大数据下PPP项目全过程审计分析范文
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摘要：PPP项目拥有政府和社会资本双投资主体，运作过程复杂，项目持续的时间长，项目全过程不同阶段工作内容、风险表现形式以及审计内容侧重点均不相同。在项目的全过程采用三审协同的方式对项目进行跟踪审计，有利于维护政府方和社会资本方的利益，实现对项目风险的有效管控。
关键词：PPP模式；全过程审计；三方协同审计
一、概述
PPP项目指的是政府部门为提高公共产品和服务的效率、提高某些项目供给能力，在某些公共服务领域，采取股权合作、购买服务等方式，选择一些实力强的有相应资质的社会资本，双方通过签订合同的方式建立长期合作关系推进的项目。PPP模式主要应用于基础设施及公共服务领域，如城市管网改造、污水处理设施、城市轨道交通、收费高速公路、公租房等基础设施。其中社会资本方主要负责PPP项目的设计、建造、运维等具体工作，以使用者支付使用费或政府支付补贴等方式获得回报；地方政府则具体负责相关配套设施推进、监控项目进度、质量及价格，促使双方顺利合作并确保社会公共利益最大化。在合作过程中，企业资本凭借自己企业在基础设施和公共服务的投入得到属于自己的合理收益，地方政府公共设施建设的目标因此实现，是一种企业和地方政府双方合作共赢的情景。这种模式的主要特点表现在：首先，政企双方建立的是一种长期合作的关系，企业为社会提供服务，地方政府根据项目进展和完成的情况以双方都认为合适的而且都能接受的方式支付给企业报酬；其次是双方共同分享利益，两方的各自诉求都能通过项目的合作来得到；最后是共同承担风险。根据PPP模式的这些特点可知，这种模式下的项目具备一定的风险，需要进行有效管理和监控。
二、PPP项目审计的特点
通过上述分析可知：有别于传统建设项目，PPP项目主要体现在政企合作。和以往政府投资建设的其他项目相比较，PPP项目有其特别之处：项目运作全过程相对而言复杂很多、同时参与项目的建设方较多、项目持续时间较长、运行失败的可能性大、收回成本的可能性存在变数。项目审计方面，在对传统工程项目进行审计时，一般会集中在竣工结算的时候进行审计，这样做的目的当然是为了维护政企双方的利益。而PPP模式下的建设项目除了要考虑政企双方的利益外，还要考虑社会公众的利益。仅靠竣工结算审计根本没办法很好地维护大众利益。因此，用审计以往传统的工程项目的方法来审计现代的PPP模式下的项目并不合适。当前，我国PPP项目监管法律制度环境还很不完善，实施体制还有待健全。为了保证参与项目的所有的利益相关方和社会大众的权益，必须采取有效的方法监督PPP项目的进展，以提高PPP项目的经济及社会效益。目前最合适的办法应是对PPP项目进行全过程的跟踪审计，即基于项目建设全生命周期视角，自立项开始一直到项目结束，全部建设过程的资金使用都有审计组织的监督。审计组织对项目的具体运营情况将会有全面的动态的了解。这样的审计工作弥补了传统工程审计的缺陷，实现了对项目实施的事前、事中监督和控制，也就是同步过程控制。这代表一种现代审计新模式。
三、PPP项目全过程跟踪审计
根据财政部文件，PPP项目执行过程可以划分为五个阶段：项目的识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段及移交阶段。各个阶段因其各自所处的特别时点，其所面临的风险相对而言各不相同，因此作为监督和控制职能，审计的内容和侧重点也各不相同。
(一)项目识别阶段
项目识别阶段是PPP整个项目的第一个阶段，对整个项目至关重要。因为在这个阶段，需要确定项目是否采用PPP模式。这个阶段政府部门起主导作用。该阶段主要涉及的相关参与方有主管的财政部门、住建部门、其他相关行业主管部门、咨询机构、项目实施机构、设计公司、项目评审专家等。该阶段最为关键的工作内容有政府部门负责PPP项目的发起、项目的识别与筛选、项目投资金额的测算、项目的可行性评价和论证。在这个阶段，项目的发起和项目的筛选是重中之重，评价项目是否具备投资价值、财政是否具有承受能力等。该阶段的审计主要是结合社会经济发展情况和整个市场需求分析项目开展的必要性。首先，需要考虑PPP模式的采用是否合适。哪些项目可以采用PPP模式，政府都有明确规定，如果是政府方不负有提供义务的商业项目，则不能采用PPP模式。所以一开始就要确定PPP模式采用的适当性。如果经过审计，被审计项目采用PPP模式是适合的，则继续考虑该项目的程序是不是合规。PPP项目如果具备一定的投资价值，而且政府的财政支付能力能够承受，经政府批准，方可进入下一阶段。如果项目程序没有问题，则还要考虑检查项目在实施过程中有没有包装和异化的可能。
(二)项目准备阶段
PPP项目的准备阶段主要是进行项目的组建和编写项目的实施方案。该阶段相关参与方包括：项目的组建公司、项目的实施机构、项目相关财政部门、项目主管部门。该阶段需要处理的工作包括需要明确政府方的出资代表、组建项目实施机构以及项目实施方案的制订。这个阶段将再次确认采用PPP模式是否可行，如果可行，采用什么样的运作方式。这个阶段，最重要的还是初步编制实施方案，有了实施方案，项目后续该如何具体操作就有案可依了。本阶段的审计主要目标是对项目是否依法依规进行评价，同时对项目的准备是否对项目各方公正。该阶段工作的重心是项目实施方案的编制和管理架构的搭建，项目想要有效运行，实施方案至关重要。相应地，这个阶段的审计重心就放在实施方案和组织架构两个方面。政府审计机关需要对项目公司及实施单位的确定进行跟踪审计，审查项目公司组建及相关实施方案是否合法合规。具体审查事项包括检查项目组建的相关文件、资料和会议纪要，核实项目涉及的金额；查验相关合同文件的合法合规性，企业方的选择是否与需求相符，是否按要求签订合同，特别是合同条款是否与预设的一致。审计过程中，需重点审查是否有明确的风险分担原则，风险分担是否合理，政府有没有承担过多的风险。只有合理的风险分担才能保证项目健康可持续开展。
(三)项目采购阶段
PPP的采购阶段主要是确认PPP项目的社会资本方，同时签署相关项目合同，社会资本方的选择通常采用招标的方式来确定。该阶段涉及的参与方有负责项目的财政部门、项目采购部门、同行业主管部门、项目供应商、项目公司、项目实施机构、项目招投标公司等。该阶段主要工作内容包括政府先编制预审文件，而后向社会发布预审公告，在全社会范围内公开征集或有针对性地定向邀请有相关资质的社会资本方积极参与投标。然后组织政府采购专家按照采购文件的规定进行招投标评审，公开公平公正地选择社会资本方。在可能的情况下成立谈判工作小组与投标方进行合同的磋商与谈判，双方达成一致意见后签订PPP项目合同。在这个阶段，工作重点落在招标采购和合同的签订。而采购是否成功、采购结果的优劣将直接关系到整个项目的成败。进入PPP项目执行阶段前的最后一个环节——项目采购阶段，也是很容易滋生腐败的阶段，因此该阶段是审计的重中之重，主要对项目采购阶段相关的主管部门和项目实施机构进行审计。该阶段的审计目标是项目采购是否合法合规、是否公正，项目合同的签署是否合规。其中，采购是否合规的审计内容有采购的方案事前有没有得到允准，有没有事先进行资格预审，正式采购过程是否适当，提供的相关资料中，招标投标文件、谈判记录、中标通知书、双方合同，是否能够点对点印证、前后呼应，是否存在原则性背离的情形。
(四)项目执行阶段
该阶段包括项目的建设与运营。PPP项目执行阶段包括项目设立、合同的履行、项目执行等环节。该阶段也是PPP项目全部过程当中耗时最长的阶段，PPP项目能不能如期顺利完成主要取决于项目的执行。在该阶段，项目由前几个阶段的政府主导转变为企业主导。在实际的建设过程中，政府主要起监督管理作用，在必要时给项目提供一些适当的政策支持。在此阶段，涉及的参与方相对而言较多，有项目招投标公司、负责项目的财政部门、同行业主管部门、项目公司、项目实施机构、项目工程承包商、项目施工方等。该阶段的工作内容包括项目公司的成立、筹资、建设及运营。项目执行阶段非常重要，审计过程中需重点关注项目公司是否合法设立、是否有效履行项目合同、地方政府和社会资本是否都充分履约。审查的事项包括：
1.项目公司成立时公司的注册资金和投入资本是否已经根据合同要求及时、足额到账。
2.主要是项目融资，一定要监控PPP项目的融资过程，以免资金链断裂。PPP项目涉及金额巨大，往往需要多元融资才能解决。正因为如此，项目在融资方面存在较高的风险。而加强对项目融资过程的监控，需要全程跟踪资金来源及资金使用。
3.项目在实施过程中是否有违反规定的情况，如果有，是否对相关的责任方进行追责且将事件处理完毕，是否及时公示，是否有正常的监管等。项目运行过程中建设成本与质量非常重要，需要严格把控。实际支出要比照既定的目标进行严格控制。对超出预算的部分，要分析原因，并制订解决方案。
4.项目运营。重点考虑服务产出是否已经实现，中期有没有按规定评估，进展过程中是否有违反规定的情况，若有，是否对相关责任方进行追责，并进行信息公示等。
(五)项目移交阶段
项目移交阶段是项目运行的最后环节。在这个阶段，政企双方合同到期，或因故提前解约，企业应当将项目一切设施及权益移交给政府。因此，该阶段涉及项目的结算和移交以及项目政府补偿，这关系到政府和大众权益有没有保障的问题，国家资金是否有效使用，社会大众是否满意。该阶段项目的参与方主要增加了项目结算公司、负责项目的财政部门、项目施工方。该阶段工作内容包括：性能测试、项目移交、资产评估、最终绩效评价。该阶段，审计目标有其特殊性，如项目是否已达到移交的先决条件，项目移交过程的合法合规性审查，项目移交是否充分，政府发放的补偿资金是否发放到位，给出的绩效评价是否合理，相关信息是否及时有效披露，审计对象主要涉及项目移交阶段相关的主管部门和项目结算机构。根据相关规定，在移交阶段，政府需要收回与项目相关的资产，相应地，审计人员应该审查政府资本金是否足额回收，进一步核查政府发放的补偿资金是否合理，是不是存在政府通过相关的补助进行项目兜底的现象。同时，还要进行经济环保效益审计，评价项目是否可持续，是否符合当地需求和推动了社会发展。
随着海量数据的产生，大数据技术应用也得到了广泛的发展，也就是在这个大背景下，产生了大数据审计。众所周知，PPP模式工程期长，涉及范围广，因此审计涉及的数据极多，在审计过程中，需要对数据进行大量分析，导致审计工作量超级大。因此运用大数据审计，从海量的数据中提取相关数据来进行审计取证和分析，一方面有利于规避抽样风险，另一方面，也能够很好地化解从抽样结果推算至整体得到推断结果而带来的局限性。不仅如此，大数据审计产生的数据结果会比一般审计的结果更加精准。基于前述对PPP审计的分析，可以发现，PPP的发展越来越凸显审计的监督审查职能。根据前述分析PPP项目特征的结论，可以看出PPP项目与传统建设项目有着很大的区别，政府与企业在很长一段时间内的合作项目，在合作期间可能面临政府负责该项目的领导调离相关岗位，不同的领导对同一合作项目可能持不同态度等等原因，都将导致项目的审计难度加大。因此，在开展PPP审计时，不能和审计传统项目一样对PPP模式下的项目进行审计，而要与时俱进，创新项目审计模式。在目前大数据时代，构建一个全新的审计模式，保证审计效率和质量，以弥补现阶段相关法律法规缺失导致的监管疏漏。根据审计主体的划分，审计包括国家审计、第三方的民间审计和内部审计。国家审计代表宏观层面的监督，把握PPP项目全局，保证PPP项目的顺利推进。民间审计对PPP项目的作用主要是让经过审计后的PPP公司财务报表让人更信任。PPP项目内部审计则可以帮助PPP企业从提高自身管理能力入手，提高内部控制和监督职能，提高企业的经营效率，降低企业产生错报的概率，从而提高企业的盈利能力。综上所述，这三种审计都有其各自鲜明的侧重点，各自执业专长大不相同，对PPP项目的监管作用也迥然不同。PPP项目周期一般都在10年以上，仅依靠某一单方面的审计力量无法达到预期效果，因此，在PPP项目审计中，可以协同国家、民间、内部三种审计形式，使其各自发挥各自专长从不同层面开展审计工作，互相沟通，整合各种审计的工作结果，以免重复审计，以有限的资源发挥最大程度的效益。三审协同审计是指项目公司的内部审计、社会中介机构的民间审计和国家审计相结合。采用协同审计，相关审计主体可以从不同角度及深度审计项目的全部过程，相互之间高效协同，效果会更佳。项目公司内部审计是PPP项目审计的核心基础。国家相关政策规定国有企业等必须加强内部审计，社会审计是中介机构和委托方根据约定提供客观、公正的审计服务。在PPP模式中，其服务内容多为造价审计、财务审计、采购及招投标审计等。社会审计由注册会计师执行审计过程，其专业细致的审计为PPP项目审计提供了保障；政府审计是国家审计机关对项目的客观检验，结果和过程并重。在这三种不同的审计方式中，政府审计最具权威性，其效力最强，主要审查项目过程是否合规、依据是否充分、证据是否完整、数据是否详实、计算是否正确，相关责任人和负责人签字是否有效等。
五、结语
综上可知，三类审计的侧重点各有千秋，不管是执业专长还是监管专长都各不相同。使用任何一类审计小组对PPP项目单独进行审计，都存在各自的局限性，不太可能真正实现项目审计目标，也就达不到监督PPP项目的真正目的。因此，在对政企合作的PPP项目进行审计时，应根据三类审计的执业专长和项目各阶段的特点，整合三类审计的优势为PPP项目服务，由政府出面搭建“三审协同”的审计团队。建立PPP项目审计数据分析平台供三方共同使用,制定PPP项目运营期间各阶段的审计总体策略和具体实施方案，三方面互相协同及沟通，在审计过程中不断整合各阶段各自审计工作结果，还要避免审计重叠，避免浪费审计资源，从而顺利完成项目的全过程跟踪审计，发挥有限审计资源的最大效益。同时构建包含审计评价指标和具体审计内容的PPP项目全过程跟踪审计评价指标体系，建立重在预防、动态跟踪、全过程监督的PPP项目绩效审计机制，以此补充和完善我国PPP项目监督体系，为我国PPP项目的审计监督提供切实可行的依据，实现PPP模式在我国公共项目领域的可持续发展。
作者：李凤 单位：长沙商贸旅游职业技术学院
