国家审计的本质探究范文

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国家就是私有财产和私有产权让渡的产物，它来源于私有产权，又为保护私有产权而服务。当然，随着国家间关系的产生和发展，国家和国家之间是否也存在部分权利让渡给国际社会，以维持国际秩序，将是国家学说今后可能研究的一个方向。其次，国家起源的“契约说”也具有重要的影响（洛克，1964；卢梭，2003；霍布斯，1985；霍尔巴赫，1994）。契约说在相当程度上影响并主导了西方的近现代政治学，当今流行的一系列民主、民权思想都发源于此，天赋人权成为西方政治学者追求普世价值的理论基础和道德起点。在这种学说的指引下，国家、政府、统治集团和权力往往被认为是万恶之源，国家治理最重要的使命就是约束政府、约束权力，只有将政府和公权力控制在最小程度，社会和人民才有可能得到最大程度的幸福和自由。这一整套理论，也构成了东西方两大政治阵营思想对立的焦点。但近年来，与西方主要国家的混乱、衰退和迷茫相比较，中国在政治、经济和社会等诸多方面取得的辉煌成就则显得光芒四射。我们有理由相信，任何对国家、政府和权力的过于极端的认识，都不符合科学的规律。最后，国家起源的“政治法律说”（凯尔森，1996；马啸原，1997；韦伯，1997；普列汉诺夫，1959；摩根索，2008）。这一学说强调国家就是法，国家就是秩序。设立国家的目的就是确定一种秩序，并用国家暴力来维持这种秩序；一旦秩序被彻底破坏，原来意义上的国家也就不存在了。综合上述三种主流观点，本文认为对国家起源的理解主要体现在以下几个方面：首先，国家是社会进步的产物，并集中体现在其是财产和私有财产发展到一定阶段的产物；其次，建立国家可以集中力量或资源，更有效地保护共同财产，对外抵御侵害；第三，建立国家可以形成规则、秩序或法律，更有效地规范国家内部的产权确认、界定、计量和交易；第四，赋予国家行使暴力的权力，可以维护规则、秩序或法律的尊严，惩罚国内对产权规则的破坏者；第五，国家的权利，在一定程度上取决于社会契约，取决于组成国家的人民让渡多少个人权利给国家，但这种权利让渡，又是为了更好或者更多地获取和保护个人的权利；最后，国家之间是竞争关系，可能合作，也可能发生战争直至消灭对手。

马克思主义经济学揭示了产权的社会性和国家财产权益所固有的本质特征，现代产权经济学则是对马克思主义经济学产权和权益理论进行的拓展。现代产权经济学认为，一方面，产权是一种排他性的权利，其需要由法律或规则来确认，因而产权是制度和秩序的函数，但在很多情况下也受文化、道德、惯例和传统的约束。另一方面，产权的获得、保持、丧失或被剥夺，可以通过契约来实现，也可以由强力或国家强力来实现，因而国家政治决定产权关系，国家理论是产权理论的基础。研究产权的重要性在于，不同的产权制度将导致不同的收益水平，有效率的产权制度可以促进经济长期增长。特别需要指出的是，确认和界定产权需要成本，因此有许多具有价值的领域因为种种原因没有被确认和界定产权，尚处于公地，会引发争夺。目前学术界对产权的认识，基本局限在一个国家的范围内，把产权的主体局限为个人、企业和各类组织，研究的产权关系主要是国家和组织（个人）之间、组织（个人）与组织（个人）之间的关系，认为产权规则的供给主要来自国家，产权收益和成本主要是经济指标，而产权侵害的威胁也主要来自国家内部。很少有学者将产权理论引入国际政治范畴，也很少有学者将国际政治和国家间关系引入产权理论的研究范畴。随着全球化进程的不断深化，产权要素的跨国配置成本走低、便捷性增强。对产权的研究，必须突破国家的范畴，放在国家间范围进行思考。在当今世界，国家作为产权的主体，国家间争夺产权要素成为常态，维护本国产权要素不流失并尽量多地争取获得其他国家的产权要素成为国家间竞争的重要目标。因此，有必要引入国家产权概念。

国家产权，是指一个国家相对于其他国家的排他性权利。国家产权要素的内涵随着人类认识的发展而扩展，从最初的土地、食物、金钱和物品，逐步发展到自然资源、人力资源、科学技术、环境、信息、文化和国际声誉与形象等方面。如果从国家起源的“政治法律说”的视角考察国家产权，实际上国家所设立和维持的秩序就是国家产权，也可以称为国家内部的产权秩序。国家之间争夺产权要素的方式，大致分为三种类型：契约型、暴力型和吸引型。契约型的方式是通过签订契约来实现国家产权要素的转移，这种契约可以是平等交易的契约，可以是政治交换的契约，也可以是其它任何形式的契约。暴力型的方式是依靠武力或武力威胁，或其它非正当手段，强行夺取其它国家的产权要素。吸引型的方式是依靠更有效率的产权制度吸引其他国家产权要素的流入，以满足产权要素效用最大化的追求。当今世界，暴力型的产权要素流动大幅度减少，契约型的产权要素流动日益增加，而吸引型的产权要素流动逐步成为主流。由于产权要素跨国流动和选择的可能性剧增，不同国家产权制度之间的比较成为必然，这使得国家间政治制度、治理模式和秩序规则的竞争更加直接而且白热化。国家作为产权的主体，面临四种重大风险，即国家产权被其他国家强制剥夺（如伊拉克侵略科威特、美国宣布冻结伊朗和叙利亚的海外资产等）；大量产权要素被其他国家所吸引导致流失，国家产权萎缩；国家产权制度被迫修改和调整；因国家治理混乱导致的产权效用低，被国内竞争者替代。随着各个国家对产权要素的认识不断深化，更多的产权公地被发现，并迅速被不同国家确认、界定、计量、分配或占用，例如跨国的海洋、太空、空气、水和知识，而由于国际社会总体处于无政府状态，各个国家对公地的竞争将更激烈。各个国家为了应对国家之间的产权之争，需要有一套控制机制帮助国家治理集团发现公地、维护现有产权制度的安全和秩序、改进产权制度并提高产权效用以吸引或稳定产权要素、有前瞻性地预防产权流失。国家审计就是这一套国家治理控制机制的重要组成部分。

国家治理的目标：国家产权最大化

（一）国家本质决定了国家治理的目标

根据上述对国家理论和国家产权理论的分析，本文认为，国家的本质是国家治理集团利用国家机器和道德文化，在确认、界定、规范、保护或剥夺产权，不断追求国家产权最大化过程中形成的所有国家产权要素的集合。这里的国家治理则是指，国家治理集团对国家和社会的控制、管理和服务，其首要任务应是维护国家产权的外部安全和内部安全。国际社会处于无政府状态，国家之间处于竞争状态，国家是国际社会的竞争主体，从而国家产权的外部安全就显得格外重要。国家间关系的实质，是每一个国家通过契约、外交或非和平方式，不断维护已确认的自身国家产权，不断竞争未确认和界定的国家间产权公地，并不断觊觎其他国家产权的过程。维护国家产权外部安全的责任是国家治理集团的首要责任，也是国家治理集团内生的责任。在国家治理集团试图接管国家之前就做好了承担这项责任的思想准备。在接管国家之后，国家治理集团会主动且及时地承担起维护国家产权外部安全的责任。在国家产权面临外部安全危机的时候，国家治理集团往往突破常规的国内政治框架和程序，要求被授予或直接夺取更多的国家治理权。民众和国内其他利益集团，倾向于支持或纵容国家治理集团为维护国家产权的外部安全而攫取更多的治理权利。国家内部存在国家治理权竞争，也就是国家内部的国家产权之争。这种竞争可以发生在现有的多个国家治理集团之间，也可以发生在现有国家治理集团与潜在的国家治理替代者之间。维护国家产权内部安全的责任是国家治理集团内生的核心责任。所有的国家治理集团都会尽最大努力以维持自己治理国家的权利，为自己持续承担治理国家的责任创造条件。没有任何个人和团体会将维护国家产权内部安全的责任授予给国家治理集团，但国家治理集团自行创造了这种责任，并不惜代价地去承担这种责任，目的只有一个，持续地拥有治理国家的权利。

无论是外部竞争还是内部竞争，其实质均为国家产权的竞争。本文引入国家产权效用概念来比较国家间的产权制度优劣。国家产权效用是国家产权收益和国家产权成本的函数，即国家治理集团必须在追求国家产权收益最大化的同时控制国家产权成本。国家产权收益最大化既是国家间产权竞争的需要，也是国家治理集团与国内现有或潜在替代者竞争的需要。国家产权收益最大化，能够增进国家、社会的福利，提高人民的幸福感受。另一方面，国家产权成本越低，维护国家治理的成本越低，意味着国家治理集团能够用较低的税负和较宽松的管制来维持国家产权运转。一般情况下，国家产权成本越低，人民的痛苦感受越低。与此同时，国家治理集团必须建立一个控制系统，制定和执行产权制度，不断完善产权制度、严格执行产权制度、打击破坏产权制度的行为、持续提高国家产权效用、努力控制国家产权成本。全球化使得产权要素在国家间的流动更容易，流动成本更低，国家之间对产权要素的竞争更加激烈。国家力图建立有效的国家产权制度并不断完善国家产权制度，以赢得国家产权制度之间的竞争。国家治理集团为了承担好治理国家的责任，需要敏锐判断来自国外和国内的威胁，并采取切实措施维护国家产权外部安全和国家产权内部安全。因而，国家本质决定了国家治理必须以国家产权为中心制定其目标。

（二）国家产权最大化的内涵

本文引入“国家产权最大化”的概念论述国家治理的目标。国家产权最大化，是指在国家产权内部安全和国家产权外部安全一定的情况下，国家产权效用最大化；或者是在国家产权效用一定时，国家产权内部安全和国家产权外部安全最大化。国家治理集团总是追求国家的长期存在，即国家产权外部安全最大化；国家治理集团总是追求长期拥有治理国家的机会，即国家产权内部安全最大化；国家治理集团总是追求不断增加财富、增强实力和增进国民的幸福，即国家产权效用最大化。国家的产生、发展、壮大的过程，就是国家治理集团不断追求国家产权最大化的过程。国家产权最大化的概念，一方面充分体现了竞争的观点，揭示国家间竞争永存的状态和事实，强调追求国家产权最大化是国家竞争的目标，是国家治理的目标，也是国家审计服务国家治理的目标；另一方面体现了用发展的观点来看待国家、国家治理和国家审计，强调国家是发展的，要用动态和发展的眼光来看待国家的目标和国家治理的目标，并为国家审计发挥建设性作用、促进国家治理、推动国家产权最大化提供理论基石。

（三）国家产权最大化的内容

国家治理集团的目标不仅是拥有国家产权，而且是国家产权最大化。国家产权最大化，既包括国家产权效用最大化，也包括了国家产权安全的最大化，其主要涵盖以下四方面的内容：首先，国家产权最大化是国家产权效用最大化和国家产权安全最大化的共同作用结果。在国家产权安全一定的情况下，国家产权效用越高，国家产权越大；国家产权效用越低，国家产权越小。在国家产权效用一定的情况下，国家产权安全越强，国家产权越大；国家产权安全越弱，国家产权越小。其次，国家产权效用和国家产权安全是相互作用的。国家产权安全越强，越有助于吸引产权要素，越有条件稳定产权秩序，越有利于改善产权制度，最终促进国家产权效用的提高；反之，国家产权安全越弱，愈发促使产权要素流失，越难以控制产权秩序，而既有的产权制度往往会遭到实质性破坏或违背，最终导致国家产权效用降低。国家产权效用越高，同样的产权要素就能有更多的产出，国家治理集团就能有更多的资源来维护国家产权安全；国家产权效用越低，一定的产权要素就难以支撑国家对国家产权安全竞争的需求。再次，研究国家产权效用和国家产权安全，必须考虑国家间竞争的环境。不同国家间产权制度和产权效用的比较，会导致产权要素的投机，最终引发产权要素在不同国家间的流动和重新配置；不同国家间产权安全程度的差异，会导致产权要素在不同国家间的避险，最终也会导致产权要素的流动和重新配置。当不同国家间产权安全程度差异巨大时，国家间对产权的强制剥夺就有可能发生。最后，研究国家产权效用和国家产权安全，必须考虑国家治理集团需要面对的竞争或批评。在每一个国家内部，国家治理集团都必须面对直接竞争者或潜在竞争者，至少要面对现实批评者和潜在批评者。国家治理集团要阻止竞争者或批评者替代自己，要么不断改善治理，提高国家产权效用；要么不断强化国家产权安全，减少竞争者或批评者的能量；要么多管齐下。

国家审计的本质：国家治理的控制系统

（一）国家治理系统的基本结构

本文对国家治理系统认识的基本逻辑是：首先，财物的私有制和产权观念导致了国家的产生，国家之间排他的权利构成国家产权，设立国家的目的是对内界定、确认、计量和保护产权，对外维护产权安全。国家治理的目标是在维护国家产权安全的同时，实现国家产权效用的最大化。其次，为了实现国家治理的目标，国家治理系统的三个子系统即决策系统、控制系统和执行系统需要协调统筹运转。国家审计以其收集信息的专业能力、揭露批判的负反馈功能、促进完善的正反馈作用和提示预警的前馈效果（章柯等，2011），毫无疑义地成为国家治理控制系统的中坚（参见图1所示）。正如刘家义审计长所言，国家审计作为依法用权力监督制约权力的制度安排，具有预防、揭示和抵御等功能，是国家治理这个大系统中内生的“免疫系统”（刘家义，2012）。

（二）国家审计的作用

如图1所示，国家和国家治理都是一个系统，在这些系统中，必然有决策系统、执行系统和控制系统等子系统。作为国家治理系统中的必要组成部分，国家审计在国家治理中被赋予如下职责：

其一，国家审计具有揭露功能，其在国家治理中发挥信息的收集、加工和再提供作用。国家治理是一个系统工程，这个系统得以运转所依靠的“血液”就是信息。虽然国家中能够提供信息的机构很多，但国家审计却是国家治理系统中最全面、最独立、最专业的综合信息提供者。首先，由于国家赋予国家审计机关最广泛接触、收集、审查与核实各类信息资料的权力，同时国家审计机关又拥有跟踪国家财政预算资金的流向，直至国家治理最末梢的权力。强大的信息获取能力和法定的信息提供职责，让国家审计成为一个国家中最有可能提供最全面、最综合信息的机构之一。其次，由于国家审计机关拥有受法律保护的独立性，其地位和工作不受任何机构和个人的影响，因此，国家审计机关有条件秉承客观的态度，按照独立的精神收集信息和提供信息。而只有在确保信息提供者立场独立的前提下，信息的公允性和可靠性才会被社会各界所接受。再次，由于国家审计机关拥有专业的人才和专业的技能，因此国家审计机关才有可能在浩瀚的信息海洋中去粗取精、去伪存真，甚至在很多时候做到透过现象看本质，挖掘出事实的真相，揭露出罪恶的行为，为国家治理提供真实、可靠的信息。国家审计机关针对审计发现的问题，还能提出改进和完善的审计建议，这是所有国家对国家审计机关的法律授权和基本要求，基于这一授权和要求，国家审计机关就不仅能提供事实信息，披露问题信息，而且还能提供改进完善的建设性信息。最后，由于国家审计机关拥有受法律保护的审计信息披露权，国家审计披露的审计信息成为民主和法治得以实现的基础。

其二，国家审计在国家治理中发挥纠正国家产权制度和国家产权秩序偏离和破坏的作用，具有抵御功能。从控制论的角度，抵御或纠正偏差，属于典型的负反馈控制。负反馈控制的意义在于，国家审计机关以事先确认的一组标准或目标为基准，去观察和检查被审计事项或活动，从中发现偏差。在假设原定标准和目标正确的情况下消除偏差，让活动回归到原定的标准和目标上来，重新达成原定的稳定状态。在国家审计实践中，维护国家意志、维护法律尊严、维护社会秩序，打击违法违规行为，是国家审计通过负反馈机制发挥抵御功能的典型表现。

其三，国家审计在国家治理中发挥建设性作用，具有改进功能。国家审计在国家治理中发挥改进功能（建设性作用），不仅能揭露问题，更能对产生这些问题的原因，进行从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，并提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，为国家产权效用最大化服务，推动经济社会全面协调可持续发展。从控制论的角度看，建设性作用和改进功能，属于典型的正反馈控制。正反馈控制的意义在于，国家审计机关通过检查被审计事项或活动，发现了与原定标准或目标的差异，但经过认真的研究，认为这种差异是“好的”，需要调整的不是活动本身，而是原定的标准和目标。正反馈对于整个国家治理的系统而言，往往意味着打破原定的国家产权安全与效用的平衡，并在新的水平上达成国家产权安全和效用的平衡，实现新的稳定。面对快速变革和改革开放的客观环境，国家审计机关以国家长治久安为目标，不断促进完善法律、改革体制、改善机制和优化政策的过程，是国家审计通过正反馈机制发挥建设性作用的典型表现。

其四，国家审计在国家治理中发挥预防警示作用，具有预防功能，从控制论的角度看，称为前馈。前馈控制，也称为预先控制或预防，是指通过观察现状、收集信息，总结教训和把握规律，最大限度地预测未来可能出现的问题，并提前采取有关措施，以消除未来可能产生的偏差。前馈与反馈不同，往往在事前或事件的初期采取行动，而反馈则基本出现在事后，至少也是在事件的后期阶段。前馈和反馈作为控制的两类不同方式，各有利弊。反馈在事后，对事件本身可能产生的损失或伤害无能为力，但因为掌握的信息全，可以得出更加全面、合理的结论，反馈控制行为往往更加合理。前馈发生在事前或事中，具有前瞻性和时效性，有望避免事件本身可能带来的损失，但因其掌握的信息不全面，前馈控制的不确定性和风险也很大。前馈作用对于国家审计非常重要，因为这是对国家产权外部安全和国家产权内部安全进行预警的重要方式，也是国家和国家治理集团对设立国家审计机关的最大期望。

从国家产权理论的角度来看，国家审计通过查错纠弊、揭露问题，抵御各种对国家产权的侵害，改进国家治理。揭露问题是国家审计实施前馈控制、发挥预防作用的基础和前提，决不是目标和终点。揭露是制约权力的需要。根据法律规定，将不符合国家产权制度和国家产权秩序的权力运行揭露出来，国家审计既可以促进国家产权效用的提升，又能帮助国家将各种权力约束在其规定的边界之内，也对任何国内现有或潜在的国家治理替代者的行为进行约束。揭露是维护国家产权制度和国家产权秩序尊严的前提，及时揭露在某些领域对法律和秩序的系统背离，国家治理集团才有机会深入思考到底是需要利用国家强制力进行惩处，还是需要调整完善现有的国家产权制度和国家产权秩序。当然，前馈控制和反馈控制并不能相互孤立和割裂，在国家审计实践中，不断缩短前馈控制和反馈控制的周期，不断更新前馈控制前的信息，综合使用前馈控制和反馈控制，都是扬长补短的好办法。

（三）国家审计在国家治理系统中的地位

国家治理的控制系统包括很多组成部分。不同的国家，由于国家政治体制的不同和国家治理习惯的不同，国家治理控制体系的组成也各不相同。国家审计作为国家治理控制系统中功能最完善的一个重要组成部分，与国家治理控制系统的其他组成部分一起协同作用，共同发挥控制功能。国家治理控制系统通常有多个负责信息收集的子系统，包括军事情报信息、国家安全系统、经济情报系统、社会安全情报系统、社会舆论监控系统、金融监控系统和个人/企业信用监控系统等等。国家审计和它们的区别在于，国家审计往往有权接触全部或绝大多数领域的数据，而以上各子系统往往不能超越自己的职能边界。此外，国家审计既可以自行收集整理相关信息，也有权调用绝大多数其他信息收集子系统的成果。当然，在很大程度上，国家审计也是信息提供者，经过审计加工处理的信息往往具有更高的可信度和更大的利用价值，审计机关将此类信息提供给其他部门能发挥更加积极的控制作用。

国家治理控制系统一般有多个负责纠偏（负反馈）的子系统，包括公安、司法、监察、纪委、工商和质检等。国家审计机关和这些单位的合作，既可以是上下游式，主要是审计机关移交审计发现线索，有关部门继续问责；也可以是联合行动，同步控制。在中国，国家审计机关打击违法违规行为，基本都采取了和有关部门合作的模式。国家治理控制系统一般设有一些负责参谋咨询的子系统，这些子系统较多关注国家治理的改进，提出政策性建议。国家审计机关在发挥正反馈的建设性作用过程中，往往注重和有关参谋咨询机构的协调，既可以听取专家的意见建议，也可以用审计的意见和建议来影响参谋咨询机构。中国审计署近年来在制定审计规划和确定年度审计计划之前，都充分听取国内知名参谋咨询机构的意见；在重大审计项目执行过程中，邀请有关专家参与建言献策；在重大事项的审计定性和审计建议提出前，主动协商有关政策制定部门，确保了审计建设性作用的适用性，提高了国家审计正反馈作用的控制绩效①。

研究结论

迄今为止，国家还是保护确认国家产权、维护产权秩序、保护国家产权安全、追求国家产权效用最大化的最重要的主体。在社会进步到国家消亡之前，实施国家治理、维护国家产权安全、追求国家产权效用最大化都是一个不可回避的重要话题。国家审计通过发挥信息收集、正反馈控制、负反馈控制和前馈控制等监督控制系统的功能，在国家治理体系中发挥揭露、抵御、改进和预防等作用，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督、控制、约束和改进，毫无疑义地成为国家治理中内生的控制系统，享有不可动摇的宪法地位。国家审计帮助国家治理集团维护产权秩序的尊严，保证国家产权秩序的执行；帮助国家不断调整和完善产权秩序和制度，以提高产权绩效；帮助国家不断发现风险、及时预警，避免国家产权的损失。

总之，本文从国家审计如何服务国家治理目标这一角度，进一步印证了刘家义审计长关于国家审计是国家治理重要组成部分，在国家治理中发挥“免疫系统”功能的观点。国家的本质和国家审计的本质，决定了国家审计必然随国家治理而生，随国家治理的发展而变化。国家审计的发展规律必然体现不同历史时期国家和国家治理的特征，国家审计的策略必须满足特定历史时期国家的需要和国家治理的重点，国家审计的目标，必然体现国家的目标和国家审计这一控制系统的特征。（本文作者：章轲单位：审计署境外审计司）