谈财政资金绩效审计问题与对策建议范文

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摘要：我国公共财政管理的改革，要求财政资金管理科学合理化。如何确保公共资金节约、合理、有效的使用，越来越受到政府和公众的关注。财政专项资金的绩效审计的地位日益显现。明确财政专项资金绩效审计的相关概念，把握绩效审计的基本路径，熟悉绩效审计工作的大致状况，了解存在的主要问题，提出做好财政专项资金审计工作的建议。

关键词：财政专项资金；绩效审计；现状；建议

审计署在2019工作部署中谈到了要全面开展绩效审计的工作，体现了我国审计工作要重点关注绩效审计方面。随着政府和社会逐渐开始关注财政专项资金的使用效率，政府更加认识到了财政专项资金绩效审计的必要性。财政专项资金具有涉及面广、资金数量庞大、与社会公众联系紧密、问题繁琐复杂等特点，因此很有必要开展绩效审计。鉴于此，建立适合我国实际情况的财政专项资金绩效审计的体系，对于提高我国财政专项资金的使用效率有很重要的意义。

一、财政专项资金绩效审计概述

（一）财政专项资金绩效审计的概念财政专项资金，即项目资金，来源于本级或上级人民政府，覆盖面广，专户存储、专款核算，根据当地实际情况，为扶持某项特定事业而设立的专项资金。财政专项资金具有典型的中国特色，是“为扶持、发展某项特定事业而专门设立的资金，是贯彻落实国家特定时期、特定政策的一种特殊财政手段。”绩效审计的含义有两种说法：一是美国审计委员会从方法论的角度，定义绩效审计为通过搜集资料，了解项目运作、资金流动、未来前景等具体情况，继而对项目进行科学、合理的评估，得出实用客观的结果的手段。二是与美国审计委员会不同，世界审计组织从目标角度考虑，关注实际过程，认为绩效审计是通过独立测试进行的，对政府或其他组织开展的项目及其效率和反馈情况做客观公正的评价，从而使其吸取经验，得到改善提升的效果。财政专项资金审计主要考虑的是业务活动和资金走向，重点关注资金使用的绩效情况、资金的配置和管理，资金方和使用部门的职责、项目反馈等情况。具体定义为审计机关按照特定的标准，采取合适的路径和方法，对项目资金的管理、运行、使用等情况进行监督、审查，并对其效果进行考量评价，在发现问题的基础上帮助改善管理，提高综合效益。

（二）财政专项资金绩效审计的目标财政专项资金审计的目标非常重要，关系到财政专项资金绩效审计工作的着力点。财政专项资金绩效属于政府审计的拓展，真实性、合法合规性目标是基本目标；经济性、效果性是深化和结果，属于终极目标。作为基本目标，真实性指标主要考察资金运行过程中的会计分析是否与实际收支情况相一致，审查法定合规指标的目的是财政专项资金是否符合国家在设立、分配、使用、管理和后续评价过程中的有关法律、法规和政策。经济目标是考察财政资金在整个运行过程中是否浪费，是否在合理范围内，是否充分利用了资源，是否存在损失；效果性审查的目的是财政资金运作的反馈效果，以及预期的政策目标与目标之间是否存在差距。财政专项资金绩效审计的五大目标之间存在着相辅相成的关系。一方面，财政专项资金要想保证经济性和效率性，只能在真实性、合法合规的条件上进行；另一方面，经济性、效率性和有效性是真实性、合法性的延伸，重点将延伸到专项资金的分配、管理和使用的绩效水平，充分发挥审计工作的作用。

二、财政专项资金绩效审计的现状与问题

（一）现状1991年，审计署在审计会议上第一次提出了“效益审计”的概念及其含义。2001年，深圳成为试点城市，地方审计机关开始摸索绩效审计工作。2003年，李金华审计长提出了“探索绩效审计”的目标，以提升效率性和效果性。以此为里程碑，我国审计机关正式进入探索财政专项资金审计的阶段。但是由于现实中存在的一些障碍，绩效审计工作未得到实质性的推进，专项绩效审计更是少见，大多数还是结合型审计。这种结合型审计主要是沿用之前财政收支审计的大致思路和方法，会少部分地引入一些绩效审计的内容，整个绩效审计体系还处在初步探索阶段。目前，各级审计机关对财政专项资金的绩效审计相对较少，更谈不上实践经验和成功案例，项目单位的机制不够明确，如问责制还不健全，没有相关绩效审计的法律法规。

（二）问题1.审计人员的知识体系不完善财政专项资金审计工作的范围覆盖面较广，包含各个种类的项目，而且涉及的专业程度深。鉴于此，审计人员既要了解审计项目的行业现状、背景及标准，又要不断完善自身的知识水平，深入学习审计方面的专业知识，而且还应该熟悉该行业相关的法律法规，只有这样，审计人员才能高效地开展审计工作。但是当前我国的状况却是不容乐观的，主要表现在：审计人员的知识体系不够完善，较为单一，他们的专业主要是财务、会计和审计，而工科、理科等方面的专业人才还是比较缺乏的，一专多能的复合型人才更是少见。2.绩效评价的标准不完善财政专项资金绩效评价是指基于结果导向和公众满意度导向，运用科学方法、规范流程、相对统一的指标及标准，对财政专项资金支出的经济性、效率性、效果性、公平性进行综合性测量与分析的活动[1]。从目前财政专项资金绩效审计的实际情况可以看到，我国还未建立统一的绩效评价标准。其实对于绩效评价标准，财政部已经颁布了一些相关的管理办法，但是内容过于繁琐，过程不够明确，缺乏详细的评价标准等细则，导致绩效评价机制的难以运转。另外，虽然一部分的绩效评价标准已经得到了实施，但是评价内容过于单一不够全面，如评价体系过分关注专项资金的经济效益，而特别重要的社会效益、生态效益、管理效益却被忽视了[2]，这些问题的存在，会导致财政专项资金的不公平性，因此难以支撑完成绩效审计的工作。3.缺乏有效的指标体系虽然我国在一些审计部门开始尝试建立一套绩效审计指标体系和管理方法，但是指标体系不够有效，主要有这几个原因：第一、这些指标体系重点关注资金在整个运转过程中的合法合规性，缺乏必要的定量评价和定性评价，忽视了资金使用的绩效情况。第二、这些指标体系未能完整覆盖不同层面和不同行业的需求，因为其评价指标的设置还不够完善，需要在科学分析的基础上制定一套有效的指标评价体系。第三、由于我国绩效审计数据库还未建立，因此不能对财政专项资金的绩效数据进行分类汇总，导致当前的实践情况不能依靠绩效评价指标体系的指导。实践证明，我国审计部门需要不断完善，建立起一套与我国实际情况相符合的财政专项资金评价体系。4.绩效审计的结果不能得到充分利用目前，我国大多数审计机构都按照程序审计报告或决定，然后会宣布审计结束，而这一过程仍在使用较为传统的绩效审计程序，这就导致了一些问题。根据以前年度审计整改的情况，审计单位根据绩效审计评价体系所提出的整改建议，仅仅只是一种反映情况，找出问题，被审计单位没有采取有效措施予以改善，更未解决关于管理、体制上的问题。正是由于问责制的缺乏，老问题年年都有。从以上问题中我们可以发现，出具审计报告只应该是审计工作的一部分，审计后的结果跟踪也属于审计工作的一部分，并且更加重要[2]。

三、财政专项资金绩效审计的对策建议

（一）加强培养专业性的审计人才队伍对于审计人才缺失的情况，审计机关应重点关注全面型绩效审计队伍的建设，培养出更多的满足审计工作需要的一专多能型审计人才。第一、审计机关应该定期地安排相关的培训，让审计部门工作人员去学习多领域的知识，包含普及一些国家的相关法律法规以及政策文件，介绍业务中的典型案例，分享优秀审计人员的工作经验，从而促使审计人员学习有关的专业知识，提高其绩效审计的水平和工作效率。第二、审计机关在招录新员工时，应放开专业限制，吸引具有能力的不同专业人才都可以进入审计机关，新鲜血液的注入，这样可以使审计机关的人员构成更具多元化，从而使审计工作的开展更具效率。第三、对一些难度较大的审计项目，可根据实际需要去聘请一些正规的第三方参与审计工作，当然这一审计方必须具有相应的能力水平，这样通过外援，可以使审计效果得到提高。第四、开展重大审计工作时，可以从各企事业单位借调一些优秀的审计人员，成立审计组，这些审计人员具备丰富的经验，在业务上也比较熟练，这样可以推动审计工作的顺利开展，高效率地完成审计工作。

（二）完善我国财政专项资金绩效审计的法制环境我国应在法律层面上给予财政专项资金审计的支持。一方面，赋予审计人员一定法律地位的权力，相关法律法规应明确说明审计的具体内容和过程，让审计人员和被审计人员认识到财政专项资金绩效审计的重要性；另一方面，除了赋予审计工作人员工作权力以外，还应让其意识到自身的义务和责任，避免渎职和滥权行为的出现。相关法律法规应明确财政专项资金绩效审计工作的要求，通过立法形式规范审计工作中涉及到的规则、程序和评估，有利于保证审计工作等公职人员依法办事，按照法律的指导，遵循实体法和程序法，让审计工作的开展在合法条件下进行，使审计监督的合法有效性得到保障。

（三）完善财政资金绩效审计的管理当前，财政专项资金绩效审计工作整个运转流程尚不明确，如资源配置、审计路径和方法等，这些都未达到统一的标准，还需从这几方面着手进行改善：第一、开展审计工作的领导应制定明确的审计方针，包括审计范围和目的，同时也应加强对审计结果的监督，确保发现问题后能够及时予以纠正。审计工作的完整性应受到重视，审计结果的利用才是审计目标实现的关键。第二、审计制度不完善会成为绩效审计的阻碍，因此，要进一步完善审计结果的公告制度，并且审计整改制度也要坚决落实到位。这样可以让审计工作的分配更具效率性，同时也可以使审计人员选择项目的时候不再困惑。

（四）实施以问题为导向的专项资金绩效审计模式面向问题的专项资金审计模式，主要任务是要找到在专项资金使用上的问题并通过多维分析找准其深层次的原因。假如是相关责任人自身存在问题，蓄意舞弊或是办事不力、由于过失等原因导致财政专项资金在使用过程中出现效率和效益低的状况，就要追究相关负责人的责任；假如是客观原因如体制不健全导致问题的出现，就应吸取教训，相关部门应尽快着手完善相应的体制和法律法规制度等，以解决出现的问题，使财政专项资金绩效审计发挥出其应有的效果[3]。这种审计模式给了财政专项资金使用单位和责任人一定的警示作用，他们除了要时刻关注财政专项资金绩效考核的量化指标，还要提防其他领域对财政专项资金项目带来的风险。鉴于此，被审计单位应承担起相应的责任，对财政专项资金项目可能遭遇的风险，要提前进行相关的预警措施，对于已经出现的风险，要及时采取措施予以解决。以问题为导向财政专项资金审计模式，风险和问题只是这种模式的一个起始点，而不是审计过程的最终结束。应注意这几个方面：第一、针对审计目标，以问题为导向的审计着眼于解决相关的制度机制，从而提高绩效水平。第二、对于审计内容，问题导向型审计重点是发现问题的表现形式、分析原因及问题对绩效产生的影响。第三、对于审计成果的运用，问题导向审计模式要着力找出问题产生的深层次原因，并且应采取相应措施予以解决。

（五）建立国家审计、社会审计和内部审计相配合的审计监督机制由于我国财政专项资金绩效审计的对象过于广泛，致使审计人员对于某些领域的相关内容并不是非常了解，况且我国行政性质也是较特殊的，有时候就会出现这种情况，即审计部门和审计的对象同属于一个行政体系，这样难免会使审计意见和审计报告丧失独立性[4]。因此，审计工作可以采用外包制，把一些审计任务比如特别复杂的或是两个部门关系很紧密的审计项目委托给会计师事务所，当然不是放手不管，审计部门应做好会计事务所审计结果的审核工作。通过借助外部力量的帮助，既可以保证审计结果的有效性，又能使审计的独立性不受破坏，从而更好地促进财政专项资金在整个过程中发挥最大的效用。被审计单位设置内部审计部门，可以及时发现单位内部的问题，如财政专项资金使用过程中的一些错误、舞弊违规行为等各种问题。这样通过内部审计和外部审计的通力配合，推进审计结果的互通有无，进而形成国家审计、社会审计和内部审计联系密切的多方位审计监督机制。三者的密切配合，可以使审计资源达到共享目标，使审计人员能够高效地开展财政专项资金绩效审计工作。

（六）建立健全财政专项资金绩效审计结果问责制专项资金的支出用于社会的专项方面，是政府支出的基本方向，其本身也属于公共财政的范畴。我们应认识到，开展审计工作的目的不仅限于发现的问题及问题的整改情况，还应从源头上进行治理，探究主要责任人是否受到了相应的惩戒。因此，应通过财政专项资金绩效审计的结果，完善相应的问责制，依法追究那些履行职责不到位甚至违法违规的单位或个人的责任；对认真履行职责、使财政专项资金发挥其最大效用的单位或个人，相关部门应给予一定的表扬及奖励。完善财政专项资金绩效审计的问责制，可以从这几方面入手：第一、建立健全财务绩效的法律规制，制定相关的规定，使绩效责任制成为有章可循的制度。第二、出台透明的审计结果公告制度，在法律允许的范围内公开财政专项资金的审计结果，让全社会进行监督并拓展投诉渠道，让财政专项资金的使用变得透明，从而使其真正发挥积极作用。第三、除了外部建设，审计机关应着重从自身考虑，完善自身的问责机制，依法、科学、合理地开展问责工作。而且还要立足于经济社会发展的全局，揭露财政专项资金在整个使用过程中暴露出的问题及其弊端，提出建设性的意见，并追踪其后续整改的结果，这样才能使审计监督的作用得到充分有效的发挥。四、结论随着我国经济社会发展的需要，公共资金—各级财政专项资金的投入也呈现逐渐递增的趋势，确保其在相同的支出水平下能够发挥最大效用，是政府和广大人民群众的密切关注点。面对这种形势，对财政专项资金开展绩效审计的工作是非常有必要的，同时也应着手建立完善的绩效审计模式。应从财政专项资金绩效审计的一些不足入手，再加上广泛的监督，包括国家审计、社会审计、政府审计的相互配合，并追踪审计结果，使其能够有效地纠正问题项目，使财政专项资金发挥出本应有的效果。相信通过多方努力，我国有望建立起适合国情的财政专项资金绩效审计模式。

参考文献：

[1]甘卓霞.社会养老保险基金绩效审计评价指标的框架设计[J].会计师，2012（10）：53－54.

[2]宁波市审计学会课题组，何小宝，徐荣华.财政专项资金绩效审计研究[J].审计研究，2014（2）：3－8.

[3]郑方辉，李文彬，卢扬帆.财政专项资金绩效评价：体系与报告[M].北京：新华出版社，2012.

[4]何晴，张斌.中国财政支出绩效评价：制度框架与地方实践[J].理论学刊，2012（10）：41－45.

作者：杜冰丽 单位：南京审计大学经济学院