审计全覆盖工作中央企内部审计的作用范文

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摘要：央企，即中央企业，是由中央政府监督管理的国有企业。在国家审计全覆盖的要求下，央企作为一个重要的覆盖对象，其较大的经济体量和复杂的资产状况给有限的审计资源带来了挑战。本文通过分析国家审计全覆盖工作的难点，寻找与央企内部审计工作的契合点，探寻央企内部审计可以在审计全覆盖中发挥的作用，以及实现这些作用的途径。

关键词：国家审计；内部审计；审计全覆盖；央企

中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月印发了《关于实行审计全覆盖的实施意见》，从国家层面提出了审计全覆盖的目标和具体要求。央企作为由中央政府监督管理的国有企业，掌握着国民经济命脉，占用着大量公共资金、国有资产和国有资源，是国家审计全覆盖的重要对象。然而央企巨大的经济体量和国家部门有限的审计资源形成对比，使得审计全覆盖在央企的工作难以落实和推进。如果能够有效利用企业内部审计的力量，使得央企内部审计与国家审计相互配合、相互促进，一定会为国家审计全覆盖的实现带来强大推动力。本文将就央企内部审计如何在国家审计全覆盖工作中发挥作用进行论述。

一、国家审计全覆盖的问题和难点

国家审计全覆盖的概念提出已有数年，然而在实际工作中的推进却举步维艰，甚至有学者认为，审计全覆盖是不可能实现的。事实上，本文的观点与这种“不可能实现”具有一定的一致性，因为绝对意义上的不留死角的全覆盖是不现实的，审计工作应该是有重点、有方向的，这样才能体现国家意志。但正是因为这种不具备现实可实现性的特点，才使得国家审计全覆盖的提出更有意义，因为提出此概念的目的在于更好、更全面地监督公共资金、国有资源和国有资产的使用情况，在追求全覆盖这一高目标的过程中，难免存在力所不能及之处，如果仅仅追求“大部分覆盖”，那么这种不能及将更加普遍地存在从而降低全覆盖目标的完成度。因此，目前的主要任务之一，是识别和分析国家审计全覆盖面临的问题和难点，有针对性地提出解决方案并实施，稳步推进工作。在现阶段，对我国央企实施国家审计全覆盖工作的主要问题和难点如下：

（一）审计资源不足首先是人力资源不足，包括一般审计人员和具有专业知识背景的复合型审计人员。国家审计的对象涵盖了各行各业的组织、机构和人员，审计、财会等专业出身的一般审计人员往往不具备与这些行业相关的专业知识，也许在审计公共资金时还能应对，但当面临国有资产和资源的时候就显得力不从心，因此复合型审计人员就被迫切需要。但这并不意味着对一般审计人员就没有需求，因为央企中除了有国资委管理的军工、电信、石油等企业，还有银监会、保监会、证监会管理的金融企业，以及由国务院其他部门或群众团体管理的一般民品企业。所以相当一部分的审计工作是可以由一般审计人员来完成的，而且一般审计人员经过一定的培训后，也能够胜任需求专业知识的审计工作。除了人力资源外，经济资源不足也是一大问题。近期国家公布和实施的各项政策，比如对电商征税、开放二胎政策、延迟退休、社保费征收权力划转等，都反映了一个事实———国家财政遇到了困难。而国家审计工作对经济资源的需求也不可忽视，比如审计人员的差旅费、获得审计证据和其他资料过程中的相关支出以及必要时聘请外部机构和人员的费用等。

（二）审计信息化水平不足传统审计技术和方法包括观察、检查、询问、函证、重新计算、重新执行、分析程序这基本的七种，政府审计的方法则更加灵活多样，但基本思路没有太大差异。然而与财务会计中越来越普及的信息化处理方式不同，我国的国家审计仍然更多地依赖人工操作，这就意味着效率不足。虽然学界近来有一些关于人工智能是否会替代人工审计的讨论，但在目前审计资源缺乏的情况下，如果能开发出更加智能和自动化的信息系统，应当是利大于弊。

（三）对境外资产的审计存在空白境外资产审计相对来说具有一定难度，这种难度是由多种因素共同造成的，包括国外法律和相关政策较国内有差异、相关审计证据获取不便、国际环境的不断变化等。虽然国家审计署设有境外审计司，但除了对央企驻港机构开展过一些延伸审计外，并没有对其他央企境外资产实施全覆盖式的审计。既然要追求全覆盖，那么这部分资产的审计也是必要的。

（四）相关法律法规体系不完善国务院于2014年出台的《国务院关于加强审计工作的意见》，以及中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》等文件均属于行政法规而非法律，而国家审计也要有法可依，因此完善法律体系建设以支持审计全覆盖的实现十分必要。此外，由于审计的工作实质上是一种将已发生或正在发生的事件和既定标准进行对比的行为，那么每一项审计都必须有可参考的标准。然而近年来出现了很多新兴审计类型，如自然资源审计、环境审计等，一直是无规可依的状态，因此制定权威的、统一的、科学合理的标准是必不可少的。

二、央企内部审计和国家审计的契合点

虽然内部审计和国家审计属于不同的审计范畴，在审计主体、审计对象、审计目的等方面都存在差异，但二者也有着一些共性，这些共性使得内部审计和国家审计之间是可以进行互动和互补的。首先，国家审计和内部审计在审计对象方面具有一定的重合。以经济责任审计为例，国家审计和内部审计都要对国有及国有控股企业领导人员任职期间，其所在单位的资产、负债、损益情况的真实性、合法性、效益性及其有关经济活动应负有的责任进行经济监督、鉴证和评价。因此，审计的对象都涵盖了公共资金、国有资产和国有资源。在央企的内部审计报告中，更是单独列示了国有资产保值增值的审计结果。正是因为央企本身的国有性质，使得其内部审计的几乎每个项目都涉及了公共资金、国有资产和国有资源。其次，相对于社会审计，国家审计和内部审计都更多关注合法性和效益性。就是说，两种审计的侧重点有一定的重合。目前无论是政府审计部门还是内部审计部门，在开展对央企、一般国有企业和其他非营利组织机构的审计工作中，都会参考社会审计的审计报告，或者直接将财务审计部分外包给会计师事务所，而自己执行核心部分的效益性、合法合规性审计。这就表明了国家审计和内部审计侧重点是相近的。其三，国家审计中央企业和中央企业自己内部审计的目的事实上是同质的。虽然国家审计的审计结果是报告给国资委、国务院等国家政府部门，内部审计的审计结果是报告给董事会或上级单位，但国家政府部门实际上和企业的董事都是企业的所有者和投资者。从这个角度看，两种审计其实是在做同一件事，只是层级不同。有了上述共性作为基础，国家审计和内部审计之间就具备了互动性。所谓互动性，就是指国家审计部门在做央企的审计工作时可以参考内部审计的结果，并向内部审计要求更多有关的信息；而内部审计在日常工作中，也可以将国家审计工作重点纳入自身的工作重点中去，从而完善内审的工作。这是基于目前国家审计和内部审计的关系举出的一个互动性的例子，如果未来可以开发出一个信息共享的平台，或者改变内部审计的组织方式，那么就会有更多互动的方式和可能性。之所以说国家审计和内部审计之间还具备互补性，是因为二者各有欠缺。比如，对于国家审计来说，央企经济体量大、业务复杂、资料烦琐等问题，内审部门只关注本企业的专一性是可以解决的。而对于内审部门来说，审计的权威性不足、审计人员地位不高、审计发现问题不能得到足够重视和恰当解决等问题，可以由政府出面解决。这样的互补性存在的前提是国家审计部门和内审部门之间信息对称、目标一致，但是实际工作中由于人本身具有复杂性、市场环境具有多变性等，此前提是不一定成立的。所以后文会讲到在这种前提不成立的假设下，有哪些途径可以实现国家审计和内部审计的互补性。

三、央企内部审计能够给国家审计全覆盖带来的积极作用

首先，央企内部审计毫无疑问可以为国家节约审计资源。增加的人力资源即各企业内部审计部门的审计人员和企业内其他人员，这些审计人员经过有针对性的培训后还可以成为复合型人力资源。而节约的经济资源主要来自企业支出替代国家财政支出，这是国有企业承担的社会责任和国家使命的一部分。其次，内审部门的参与可以提高国家审计的效率。一方面是国家审计部门可以将节约的审计资源投入到更核心更重要的环节，从而提高审计效率，增加全覆盖的深度和广度；另一方面，金字塔型的审计组织方式使得处于金字塔下层的信息可以被更高效地集中传达给上层，更能够覆盖到原本只靠政府审计部门无暇顾及的一些本应被覆盖的部分，这也能够增加审计全覆盖的深度和广度。其三，内部审计代替国家审计执行对央企境外资产的审计更为有效和方便。虽然国家行为具有强制性，但在境外这种强制性会比在境内稍弱，需要考虑的问题更多，比如国际关系和国家形象等。但如果企业内审部门去境外自查资产，其权限应当是不受限制的，而一家企业有多少境外资产本就是企业自身应当清楚的事。所以利用内部审计可以填补审计全覆盖在这方面的空白。其四，内部审计可以帮助国家审计覆盖到更长更完整的时间线。目前，我国的政府审计部门会不定时到中央企业巡查，执行专项审计或检查工作成果，但这样的巡查不具有时间上的连续性，这就难以保证在其他时间段企业的工作是做到位的，并且存在被企业应付检查的情况。相比之下，内部审计部门长期驻扎在企业内部，获得的资料和信息更加真实，而这些信息覆盖的时间段也更加完整。与第二部分提到的互补性相似，上述积极作用实现的前提是内部审计对国家审计部门信息公开不作假，而这一前提又依赖于企业和国家的目标一致。下面就将阐述现阶段要发挥内部审计在国家审计全覆盖中的积极作用有哪些途径。

四、实现央企内部审计助力国家审计全覆盖的途径

（一）主要途径实现助力的主要途径之一是，央企内部审计要为国家审计全覆盖提供完善的内部控制基础，提供完备的信息资料，提供经过初步检验、具有一定可信度的审计结论。实现该途径的主要问题是如何保证内审部门提供的内部控制基础、审计资料和审计结论具有真实性、完整性和可信度。主要途径之二是，内部审计可以直接配合国家审计部门进行某些审计项目的部分工作的内查外调。该途径的主要问题是如何保证内查提供的信息和结果具有可信度，以及外调时如何保证借调的内审人员和审计组的一致性。上述两条途径理论上可以使内部审计帮助提高国家审计全覆盖的效率、效果和质量。解决将这些途径应用到实际工作中的问题，则可以考虑以下办法。

（二）建立国家审计部门与内部审计负责人定期双向沟通的机制该机制的关键点在于“定期”和“双向”。央企和国家审计部门沟通的现状是国家审计部门不定期下到企业巡查，交流的方式则以企业作为整体向国家审计部门汇报工作为主。如果改成双方定期交流，方式以巡查、会议等为主，沟通内容除了央企整体向审计部门汇报工作，还要包括政府审计部门单独向内审部门传达审计方面的工作精神、指示、目标和重点关注问题，内审部门也将这些指示有针对性地落实到工作中，并给予反馈。该机制的主要目的在于加强内部审计与国家审计的紧密性，使内部审计被给予更多国家意志的体现，同时帮助国家审计收集到更多与其工作重点更具有相关性的信息。与内审部门将其掌握的所有本企业信息全部汇报给政府审计部门相比，这种有重点的反馈更具有可行性和效率性。

（三）改革央企内审部门人员编制目前我国央企的内审部门人员基本都是企业编制，对本企业管理层负责，因此在实行政府审计项目内查外调时可能会遇到信息公开、分歧处理等方面的问题。如果给予内审部门部分人员事业编制或政府编制，实行同时对企业管理层和政府审计部门负责的双重领导形式，这一问题就能够得到一定程度的解决。或者也可以由政府部门直接向央企派驻审计人员，参与内审部门的工作。该办法意在解决内部审计权威性不足的问题，帮助减小内审部门日常工作中遇到的阻力。

（四）统一管理内部审计人员承接上一点，增强内审部门的权威性是一方面，另一方面，还要提高内审人员的整体能力和素质。目前我国的央企内审部门人员构成良莠不齐，也就是说可能是完全没有审计工作经验和知识背景的人在负责审计工作。这方面可以以中国内审协会为落脚点，建立规范的内审从业人员考核制度，完善奖惩措施，开展后续培训教育等。这并不意味着所有内审人员都要接受这样的管理，但至少应有一名部门负责人达到要求的标准。也就是说对内部审计可以实行与注册会计师审计相似的管理模式，以增加违规成本，提高内审部门提供的审计结论的可信度。另外，以行政法规的形式统一规定央企内部审计报告的内容。与社会审计报告不同，不同企业的内部审计报告包括的内容不尽相同。如果可以强制规定内部审计报告必须提供国家审计全覆盖需要覆盖到的信息，就可以提高央企审计的效率性和效果性。

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作者：杜晓彤 单位：南京审计大学