政策审计范文

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[摘要]我国审计工作者从绩效审计、宏观经济管理、经济责任审计、专项审计调查、政策运行等角度对政策审计进行了具有中国特色的探索。同时，我国政策审计研究又有着明显的局限。

[关键词]政策审计研究成果局限

《审计署2006至2010年审计工作发展规划》指出，充分发挥审计监督的作用，注重从政策措施以及体制、机制、制度层面发现问题并提出审计意见和建议。改革开放30年来，我国政策审计研究成果丰硕，但任重道远，面临严峻挑战。

一、我国政策审计研究成果

20世纪80年代以来，我国审计工作者，从绩效审计、宏观经济管理、经济责任审计、专项审计调查、政策运行等角度对政策审计进行了具有中国特色的探索，取得了丰硕的研究成果。

1.从绩效审计角度进行的政策审计研究

竹德操等（1997）认为，国家宏观财政活动有效性审查是通过对财政政策应用对国家经济运行情况的调查和分析，考察国家财政活动对经济运行的影响程度和绩效水平，发现国家财政政策对经济运行的不利因素，提出改善建议，提高国家财政活动的绩效水平。

我国台湾中央研究院欧美研究所学者曹俊汉2000年12月发表《迈向评估审计的新纪元：美国会计总署结构与功能的研究》一文，从政治、法律、经济等诸多角度，比较全面地介绍和研究了美国政策绩效审计的发展历史，为我国政策绩效审计研究提供了丰富的史料。

邢俊芳、陈华、邹传华等的《最新国外绩效审计》（2001），审计署外事司的《国外效益审计简介》（2003），鲍国明的《国外绩效审计方法与案例》（2004），邢俊芳、陈华、邹传华的《最新国外效益审计》（2004）以及罗美富、李季泽、章轲的《英国绩效审计》（2005）等著作对介绍国外先进的审计理论和实务，加深我国审计工作者对政策审计的理解，推动我国政策审计开展，起到了积极作用。

邢俊芳的《效益审计中国模式探索》（2005）、彭华章等的《政府效益审计论》（2006）等著作，不同程度地探讨了我国政策审计的模式和方法。

2007年4月，刘家义等在其著作《公共支出绩效审计研究》中指出，对体制、制度、政策层面的绩效审计必须满足揭露问题、促进管理、推动改革、规范秩序、提高绩效的要求。

2.从宏观经济管理角度进行的政策审计研究

上海市审计学会课题组（2002），吕培俭、罗进新（2005），张文祥、王羚、马绪忠（2006），姚爱然（2006），审计署驻京津冀特派员办事处课题组（2006），刘力云（2007）等发表文章认为，国家审计在宏观经济管理中的职能作用包括：对宏观管理政策的执行情况进行反馈和后评估；促进提高整体经济效益；对宏观经济管理及时提供预警信息。国家审计的本质特征决定了国家审计可以成为政府宏观调控行为的决策信息提供者和政策效益的监督者。国家审计优化政府宏观调控行为的路径包括两个方面：一是加强信息工作，为政府宏观调控行为决策提供事前的真实、完整、可靠的信息；二是提高监督的层次，构建提高政府宏观调控行为效益的事后监督机制。

3.从经济责任审计角度进行的政策审计研究

2004年5月由中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、监察部、人事部及审计署等五部委组成的经济责任审计工作联席会议办公室编写的《领导干部经济责任审计知识问答》一书，将党政领导干部任期经济责任审计的重点内容确定为：贯彻执行国家重要经济政策情况；重大经济政策和重大经济事项的程序和效果等。

中央《关于2007年经济责任审计工作的指导意见》指出，经济责任审计工作应重点关注以下问题：国家环保政策的贯彻执行情况，环保资金的投入使用情况，重大环境污染事故的成因、处理及责任追究情况等；国家土地政策落实情况、土地出让金的管理使用情况、土地批租和转让过程中有无发生重大违纪违规问题等。

吉林省审计厅袁玉岫、沐云（2005），湖北省审计学会、湖北省审计厅经济责任审计处（2006）等提出，党政领导干部经济责任审计要突出重大经济事项决策程序和效果审计，促进领导干部提高决策能力；加强经济管理的合法性与效益性审计，促进领导干部提高依法管理的水平和能力。

武汉大学刘颖斐、余玉苗（2007）认为，党政领导干部经济责任审计主要是考查领导干部贯彻落实中央经济政策和省、市、县重大经济决策及地方出台的经济法规情况。

4.从专项审计调查角度进行的政策审计研究

天津市审计局课题组（2006）在《关于开展专项审计调查的分析与思考》一文中，将专项审计调查分为以单位为载体、以项目为载体、以资金为载体和以政策为载体等四种类型。以政策为载体的专项审计调查就是对政策执行情况或健全程度开展的调查。实证研究显示，2001至2004年以政策为载体的审计调查项目数占全部专项审计调查项目数的17.2%。

审计署审计科研所《审计机关专项审计调查研究》课题组（2007）发表文章认为，专项审计调查在一定范围内展开调查，其具体目标是监督评价国家政策法规执行情况和重大决策的落实情况，更有利于发挥审计监督的建设性功能，在更高层次上发挥审计为宏观决策服务的作用。专项审计调查不仅关注效益问题，而且关注被调查事项的决策、管理、制度等方面的问题。

5.从政策运行角度进行政策审计研究

审计署审计科研所崔孟修（2007）发表文章《政府审计的新领域：政策评估》认为，政策评估是政策过程的一个重要环节。审计机关进行的政策评估应是在政策开始执行之后，对政策执行过程和执行效果的评估。常规审计通常以既定的政策目标为前提，只关注政策的执行情况和目标的实现程度，并不质疑政策目标本身，而政策评估有时需要对政策目标本身提出质疑。

《中国审计学会2005至2009年审计理论研究规划》将“审计机关开展政策评估的探索”作为审计理论研究的一个重要内容。中国审计学会副会长、审计署科研所所长刘英来（2007）认为，以效益审计、效能评价和政策评估为主，可能是我们审计工作发展较高水平的标志。

二、目前我国政策审计研究的局限

可以看到，我国政策审计尚未形成系统、完整的理论框架和规范的操作指南。不同角度的政策审计研究，虽然体现了研究的多样性，但同时也暴露了政策审计研究的局限，表现为：

1.从绩效审计的角度进行政策审计研究，是将政策、项目、组织、活动等混合为一体进行的研究

最高审计机关国际组织(INTOSAI)将绩效审计的对象定义为“政策”、“项目”、“组织”和“管理”。政策居于项目、组织、活动之上,它既是后三者发生和发展的根本动力,又是后三者的最终归宿的。目前的绩效审计研究并没有突出政策审计的这一重要性。

2.从宏观经济管理的角度开展政策审计研究，使政策审计研究陷入了管理研究的“泥沼”

审计应独立于具体的管理之外。政策审计应独立于宏观经济管理，它不应是宏观经济管理的具体工具，也不应是宏观调控的“提鞋人”，而应成为宏观管理和调控的监督者。

3.从经济责任审计的角度进行政策审计研究,仅仅是以某某领导人在位时的政策制定、执行等为研究对象,忽略了政策的一贯性

经济责任审计，容易将持续性的各项政策及其效果评价因领导人的更替而结束，从而不利于国家方针政策的贯彻执行和监督，不利于审计部门在较高层次上体现其监督职能。

4.从专项审计调查的角度开展政策审计研究，容易使政策审计研究误入调查研究的陷阱

毕竟，专项审计调查是一种调查活动，仅仅是由审计部门或以审计部门为主开展的一种调查。从严谨性和权威性等方面来看，专项审计调查无法与政策审计同日而语。

5.从政策运行的角度进行政策审计研究，是将政策审计完全置于政策运行的过程之中，将政策审计作为政策监控的一个环节

在政策中研究政策审计，使政策审计研究局限在了被审计对象之上，削弱了政策审计的超然独立性，不利于政策审计独立体系的构建。

参考文献：

[1]审计署科研所:《中国审计研究报告2006》.北京:中国时代经济出版社，2007

[2]刘家义等:《公共支出绩效审计研究》.北京:中国时代经济出版社，2007