领导干部在自然资源资产离任审计分析范文
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【摘要】领导干部自然资产离任审计已进入全面推行阶段，镇街领导干部作为基层的决策者，是领导干部自然资源资产离任的重要审计对象。但由于自然资源资产审计处于起步阶段，加上镇街基础薄弱，因此基层审计机关如何有效开展工作是一项巨大挑战。本文剖析了当前在镇街领导干部自然资源资产离任审计工作开展过程中存在的问题，并给出解决对策和提升途径。
【关键词】镇街领导干部；自然资源资产；离任审计
一、引言
党的十九大报告指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”“人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然”，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，习近平总书记也多次强调生态保护功在当代、利在千秋，他积极推动生态文明建设，加强体制机制改革，并对此做出了一系列部署和要求，而这些重大部署能否落到实处主要取决于领导干部的决策力和执行力，因此要实行领导干部自然资源资产离任审计，建立责任追究制度，加大对只注重经济发展、忽视环境保护并造成不良后果的领导干部的惩处力度。中办、国办印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》对领导干部自然资源资产离任审计的工作目标和内容等提出了具体要求，也标志着领导干部自然资产离任审计进入了全面实施阶段。镇街领导干部作为基层的决策者，是领导干部自然资源资产离任的重要审计对象。然而目前自然资源审计处于起步阶段，审计技术和手段尚不成熟，其本身具有涵盖范围广、时间跨度长、工作量大等特点，加上镇街基础较为薄弱，因此对于基层审计机关而言，更是一个巨大的挑战。
二、存在的主要问题
1.基础资料获取困难。在审计过程中，由于镇街基础资料不全，收集前期资料耗时长，给调查取证增加了难度。一是部分自然资源资产的基础指标仅有县级及县级以上数据，未细化到各个镇街，如水资源指标方面，用水总量、水质达标率等指标只统计到县级，无法提供细化到镇街的准确数据。二是部分基础指标下发时间滞后，如每年省级林业调查部门都会统一安排，对辖区森林资源实施动态监测，掌握各地区森林覆盖率、林地保有量、森林蓄积量等统计数据，待省级确认后下发，但下发时间往往是次年年底，滞后于审计时间。三是镇街无执法权、处罚权，行使自然资源资产管理和生态环境保护职责多以配合协助县级主管部门来开展，如镇街国土所、林业站、环保站等大都为县级主管部门的派出机构，人手紧缺，机构内部工作机制不完善，加上重视程度不够，导致许多基础的内业资料未能完整保存。
2.责任界定无法明晰。理清相关责任是镇街领导干部自然资源资产离任审计的难点，在审计实践中常出现责任界定无法明晰的问题。一是前任领导和现任领导之间的责任难以划分，自然资源资产的问题通常具有持续性和滞后性，被审计领导干部任期内出现的问题往往是前任决策不力的原因造成的。二是部分自然资源资产边界不清晰，难以按地域进行划分，如河流、大气等资源具有流动性特点，某区域被污染，就可能对另一区域产生影响，相关责任的划分具有不确定性。三是自然资源资产难以计价和衡量，只能通过部分指标来评价，但指标存在一定局限性。四是镇街与县级主管部门责任难以界定，如对于林地被破坏、基本农田被占用等问题，《森林法》《土地管理法》等法律制度对镇街所需承担的责任均没有确切的规定，责任认定较为困难。
3.审计力量和手段不足。镇街领导干部自然资源资产离任审计不同于传统审计，它对审计人员的综合素质和能力都提出了更高的要求，但由于审计力量和手段不足，面对这一新型审计，审计人员缺乏实践经验，往往无从着手。一是审计人员基本为财会专业人员，而自然资源资产审计涉及到林业、水利、环境学等多方面知识，即使业务能力较强的审计人员，在自然资源领域方面也捉襟见肘，难以挖掘出一些专业性、技术性的问题。二是受技术手段制约，如在审计森林资源时，借助GIS系统分析可以高效获取影像等信息资料，但GIS系统较为专业且操作复杂，审计人员缺乏培训，无法独立使用该系统。
4.整改不够到位。镇街自然资源资产审计普遍存在整改不够到位、效果不尽人意的问题。一是自然资源审计处于起步阶段，整改机制尚不健全，特别是自然资源资产审计牵涉到多个部门，一些问题需要多个部门配合才能完成整改，而目前主要依靠审计部门推进，未能形成高压严打态势。二是部分镇街领导干部重视程度不足，认为经济发展速度优于环境保护，对于自然资源审计中发现的问题未积极督促落实整改，如一些高污染企业也是纳税大户，为了保经济保税收，对于审计发现的问题整改往往是睁一只眼闭一只眼，能拖就拖。三是受乡风民俗及一些历史因素影响，客观上也增加了整改难度，如对于占用基本农田的坟墓群，受封建迷信思想的束缚，村民容易出现抵触情绪，不愿配合迁坟。四是执法力度不够，如对于一些占用基本农田、林地的建筑物，虽然相关部门已出具行政处罚通知书，责令限期整改，但部分占地人拒不拆除违建物，最终也只能罚款了事，再如部分林地遭到破坏，在后续整改时，当事人虽然已进行补植，但补植密度及规格都无法达到要求，被破坏的林地更是难以恢复原貌。
三、解决对策及提升途径
1.建立联席会议制度，强化部门协作。一是建立审计联席会议制度，联席会议成员单位包括审计、财政、生态环境、自然资源、农林水利等部门，充分发挥各个主管部门的优势，强化部门协作，实现资源整合和信息共享，形成共商、共建、共享合作机制。如可以由联席会议统一协调，督促各主管部门建立完善县、镇两级自然资源资产档案库，从而为审计分析评价提供数据支撑。二是加强领导干部自然资源资产审计的政策宣传，通过文件传达、政策讲解、案例说明等方式，使镇街领导干部及各相关部门理解自然资源资产审计的目标、内容和具体要求，并提高重视程度，积极配合，确保自然资源资产审计工作顺利开展。
2.合理界定责任。一是按照问题成因界定责任。在审计过程中，审计人员需具体情况具体分析，按照问题成因，结合被审计领导干部在决策、执行、监管等方面的具体表现，来合理界定责任。如对于空气质量不达标问题的责任界定往往存在较大争议，被审计单位及领导认为该问题与其工作关联度不高，后经审计组调查发现造成空气质量不达标的原因主要在于在空气质量监测点附近个别企业污染防治设施不够完善，导致废气直接排放，此外经常有村民焚烧秸秆、垃圾等，对大气质量造成严重影响，查阅相关的会议记录及工作日志，发现经办人员存在解决问题不到位、上报不及时、制止不力等问题，这些问题与空气质量不达标正相关，因此相关经办人员及分管领导应承担一定责任。二是在界定责任时要考虑问题的特殊性。由于自然资源资产管理的相关问题通常具有长期性和滞后性，可能涉及几任领导，被审计领导干部在任职初就已接手前任领导遗留下来的问题，因此在审计过程中，还需结合被审计领导干部对历史遗留问题的整改态度、整改措施、整改效果，客观评价其在处理遗留问题上做出的成绩和不足。而对于一些潜在问题隐患，个别领导干部坐视不理，未采取有效措施处理，及时化解风险，即使这些潜在问题未在领导任职期间发生严重影响，也要视问题性质和影响程度确定被审领导干部相应的责任。
3.整合审计资源，扩充审计力量。镇街领导干部自然资源资产离任审计工作量大且涵盖范围较广，为了保质保量完成审计项目，应从以下几个方面整合审计资源，扩充审计力量：（1）探索将自然资源资产离任审计与经济责任审计、绩效审计相结合，对领导干部的履职情况进行客观评价，实现审计内容有机融合、成果共享，从而达到事半功倍的效果。如在经济责任审计审查重大政策措施落实情况时，也一并关注环境保护生态建设领域的政策落实情况，而该部分内容也是自然资源资产审计的关注重点。（2）加强审计能力建设，一方面除了财会人员外，还要广泛吸纳林业、环境学、工程等方面的高素质人才，组建跨界融合的审计专业队伍，同时，引入社会审计机构等第三方资源，弥补审计力量不足的问题；另一方面，要加大培训力度，提升审计人员的综合业务能力，如在理论方面，对镇街领导干部自然资源资产离任审计的审计步骤、审计重点、审计成果运用等进行专题辅导，在实践操作方面，聘请专业人员对gis系统、国土部门“一张图”数据库等软件和平台的使用进行讲解和示范操作。
4.加强审计结果运用，强化问责力度。审计结果的运用是自然资源资产审计最为重要的环节，也是进行自然资源资产审计的根本目标。因此，应全面推行自然资源资产审计结果运用制度。一是要加大问责力度，镇街领导干部对所管辖行政区域内的生态环境问题负总责，对因决策失误而引起的重大生态破坏和环境污染事件，要严格追究责任，同时将镇街领导干部任期内对自然资源资产的保护和使用情况纳入个人评价考核体系，作为其晋升提拔的重要依据。二是完善审计结果公告制度，定期向社会公众公开审计结果，把自然资源资产保护和使用情况置于社会舆论的监督之下，提高政府工作的透明度，并促使相关责任人增强整改的责任感和紧迫感，推进自然资源资产审计整改工作落实到位。三是将审计关口前移，执行“先审后离”制度，以充分发挥自然资源资产审计的震慑作用，促进被审计单位及时发现问题，避免自然资源审计监督结果的滞后性。
作者：曾璐 单位：厦门市同安区审计事务中心