部门可通过电话随访的方式定期与应急用户保持沟通，了解用户需求，及时反馈应急频率的使用及占用情况。现场测试则是深入了解短波应急用户工作情况的有效手段。可依托全国无线电管理机构对应急用户的用频情况进行测试，确认工作状态，提升短波应急通信的可靠性。进一步提升全国短波监测网的监测能力。实验证明，全国短波监测网已初步具备对国内短波应急用频的监测能力。而随着更高效的频率指配方式的应用以及监测方法的完善，全国短波监测网对短波应急通信的监测能力也将不断提升。

2.5其他

重视文件资料的积累和优化。美国的应急通信资料包含大量的法律法规、权威文件、目标指引、协调方式及操作手册。紧急情况发生时，细化的流程和操作手册可以让应急通信及协调工作的实施更顺畅有效。然而文档资料的完善和积累是一项长期工作，需要及早起步并保持更新。重视设备优化升级和新技术应用。由于替代方式很多，短波新技术的推广面临瓶颈，需要更多的资金和技术支持。应及时跟进短波无线电新技术的应用，如利用短波接入互联网等，满足应急通信的新需求。购买服务、演练和培训。美国在应急通信领域投入的资金累计已超过10亿美元，用于设备采购、演练及培训，同时采用购买服务的方式提升联邦部门的应急能力，如国土安全部计划采购“下一代网络优先服务”（简称NGN-PS）可提供优先的语音、数据和视频通信服务。我国也应根据需要加大投入，推进必要的应急演练和技能培训工作，提高国家的应急通信能力。重视应急通信的融合设计。无线电应急通信是一项覆盖全频段的工作，如美国应急通信包含中波（如海上遇险语音通信）、短波（如SHARES）、微波（如点对点链路）、卫星（如商业MSS），应用除语音外，还包括消防服务态势感知、医疗高速视频传输、应急视频和图像监控等新内容。因此在构建短波应急通信体系时，应当更具整体眼光，为多种通信技术的融合预留空间。提升信息化、可视化水平。当前，重大决策越来越依赖信息化、可视化的信息支撑。短波应急通信涉及通信保障、无线电管理等方面，内容则涵盖电磁环境分析、用频预测、无线电传播模型和覆盖等。因此，应依托现有的计算机及信息技术，提前做好应急通信平台的设计，提升信息化和可视化水平。此外，还应积极探索军民频谱资源的统一规划指配及征用共享办法。军地频谱资源共用在发达国家已经成为常态，如英国的频谱资源规划中，包含了大量军方用频的需求，并提示了军民共用的注意事项。美国的国家频谱资源由国家电信和信息管理局（NTIA）与联邦通信委员会（FCC）进行统一的规划，国防部则作为最重要的联邦部门反馈需求，保证了频谱规划的一致性。而我国在军地频率共用方面的探索仍属于空白，部队用频需求和中长期规划均相对模糊，再加上人员流动性较大，后续工作仍需要军地双方共同规划和推动。

3总结

当前我国无线应急通信的规划及实施还不完善，这些需要改进的部分在一定程度上制约了我国短波应急通信能力的提升。本文在分析我国短波应急通信现状的基础上，从立法、实施架构、用频、监测等方面对我国短波应急通信的实施策略进行了设计，对后续短波应急通信的规划和实施进行了探索。

作者：王心尘 叶淋美 单位：国家无线电监测中心福建监测站