我国水电发展和改革看法范文

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1994年7月5日至29日，电力工业部水电工程造价管理考察团赴美国、加拿大考察。考察团由电力工业部水电农电司、计划司和国家开发银行电力信贷局、水利水电规划设计总院、三峡工程开发总公司、二滩水电开发公司有关人员共8人组成，由部水农司毛亚杰副司长率团。本次考察的目的是着重调研北美发达国家确定水电工程造价的方法和如何进行工程造价的控制、管理，以便在广泛了解国外情况的基础上，结合我国国情，根据部领导指示，组织力量拟定出一个既能适应我国社会主义市场经济体制，又能与国际接轨的水电工程造价管理改革框架。考察团先后对美国哈扎国际工程公司(HARZA)、田纳西流域管理局(TVA)、美国造价工程师协会(AACE)、加拿大魁北克水电公司(H一O)、安大略水电公司(O一H)、加拿大麦吉尔大学等单位进行访问座谈和讨论。由于接待单位根据考察提纲事先作了充分准备，大家感到这次专题考察虽然任务重，日程紧，但收获很大。现将有关情况汇报如下:

1美国、加拿大水电工程造价管理情况美国和加拿大都是发达的资本主义国家，建筑市场非常发育，除职工最低小时工资有规定外，国家或者行业、地方一般没有统一的定额规定，但是有众多的社会服务机构，定期或不定期公布各种价格指数和出版一系列参考资料、手册。主要建筑材料和设备全国有统一代码。各水电公司、工程公司都有自己积累的统计数据库及企业的设计图纸和各级概(估)算项目的代码。因此，虽然每个公司都有自己的一些方法，但从总体上讲，他们编制工程造价的方法大同小异，结果也比较接近。

1.1水电项目的建设程序在美国，对国有企业筹建的水电项目，要求在预可行性研究阶段后，即向联邦能源管制委员会(FREC)申请许可证，到可行性研究阶段后再报政府批准。主要是审查该项目的安全、环保和对社会的影响等。在加拿大，也是由国有水电公司董事会提出建设项目建议书，报政府批准后，再由公司组织编标、招标。政府审查的主要内容基本同美国一样。

1.2水电开发阶段划分水电开发大体可分5个阶段。

1.2.1决策阶段具体可再分3个小阶段:(1.)选点踏勘。这只是粗略估计水力资源，用于选点和进行能源替代方案比较。(2)预可行性研究。这是粗略的简要设计阶段，刚刚接触到技术上和经济上的可行性。(3)可行性研究。此阶段要对技术、经济两个方面作进一步研究并对原来的设想作优化，确认该工程设计在技术上的可行性和经济上的合理性。如果技术上或经济上有一个不可行，该项目就被否定了。这是评估项目的重要阶段。

1.2.2设计阶段一旦项目通过评估确认为可行后，就要进入具体设计阶段。该阶段要进行各种方案的比较，具体还可分为2个小阶段:(1.)设计第一阶段。根据现场调查的地质勘探资料，进行多种设计方案的比较，并提出具体的设计及图纸。(2)设计第二阶段。在第一阶段的基础上，进一步落实各项设计依据，优化设计，达到招标深度。

1.2.3招标采购阶段要编制招标文件和工程概算，这是最详细的估算，也就是标底。此阶段还包括评标、决标、签订施工合同和设备采购合同。

1.2.4施工阶段此阶段主要是控制施工费用，不是在总部，而是在施工现场控制。主要是将概算价与实际合同价随时进行对比、监控。一是监控变更;二是控制变更后如何定价;三是控制进度，因为进度与费用是密切相关的。

1.2.5投产运行阶段

1.•3工程t计算规则没有完全统一的工程量计算规则，但是估算人员可以借助所在公司的数据库资料或《设计不足的标准》(H一O制订)和自己的经验来补充工程量内容和施工余量，以保证估算的质量和可靠性。

1.4总概算的构成一个项目的总概算包括4大部分

1.4.1施工费用这是总概算中最主要的部分，包括工程施J二的一切费用，也是调研的重点。

1.4.2技术和管理费用包括设计、咨询、监理、建设管理的费用。设计、咨询费均用人月数计算。人月单价约为实际工资的3倍左右，不采用百分比计算。这部分虽然对施工费用来说是小头，但所占的份额要比我国现行取费标准计算的大得多。

1.4.3征地、移民、环保费用北美对环保、移民的要求很高，往往由此就否定了项目的可行性，所以北美的水电工程移民人数极少，甚至没有。整个这一部分的费用占总概算的百分比很小，有些项目小于1.%，与我国地少人多差异很大。

1.4.4业主的其他费用这部分包括业主的财务费用等。对于工期较长的项目来说，此部分的费用也是很大的。

1.5各设计阶段确定造价的方法和相应的允许偏差幅度

1.5.1.各设计阶段确定造价的方法就概(估)算而言，按不同深度的要求，大致可分为6种:(1.)踏勘框算;(2)预可行性研究估算;(3)可行性研究估算;(4)预设计估算;(5)筹资估算;(6)一〔程师概算。其中(4)、(5)两种估算不一定每个项目都有，只有为了满足业主或银行提出的要求时才进行编制。各种不同深度的概(估)算的编制方法，就广义上说也都是“实物法”，都是根据当时、当地各个工程具体情况进行单独定价的，与我国现行的统一定价方法截然不同，

1.5.2造价确定方法允许偏差幅度

1.5.2.1工程师概算这是设计阶段最详细的估算。由于设计深度已足以提供详细工程量和主体工程的具体施工方法，因此各主要工程项目均可按设计的施工组织、进度、方法和估算人员的实际经验据实编制概算。届时主要机电设备已定型，可通过向多家制造厂商询价的方法，取其中间值列入概算。人工费加施工设备费加材料费合计为直接费。施工间接费包括现场管理费、总部管理费、承包商的临建及其运行费、办公费、调遣费、保险费、财务费用、风险和利润等，不用百分比计算，而是逐项详细计算。在美国问接费一般大致占直接费的35%~40%，加拿大可达50%。

1.5.2.2估算按照简要设计图纸和提供的工程量、机电设备的数量，靠估算人员自己的丰富经验来分析、判断，对公司数据库中的单价资料、图表曲线或社会分布统计资料加以调整后取用编制估算。

1.5.2.3框算这是在踏勘阶段.还没有进衍设计，采用类比的方法，靠数据库提供以往类似工程的经验，借助于社会上的统计资料和公司的资料，由估算人员根据经验来进行框算。哈扎等儿个接待单位介绍的备个不同阶段概(估)算允许偏差的幅度见附表。据AACE199O年版《AACE推荐的惯例和标准》，即使根据“同意施工”的图纸和技术规范及设备报价单编制的准确概算，如果增加不超过巧%，减少不超过5%，一般都认为是准确的。尽管以上各家介绍的允许偏差幅度不尽一致，没有统一的规定，但是他们有两点是共同的:一是允许偏差的幅度与我国目前的规定比都较大;二是随着设计深度加深，允许偏差幅度逐步缩小。

1.6人工工资构成人工工资均以小时工资表示，其中基本部分为支付给工人的工资，其余属社会、福利部分.系由雇主直接支付的各种保险(医疗保险、养老保险、雇主责任险、失业保险等)和税费。在美国.根据各地的经济和生活水准，定期公布各州的最低工资标准，作为确定工资基本部分的依据。其余部分的多少，取决于各工种具体的工作环境和条件，变幅较大，危险性越大这部分就越少二。在美囚承包商要招工都得通过当地F会来招募，并几要与工会就工资问题进行谈判炸达成协议。人仁费中除基本工资外的其它项卜]，按基本工资的百分比计算，在编制概算时，美国按每周40，、(5d)工作制，加恨叹资乘1.5系数，星期六加班乘1.6系数，星期天加班乘2系数计算。如果是三班制连续作业，计算工效时1昼夜只算22.5个有效小日寸:美闰1名比一r长低1.级的电一〔.人工费如卜:基本人时费IR.29美元;福利、保险费2.:38美7匕;养老金1.89美元;工会会费。.12美元;社会、安全基金费1.3美元;合计22.75美元。加拿大是高税收、高福利国家，属社会、福利这部分_〔资的比例要比美国大些。据H一Q提供的电站工地按每周加点10h考虑，在1992年5月至1993年4月期间，各工种的小时基本工资在14.49~23•78加元之间;各工种工长的小时基本工资在18.47一25.04加元之间并均再乘以1.2扩大系数。各工种工长还有1.29一2.38加元工时津贴，个别工种的工人也享有0.6一1•12加元工时津贴。合计各工种的小时工资在25.19一49.64加元之间，各工种工长的小时工资在33.30一44.11加元之间。

1.•7不可预见费的内容和费率

1.7.1不可预见费的内容这里所说的不可预见费，相当于目前国内的基本预备费。是为了保证项目顺利实施而预留的对意外事件的必要费用储备，以弥补概(估)算中由于下列因素造成的不精确:(1)对于技术内涵的详情认识不够(包括可能增加工程项目和数量)。(2)对于工程现场条件了解有限(包括地质等技术的记录)。(3)对施工的风险估计不足(方法、工效、意外的气温)。(4)对市场和竞争的了解不够。(5)根据所采用的施毛方法，承包商雇用人员产生的变动。以上的储备不包括下面几项风险:利率和通货膨胀率的波动;项目基本特性的变化;意外事故(如罢工、水灾等)。

1.7.2不可预见费的费率对水电建设这种高风险的工程，虽然各个公司采用的不可预见费费率不尽相同，但是远比国内现行的费率要高得多。归纳起来综合不可预见费费率大致范围如下:预可行性研究估算25%~30%;可行性研究估算15%~25%;工程师概算7%一15%。随着概(估)算深度的增加，特别是工程师概算中，他们根据各个工程项月的风险程度分项，使用不同的不可预见费费率，一般说地下工程的要比地面工程的大，土建工程比机电设备大，由于他们物价比较稳定，制造厂信誉较好，通过询价的价格一般不会有大的涨幅。

1.8资金流编制根据施工总进度，将每个具体工程项目所需的费用分配到相应的施工活动时间内，便形成r施工费用部分的资金流。整个项目总概算的资金流涉及到权益资本所占比例和筹措资金的方式、成本，这又是一门专门学问，一般不是概(估)算人员编制的。

1.9通货膨胀率的取用由于美国、加拿大近年来物价比较稳定，年通货膨胀率维持在3%~4%以下，因此编制估算时，哈扎公司就建议直接取用4%综合价格指数;在编工程师概算时，按社会权威部门公布的或公司专门的指数预测部门提供的预测通货膨胀指数。有的公司采用工资、材料、机电设备、费用等分项指数计算。

1•10工程施工阶段对造价的控制

1.•10.1普遍采用招标方式或伙伴公司议标方式招标方式通常有公开招标与邀请标两种。我们访问的TVA、H一Q、O一H三个单位均有几十年的历史，以开发水电起家，至今除H一Q水电仍占90%以上，其余两家水电已仅占20%左右，因此他们在水电方面主要是更新改造工程。TVA往往邀请与他们长期合作的承包商(TVA称之谓伙伴)进行议标，由承包商编制承包商式概算(即按照招标条件和自己实际采用的施工方法，由施工单位编制的概算，也就是承包商的报价)，经TVA审议修改，双方达成一致后就定标。如果是公开招标，美国倾向授于最低、最好的标，即不但要看报价，还要看是否报全了，以及技术经验、质量方面的条件。一般项目，最低报价如果超过预算10%，就得重新招标。政府的公共项目，要在工程师预算的基础上增加一定的不可预见费作为政府预算，所以政府项目，中标价不能超过预算。一般招标项目最终执行下来，都要超过中标价7%~8%。加拿大则认为不应取最低标，而应授于中间偏低的投标者，距标底相差不要太远。

1.10.2合同范本美国、加拿大均没有完全统一的合同范本，也不直接应用国际咨询工程师联合会的《1.:.木工程施工合同的一般条款》(FIDI(:条款)，他们的动员进场预付款比较少，月支付的时问较早，保修期限有的为2年，不少方面与F1.r)IC条款都有一些变化。因为物价比较稳定，年通货膨胀率美国不大于4%，加拿大不大于3%，因此工期2年以内的工程合同不进行调价，由承包商自行打入报价承担风险。对处理意外风险的认识也是比较一致的，如果施工中发生了承包商无力控制的意外风险，比如大的滑波，业主就得给予一定补偿，否则工程势必干不下去。

1.10.3使用综合管理系统他们非常重视信息收集反馈，中心是环绕着控制成本，首先要控制住工程内容，并且必须控制在发生之前，手段是有宠大的计算机系统和应用软件。因此，施工阶段设计如要进行修改，需专门报告，先经业主批准。

1.10.4设计管理0一H有自己的设计部门，项目的前期工作由设计部门做。施工阶段，设计人员由设计部门调到工程现场，在项目经理的领导下工作。设计问题由项目经理负责，设计部门只管设计原则，如果要变动设计原则，由项目经理与设计部门协商。项目结束以后设计人员调回设计部门。每个项目进入实施阶段，项目经理要重新组织编制更便于控制的详细概算，特别是要详细分析不可预见费和风险，并对工程进度、变更和采购进行管理控制，根据实际进展情况和变化及时调整，进入动态的控制和管理。大型项目每年复核一次概预算并定期向董事会报告，规划部门评价经济指标。项目经理管理概预算的原则是:自己用的钱由上层定，下层用的钱由自己定。

2几点启示

2.1通过这次考察，对美国、加拿大的水电工程造价管理有了一个比较全面的轮廓了解，但是离开真正自己动手去编制和控制还有相当距离。我们目前缺乏社会性的数据服务机构和单位自己的数据库;即使是把编制方法全弄清楚了，运用于实践仍会有个经验积累和适应过程。

2.2美国、加拿大都是发达的资本主义国家，市场机制十分发育。但是由于水电开发的特殊性，至今基本上仍由国有企业开发。尸rVA、H一Q、0一H都是政府为它们先颁布了专门的法津然后成立起来的企业，它们成立几十年来，按照专项法律规定运营，从开发水电起家、发展、壮大，至今都已拥有装机容量约3000万kw、年收入约50亿美元的实力。它们是真的实行企业法人负责制。政府任命董事会成员后，经营、发展就全权交给董事会了，再由董事会选举或指定的公司总裁负责日常管理工作。一般水电项目虽要报政府批准，但审查的重点只是环保、安全和对社会的影响等。正因为职责分明，他们从项目选点开始，一直到投产运行，实现了对工程造价的全过程管理，获得了较好的整体效益。

2.3设计工作即使是委托专业公司做的，也是合同关系，为雇主服务的关系，因此他们对为雇主负责的概念很明确，为了公司的信誉和竞争力，他们非常重视自己的设计质量和服务质量.我们参观的4个已建成的水电站的厂房及大坝，看到都采用混凝土本色，不另加装修，该省的钱还是要省的，并不什么都采用标准。对工程施工过程中的设计修改，他们的看法有两点:一是任何一个水电工程的实际地下地质情况不可能与设计阶段预计的完全一样，施工中发现有差异，驻现场的设计代表就及时按实际情况修改原来的设计图纸，这是件十分正常的工作，反应快，决策在工地;二是修改涉及合同变更和增加_〔程内容的要经雇主批准，当然如果是涉及到工程的安全，设计方面可以坚持自己的意见。

2.4由于不同设计阶段设计深度不同，他们相应有不同精度的概(估)算，不像我们总想一个概算管到底或者管很多年。他们认为动态才是正常的。随着设计深度增加犷工程内容越来越全越细，施工的基本费用会有所增加，而不可预见费用会逐步减少。即使是有了比较详细的工程师概算后，随着工程施工的进展，还是要不断调整，才能有利于现场控制，有利于高层决策和筹资口

2.5为了减少投资风险，他们的思维方法与我们实际做的有很大差异。他们在编制概(估)算时，充分考虑各种风险，采用了较大的不可预见费费率作为风险储备，以尽可能保证开发的水电项目立于不败之地。如果是政府项目，预算要经议会审议，风险储备打得更大些，因为实施后如果突破，再要想议会增加预算就难了;即使不是政府项目，一旦突破较多，也难以向股票或债券持有人交待。如果是专业公司编的，将影响其声誉和今后承接业务;如果是自己公司所属部门编的，估算人员要被解雇。他们在编制招标合同条款时，也是主张与承包商合理分担风险。

2.6经过多年市场经济的发展，他们已拥有发育的市场和完善的各种独立的社会服务体系以及自己企业庞大的统计数据库、信息管理系统，并且在竞争中磨炼出一批有丰富施工经验的估算人员，可以凭藉自己的经验，对上述各种资料进行修正后，应用到各个具体项目的具体情况之中。这些估算人员竞争意识强烈，危机感也很重。

3几点建议

3.1从考察的了犷A、H一Q、O一H三个资本主义国家的国有企业中可以看出，我国需要加快对现有水电建设管理单位进行现代企业制度改造的步伐。只有使之成为真正的企业，才可能对水电工程的造价进行全过程管理，才能实现真正的企业法人负责制。体制上不理顺，水电工程造价曾理难以与国际接轨。按照政府逐步转变职能和政企分开的原则，政府对水电开发方面的职能要逐步从繁杂的具体事务中解脱出来，着重于制订法规，培育市场和规范市场行为，大中型水电项目的立项审查，规划和建设规模的宏观控制，以及监督、协调等方面工作。立项审查应当是项目的规划、安全审查、对社会及环境影响的审查。企业的经营、发展是企业的职责。

3.2加强行业协会的功能，如人工费标准的确定，概算项目的划分，各种计算标准及定额，都由行业协会确定，企业参考执行。根据中国工会无权管理工资标准的实际情况，人工费可由行业协会测定，政府颁布，强制执行。

3.3发展中介服务机构，促进勘测、设计走向市场。并且可以研究适当减少前期勘测设计的实物工程量，压缩前期工作的周期和费用，加大估算的不可预见费费率。

3.4进一步全面深入了解国外情况，如有可能要选派有相当施工经验的概(估)算人员与外国公司一起编几个工程的概算。同时要在可能条件下尽量多收集、翻译一些国外参考资料，组织一些讲座，研讨交流，以便让更多的人了解国外水电工程造价管理方面的情况，让更多的人来参与和支持这项艰巨的改革任务。