兰州环境审计的问题及应对措施范文

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一、政府环境审计的意义

环境审计的目标是为了促进可持续发展。政府是协调利益关系的主要角色，政府环境审计是对环境行为的有效监督。自然生态环境作为公共物品必然是由政府对其进行统一建设规划和管理监督，由此政府对环境保护投入了大量的公共资金，政府环境审计作为政府对环境的重要管理监督措施发挥重要作用。政府审计机关作为政府的职能部门，有责任对有关项目和活动的环境污染状况和治理情况以及环境管理系统的健全性和有效性进行监督、评价和鉴证。实施政府环境审计，监督政府及其公共部门履行环境保护职责，强化环境治理和保护措施，提高环境保护成效，是促进人与自然和谐发展的重要手段，也是政府实施可持续发展战略的必然要求。在走可持续发展道路的过程中，由于政府在创建经济增长与环境保护的良性循环中扮演着重要角色，政府环境审计也就始终围绕着“可持续发展战略”这一核心目标，占据环境审计的主导地位。

二、兰州市特定的环境经济状况和主要的环境问题

环境保护与经济发展息息相关，兰州市曾经被列为“世界六大污染城市之一”，后经政府全面持续治理，终于脱去了“污染重镇”的帽子，但是环境问题始终不容乐观。兰州市委、市政府按照“1355”总体发展思路，突出保增长、保项目、保民生、保节能减排、保稳定的工作重点，全力推动经济平稳较快发展。2009年兰州市实现GDP年均增长10.5%以上的同时积极推进节能减排和环境建设，通过完善项目节能评估审查政策，有效控制了高耗能、高污染行业过快增长。在城区空气污染治理方面，空气质量优良天数达到64.7%，污染综合指数比上年下降0.23。城区污水全收集全处理工程完成89公里主管网敷设任务，启动实施西固、盐场、雁儿湾3个污水处理项目。2009年全市单位生产总值能耗下降5%，单位工业增加值能耗下降6%以上，二氧化硫和化学需氧量分别下降2.1%和6%。2009年兰州市荣获“中国节能减排20佳城市”称号。但是，在环境保护取得积极进展的同时，兰州市粗放型经济增长方式还没有得到根本转变，在日趋激烈的区域发展竞争中，新的经济增长点不明显，综合实力不强，科技资源优势发挥不充分，生态文明建设、大气污染治理亟需进一步加强。作为西部欠发达城市，兰州市的环境问题已成为其经济发展的关键制约因素之一。兰州市环境污染问题根据《兰州市2005-2009年环境状况公报》所披露的大气环境、水环境、声环境、固体废物、生态环境五方面看来比较突出的问题有以下三方面：

（一）大气污染治理初见成效，但是任务依然艰巨

大气污染历来是兰州市最为突出的环境问题。“十一五”以来，兰州市大气环境质量呈逐年好转趋势（如表1所示），2001年到2009年空气污染综合指数从155降低到90.77。其中2007年空气质量优良天数达到271天，占全年总天数的74.25％，比2001年增加了152天，是近五年空气质量的最好水平。虽然兰州大气环境质量有所改善，但是空气中二氧化硫年均值、可吸入颗粒年均值、二氧化碳年均值仍超过国家二级标准，空气质量和国家标准相比差距还很大，反复性较强。由于兰州市特殊的城市地貌和气象条件，以及不合理的工业和能源结构，再加之周边区域生态环境脆弱等原因，大气污染治理需要长抓不懈。

（二）水环境形势严峻

黄河兰州段位于黄河中上游，全长152公里，其中有45公里流经市区。2009年，全市废水排放量为16867.26万吨（其中工业废水排放量占17.5%；生活及其它污水排放量占82.5%）。而2009年之前兰州日均污水处理能力仅为38万立方米，仅占城市应处理污水的40％左右。黄河兰州段沿岸工业集中，人口稠密，工业废水和生活污水叠加，排放问题始终未从根本上解决。兰州市工业废水和生活污水直排问题比较严重。原因一是城市污水管网分布不均匀，管径偏小，排水不畅，污水收集率、处理率低，仅为46％；二是农村饮用水水源保护工作滞后，难以适应保障农村饮水安全的需要；三是黄河兰州段两岸化工企业较多，存在一定的水环境风险。另外，兰州市垃圾处理设施严重不足，垃圾场多为简易填埋，对黄河水体构成污染隐患。2009年6月兰州市开工建设的城区污水“全收集、全处理”项目，计划投资16亿多元，旨在全面改善污水收集处理问题。

（三）固体废弃物对环境安全构成威胁

2009年，兰州市工业固体废弃物产生量为483.82万吨，比上年上升111.41万吨；工业固体废物综合利用量为362.88万吨，比上年上升72.13万吨。综合利用方式主要是将锅炉渣、粉煤灰用作建材、建筑、填方筑路和保温材料的原材料，而冶炼渣则部分回收利用，部分用作化工原料。虽然社会的发展和科学的进步大大的方便了人们的生活，但是由于城市固体废物减量化、资源化、无害化水平较低，农村的生活垃圾和医疗垃圾未得到完全有效处理，产生的废气、渗滤液、淋溶水等已逐步成为空气、土壤、地表水和地下水的重要污染源，对人体健康构成威胁。另外，随着经济科技的发展和城市人口的增长，必然会出现新的环境污染问题，比如辐射污染、居室环境污染、电子电器废弃物、转基因产品污染等等。

三、兰州市政府环境审计现状

环境审计作为环保监管的重要工具，作为环境管理与现代审计结合的产物，对于节约和有效利用资源，合理配置生产要素，促进经济可持续发展有着重要的意义和作用。1998年在政府机构改革中，国务院在批准审计署的机构改革方案中强化了环境审计的职能，设立了农业与资源环保审计司。为了加强资源环境保护监督，根据机构改革要求，兰州市审计局也设立了农业与资源环保审计处。兰州市政府环境审计的开展得到了长足发展，但是还存在一些问题。

（一）环境审计内容单一，以农业资金审计为主

兰州市审计局农业与资源环保审计处的审计业务以农业资金审计为主，包括扶贫资金、新农村建设资金、粮食补贴、退耕还林资金、人与安全资金等，有些审计项目既与农业有关又与资源环境有关，比如退耕还林资金审计、天然林保护资金审计。所以，兰州市的政府环境审计以农业资金审计为主，环境审计为辅。这与西北欠发达地区环境管理水平不高有关，环境审计项目不多，而且仅限于关注环保资金的使用，并没有关注生态环境的改善或环保资金投入的效果。

（二）环境审计范围狭窄，审计类型以财务审计为主

目前，兰州市政府环境审计涉及到的环境审计项目还是以环境资金审计为主的财务审计。兰州市农业与资源环保审计处2008年主要审计工作项目有兰州市森林病虫防治检疫站财政预算执行情况审计、兰州市皋兰县朱家井流域化治理项目审计、兰州市南北两山维护管理专项资金审计、兰州市新农村建设试点专项资金审计等。总体上看来，还是属于财务审计范畴。由此可见，确定对环保资金的管理和使用以及专项资金使用的合法性和真实性等方面进行审计是目前兰州市政府环境审计的主要内容。

（三）环境审计工作范围职能交叉，影响环境审计开展

环境审计范围广，综合性强，当工作职能有交叉时不易把握尺度，兰州市政府环境审计工作中也有这方面的困难。一方面，环境审计机构与环境管理部门的工作职能有交叉。比如，以检查环境法规政策、制度执行为主的合规性审计也是现阶段环境审计的重点，但是现实中政府审计机关在执行这部分职能过程中与环境管理部门（比如兰州市环保局）的环保执法检查工作职能有交叉。另一方面，部分与环境有关的项目审计归口管理在其他审计业务处室。比如，兰州市节能减排用于污水处理厂的建设、城市污水处理管网建设等环保资金的重要投入项目归口管理在城建部门，而城建部门的审计业务归在审计局投资审计处。同样，其他与环境审计有关的涉及到财政金融等其他审计处室的情况也比较多。

（四）环境审计人员队伍数量和质量，不能满足环境审计要求

环境审计的专业性和技术性强，除了需要具备扎实的审计专业知识外，还需要具有多种环境知识，以及社会学、统计学、工程学等方面的知识，而目前全国环境审计队伍都面临知识老化、专业结构不合理的问题。兰州市审计局农业与资源环保审计处有审计人员7名，其中有一名中级审计师，平均年龄42岁左右（其中30~40岁之间2人，41~50岁之间5人）。从专业背景看，以财会、经济管理为主，没有资源环境专业方面的人员。由于受人员编制的限制，近些年没有再引进人员。由此可见，兰州市审计局现有的环境审计力量比较薄弱，有必要合理调整审计人员的知识结构，充实审计队伍，加强环境审计的力量。

（五）环境审计的方法以传统审计方法为主，现代化信息化水平不高

一方面，由于现阶段的环境审计以财务审计为主，导致在审计方法上一般使用分析性复核、座谈、调查等传统的审计方法。另一方面，审计的现代化信息化水平不高。目前兰州市审计局专设了计算机审计处，但是市一级的审计机构一般除了面对地税、银行、财政等开展计算机会计的被审单位开展计算机审计外，其他利用计算机审计的比较少。从农业与资源环境审计处来说，没有充分的条件开展计算机审计，与其审计工作以农业资金为主有关。

（六）绩效审计处于尝试阶段，开展条件尚不成熟

兰州地处西北欠发达地区，环境审计一般仅限于关注环保资金使用的财务审计方面，并没有关注生态环境改善或环保资金投入的效果，缺乏环境绩效审计。一方面，开展绩效审计需要运用环境管理、环境经济评价领域的一些知识。另一方面，国家没有出台相应的资源环境审计评价体系以及绩效审计的工作指南，各地方审计机关做法不一。兰州市政府出台了《兰州市绩效审计办法》，但是限于技术水平，绩效审计没有真正开展。兰州市政府审计机关虽然也努力满足这项需求，但由于体制、经费、人员、时间等因素的限制，目前离开展环境绩效审计的要求还有一定距离。兰州市作为一个地处西北环境污染问题突出的城市，环境管理水平和环境审计开展都落后于其他发达地区。在兰州市民间环境审计和企业内部环境审计目前还处于空白，由此政府环境审计的主导地位更加凸显，所以积极开展政府环境审计是贯彻可持续发展战略的重要途径。

四、兰州市加强政府环境审计的对策

（一）提高对政府环境审计的思想认识水平

兰州市由于突出的环境污染问题，使得环境保护尤为迫切，环境审计机构和人员要从思想上充分认识环境审计对于可持续发展战略的重要意义。我国审计署将资源环境审计作为独立的审计类型提出，准备建立和完善资源环境审计机构，以此迫使环境审计人员投入全部精力积极开展环境审计。这意味着资源环境审计被提到了一个新的高度。另一方面，需要加强环境审计的宣传教育，争取政府、企业和社会各界更多的理解和支持，为环境审计工作营造良好的外部环境，促进环境审计的顺利开展。

（二）加强政府环境审计队伍建设

环境审计队伍建设是兰州市政府环境审计的核心问题。一方面，可以通过聘请环境专家和法律专家参与环境审计，利用他们的专业知识和技能。另一方面，通过对现有审计人员环境知识方面的后续教育和培训，使其成为既懂审计又懂环境科学的环境审计人才。除了理论培养还要加强实践培养，比如，选派审计人员到环境管理部门锻炼交流掌握环境保护法律法规标准或者审计人员参与审计署或特派办环境绩效审计项目等方式。另外，还要从用人机制上创新，重视吸纳资源环境专业人才。从全国其他地区的经验来看，有的地方审计机关通过招聘资源管理或环境工程等相关专业的大学毕业生解决专业结构问题，还有的则从实际工作经验出发直接从环境管理部门选调人才，这都是可行的办法。

（三）明确政府环境审计机构职责范围，理顺关系

根据审计署的调查大多数地方农业与资源环境审计机构的工作重点在农业，不少地方环境审计机构还承担了社会保障审计、财政支农资金审计、行政事业审计。兰州市审计局农业与资源环境审计处也存在同样的问题。首先应该尽量避免职能交叉，明确职责范围，理顺关系。一方面，审计机构各审计业务处室的职责权限要合理的划分，使环境审计机构明确职责范围，找到环境审计的工作重点。另一方面，环境审计机构要理顺与环境管理部门的关系。环保部门作为环境管理职能部门，环境审计机构要与其加强合作，共同贯彻可持续发展战略；同时，政府环境审计既对环保部门自身的资金使用进行监督，又对环保部门的职责履行情况进行监督。

（四）积极扩展审计领域，全力推进绩效审计

面对环境审计范围狭窄、内容单一的现状，应将环境审计对象扩大到所有的环保主体，延伸审计至企业生产环境、居民生活环境、社会经济生活发展环境等诸多方面。另外，从环境审计的发展趋势看，环境保护是开展绩效审计的重点领域之一，环境绩效审计可以作为政府审计机关开展绩效审计的试点，在环境政策执行、环境项目建设、环保设施运营、环保资金使用、环境资源利用、行政效能等方面积极探索绩效审计。兰州市特有的环境污染和治理现状为开展环境绩效审计提供了条件。

（五）积极实践，不断创新审计方式和方法

从审计方式上看，由于环境问题的复杂性和广泛性，环境审计是一项涉及多部门的工作，这就要求环境审计有效整合审计资源，合理调配审计力量，统筹安排审计工作，创新审计方式。环境审计需要进行跨部门以及国际国内之间的协调配合，强调协调组织同级审计机关对跨区（跨流域）同一生态环境保护项目开展合作审计。从审计技术方法上看，灵活运用传统的审计方法，积极探索新方法比如环境费用效益分析法，加强运用计算机审计的现代化手段，推进审计信息化建设。