审计全覆盖视角下的国家审计本质范文

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【内容摘要】

实现国家审计全覆盖是我国国家治理深化的内在要求，在实现国家审计全覆盖过程中要不断深化认识国家审计的本质。只有科学地界定国家审计的本质才能更加充分地发挥国家审计的职能和作用，才能更加完善国家审计理论框架体系。本文以审计全覆盖渐进式实现为视角，分析探讨国家审计的本质。

【关键词】

审计全覆盖;国家审计;职能作用

一、审计本质研究述评

对于审计的本质，目前来说并没有一个统一的认识，观点多种多样。从现有资料来看主要有查账论、方法过程论、经济监督论、经济鉴证论、经济评价论、行为论、经济鉴证论、关系论、信息系统论、治理工具论和免疫系统论。这些众多观点反映了学者对审计本质不懈的探讨，也说明了认清审计本质并非易事。

(一)查账论。查账论是对审计本质的最初认识，这种观点只关注到了审计产生之初查错防弊的功能，是对审计本质最简单、最粗浅的理解。

(二)审计职能论。代表观点有经济监督论、经济评价论和经济鉴证论。如李孝林(2006)的经济评价论，时现等(2009)的经济监督论，李德文的经济鉴证论。我们知道审计有三大基本职能———经济监督、经济评价和经济鉴证，其中审计鉴证职能是审计最基本的职能。因此这种观点是用审计职能来表述审计本质，对审计本质的认识有了一定的发展和进步。

(三)关系论。如施玲(2007)认为审计的本质是一种特殊的契约，旨在减少信息的不对称。朱雅珊(2009)提出审计本质是为确保受托责任有效履行而形成的特定的人与人之间的关系。毛乾梅(2006)提出审计的本质是独立地确保受托责任有效履行的一种社会控制机制。陈建(2009)的风险共担论。这些观点是基于审计产生的直接原因在于所有者与经营权的分离，审计是基于委托受托关系产生的。

(四)系统论。这种观点主要有信息系统论和免疫系统论。赵磊认为审计的本质是经济信息系统论。2008年以后，随着对审计认识的逐步深入，审计长刘家义对国家审计本质提出了新的论断，指出国家审计是经济社会的“免疫系统”，而后在2011年又提出，审计本质是国家治理系统中的“免疫系统”，它具有预防功能、揭示功能和抵御功能。之后，赞同这一观点的学者为数众多，如王加灿(2012)《国家审计“免疫系统论”的本质与路径》，肖振东(2008)《关于审计本质的思考》、李凯(2008)《从公共受托责任演进看国家审计本质变迁》等多位学者持这种观点。系统论的观点反映出审计工作者对审计本质的认识又迈向了一个新高度。

(五)治理工具论。前任审计长李金华曾提出，国家审计是国家治理的工具，是推动民主与法治的工具。彭胜华(2005)《国家审计本质初探》提出国家审计本质是国家政治统治的工具。治理工具论突出反映了国家审计在国家治理中的地位和作用，是对国家审计本质的新认识。通过分析上述观点可知:众多学者一直致力于审计本质的探讨;随着审计领域的不断扩展，对于审计本质的认识不断深化;学者对于审计本质与国家审计本质并没有严格区分。而审计监督体系是由国家审计、注册会计师审计和内部审计组成，三者各司其职，彼此间既相互联系，又有明显的不同，在不同领域发挥不同的功能和作用。因此国家审计本质与审计本质不能混为一谈。

二、渐进式实现审计全覆盖

(一)审计全覆盖的内涵。一般认为，审计全覆盖是指国家审计机关和审计人员依法开展审计活动，以实现对所有公共资金、国有资产、国有资源的监督，不留盲区，不留死角，进而实现权力监督。如何理解审计全覆盖的内涵呢?刘家义对审计全覆盖进行过诠释，指出审计全覆盖”，一要有深度，不能走马观花、一味追求数量、在面上把所有单位走一遍，要对每个项目都审深审透;二要有重点，不是所有领域、所有项目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要紧紧围绕党和政府工作中心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题;三要有步骤，不是一步到位、大干快上，走、跳跃式路子，要统筹部署，有计划推进，确保实现对重点对象每年审计一次、其他对象五年至少审计一次;四要有成效，要在做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。由此可见，审计全覆盖并不是大大小小一起抓，方方面面一起查，所有单位过筛子，而是有重点、有步骤、有计划、有深度，见成效地依法监督。

(二)我国现代国家审计的发展历程。国家审计全覆盖是审计监督发展到一定阶段的必然趋势。审计全覆盖可以从纵向和横向两个角度来理解:一是纵向角度。这与我国国家机关的体制相联系。我国国家权力机关分为中央和地方两级，其中地方机关包括省(自治区)、市、县、镇和村。国家机关的这种机制决定了国家审计也必然要对各级政府及其财政资金进行审计，审计全覆盖应该是涵盖中央和地方各级的全面审计。二是从横向来看，国家审计应该涵盖国家资金运用的各行各业，如财政、金融、企业、三农等。可以说，审计全覆盖不仅包括监督宏观调控政策的跟踪审计、促增节约的绩效审计、监督和制约权力运行的经济责任审计、维护人民群众利益的民生资金和生态环保审计，还包括促进党风廉政建设的反腐败审计。从我国现代国家审计的发展历程来看，实现审计全覆盖不是一蹴而就，而是一个渐进式过程。1．国家审计恢复阶段(新中国成立～1995年)。在新中国成立初期的一段时间，我国国家审计空位，没有设立专职审计机构，对财政财务收支的经济监督由财政、税务、银行等部门通过其业务处理流程在一定范围内进行。1982年12月第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》明确规定，国务院设立审计机关，对国家财政财务收支实施审计监督。1983年9月正式成立了审计署，各省设计了审计局，配备了专职审计人员，我国国家审计开始恢复，并陆续颁布了相关法规。1984年12月，中国审计学会宣告成立，为审计理论与实务研究提供了平台。1985年8月，国务院并实施《关于审计工作的暂行规定》，这是我国新中国成立以来的第一个审计法规，同年一些地方审计机关开始探索实行厂长(经理)离任经济责任审计。1988年国务院颁布了《中华人民共和国审计条例》，自1989年开始实施。1994年8月颁布《中华人民共和国审计法》，并于1995年1月开始实施。《审计法》全面规定了审计监督的基本原则、审计主体的职责、审计程序以及法律责任等，这就从法律上确定了国家审计的地位，标志着我国国家审计正式走上法治轨道。2．国家审计风暴阶段(1996年～2005年)。人们用审计风暴一词来形容审计署大量曝光各部委预算执行审计情况中所存在的问题。自国家审计恢复以来，人们对于国家审计还存在一定误区，因此这一阶段开展审计工作阻力较大，审计监督的内容比较单一，主要是经济责任审计。至1996年12月审计署先后了38个审计规范，并于1997年1月起实施。1999年我国要求县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定。1999年6月，审计长李金华作《关于1998年中央预算执行和其他财政审计情况》的报告，报告指出，审计署审计了国务院53个部门和直属单位，发现有43个部门存在挤占挪用财政资金问题，金额高达31．24亿元。人们称李金华所作的审计报告为“审计风暴”，“审计风暴”让人们对国家审计给予了高度认可和肯定。2004年审计署对医院违规收费问题曝光。

2005年，经济责任审计对象扩大到厅级。3．国家审计完善阶段(2006～2012年)。2006年2月28日颁布了新修订的《中华人民共和国审计法》，并于2006年6月1日起施行。新《审计法》为我国国家审计开创新局面，取得新成果奠定了坚实基础。随着世界经济趋同态势的扩大，国家审计日益与国际接轨。此阶段在强化经济责任审计的同时，不断扩大审计领域。如金融审计、环境审计、民生审计日益成为重要的审计领域。《2008～2012年审计工作发展规划》提出对于大型投资项目、特殊资源开发与环境保护重大事项开展跟踪审计。在2009年全国两会上，就指出，行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。2010年2月2日国务院第100次常务会议修订的《中华人民共和国审计法实施条例》公布，自2010年5月1日起施行。国家审计规章制度日趋完善。4．国家审计全覆盖阶段(2013～)。2013年12月，刘家义在全国审计工作会议上指出，要实现审计目标，就必须努力实现审计监督全覆盖，使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下。2014年1月国家总理听取了审计署工作汇报，强调指出要加强依法审计，实现审计全覆盖。2014年11月开始，国家审计部门临时追加了对彩票资金的管理使用的审计。2015年3月环境保护部下发《关于开展政府环境审计试点工作的通知》，强调国家审计是捍卫国家财政资金使用合法性、经济性和效益性的重要手段。因此审计对象全覆盖阶段要求审计机关和审计人员要大力开展财政财务收支审计、财经法纪审计、民生审计、环境审计、经济责任审计及反腐审计等，以实现对所有财政资金、公共资金的监督和控制。

(三)实现审计全覆盖的障碍。我国现代审计从恢复到全覆盖提出历经三十多年，从最初的经济责任审计到现在的金融审计、民生审计、环保审计、反腐审计等，审计对象、审计方法、审计目标都发生了一系列的变化。审计全覆盖是确保我国国家治理深化的重要工具。但从我国国家审计现状来看，实现审计全覆盖存在着一系列的障碍问题，如审计力量不足、审计手段相对落后，审计制度不完善、审计法规不健全等，这些障碍的消除还需要一个相对较长的时期，因此做到审计“准深透实广”，实现审计全覆盖还需要各行各界的共同努力，将是一个渐进式过程。

三、审计全覆盖实现过程中对国家审计本质认识的升华

从我国现代国家审计的发展历程可以看出，国家审计始终服务于国家治理，在不同的社会发展阶段，国家审计在审计重点、审计方法、审计领域等各方面都始终围绕国家治理这一主体而不断进步和完善。在我国新中国成立之始，国家治理的重点是巩固政权，维护人民当家作主的主人翁地位，建设社会主义新中国。因此在这段时期内我国并没有设立专门的国家审计机关和人员，而是由业务部门根据业务流程进行国家财政资金的监督。十一届三中全会以后，我国进行了大范围的经济体制改革，建立现代企业制度，逐步实施改革开放政策。我国国家审计制度开始恢复，设立了中央和地方审计机关，逐步开展离任经济责任审计、任期经济责任审计。现阶段，《中华人民共和国国家审计准则》明确将“推进民主法治、促进廉政建设”作为我国政府审计的重要任务之一。国家审计服务于国家腐败治理。审计机关要将反对腐败作为审计参与国家治理的重要途径，将反腐作为自身的重要任务并落实于具体项目的审计目标之中，经常性、持续性地介入腐败治理之中。实践表明，审计对于腐败的预防、发现、惩戒及预警和控制方面都具有重要意义。由此可见，国家审计是实现国家治理的重要工具。国家治理深化必然要求审计监督全覆盖，国家审计就是通过监督、评价和鉴证职能来促进国家治理，不断发挥促进、证明、制约和建设作用，实现国家的善政良治。因此国家审计是国家权力的体现，国家审计本质应该从国家意志和国家权力中去揭示。国家审计本质上就是国家治理的工具。

【参考文献】

［1］李孝林、宋敏．现代审计本质新探［J］．审计月刊，2006

［2］施玲．审计本质新论［J］．审计文化，2007

［3］肖振东．关于审计本质的思考［J］．审计月刊，2008

［4］于静．从“免疫系统论”重新探讨审计本质［J］．财会月刊，2009

［5］张学惠等．国家审计在促进转变经济发展方式中的作用［J］．中国审计，2012

［6］陈丽．基于国家治理视角的国家审计的思考［J］．视野，2013

作者：马向梅 张蕾 单位：石家庄学院