三峡审计结果谈水电站投资范文

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2007年6月29日国家审计署了2007年第4号《审计结果公告》(以下简称“公告”),公告了《三峡水利枢纽工程审计结果》,内容主要包括三峡工程建设的基本情况、对工程建设的评价意见、发现的主要问题、建议及整改情况。本文立足于大型水电开发项目的出资方,就如何不断完善和规范自身的管理行为、提高自身的业务能力,达到或超过项目决策阶段确定的各项目标,向项目出资人交一份满意的答卷谈一些个人的认识。

1投资控制的重要环节

公告对三峡工程的投资控制及资金使用情况给予了肯定:国务院三峡建委和三峡总公司两个层次的投资控制机制比较有效,“静态控制、动态管理”的模式比较成功;建设资金管理内控制度比较健全,会计核算和财务管理比较规范。这些好的做法与经验值得后序水电开发管理者思考和借鉴。在投资控制方面公告中重点阐述了工程招标采购管理、合同结算及合同管理工作以及资产的运作情况。可见,这些方面是在建设管理过程中应当重点关注和把握的。

1.1工程招标管理

为了规范工程建设项目招标投标活动,国家及国务院职能部门分别制定了相关法律法规,它们包括:《中华人民共和国招标投标法》(2000年1月1日起施行)、《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(2000年5月1日起施行)、《工程建设项目施工招标投标办法》(2003年5月1日起施行)等,它们是规范工程招投标管理的纲领性文件,是建设单位在工程招投标管理过程中的行为规范,也是国家审计部门对工程招投标活动审计的依据。公告表明一些中小合同项目未按规范的招标采购方式选择承包人,承包人有违规转包的情况:

一是,左岸电站、右岸电站、地下电站、电源电站中有48个中小合同部分未招标采购。根据《工程建设项目招标范围和规模标准规定》,关系社会公共利益、公众安全的电力设施项目须进行招标采购的范围包括:施工单项合同估算价在200万元人民币以上的;重要设备、材料等货物的采购,单项合同估算价在100万元人民币以上的;勘察、设计、监理等服务的采购,单项合同估算价在50万元人民币以上的;单项合同估算价低于上述标准,但项目总投资额在3000万元人民币以上的。据此,笔者认为,在今后的管理实践中,可通过对招标项目的投资估算与规定标准进行的对比,来确定工程采购方式。应当注意的是,不能采取恶意肢解单项工程的手段来回避必须进行的招标采购。实践表明,要做好招标工作,水电站项目应根据建设进度要求和年度工程施工计划安排,结合工程建设实际进展情况编制年度招标计划,在得到权力人批准的基础上,再分解到月,按月计划组织招标工作。这种分时段、分层次的招标计划模式能够极好地适应工程建设需要。从计划执行的过程与结果来看,该招标计划模式能够宏观控制招标工作的进程,又能够与施工进程与现场条件紧密结合,从而满足工程进展的要求。

二是,少数施工单位违规转包。在三峡工程建设过程中,承担着规模较大、专业较多施工项目的承包人在施工过程中有可能也有必要对专业性较强的非主体项目根据工程实际情况进行分包,但分包必须与违规转包区分清楚。分包是指从事工程总承包的单位将所承包的建设工程的一部分依法发包给具有相应资质的承包单位的行为,该总承包人并不退出承包关系,其与第三人就第三人完成的工作成果向发包人承担连带责任。合法的分包须满足以下几个条件:①分包必须取得发包人的同意;②分包只能是一次分包,即分包单位不得再将其承包的工程分包出去;③分包必须是分包给具备相应资质条件的单位;④总承包人可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位,但不得将主体工程分包出去。如电站引水压力钢管及蜗壳焊缝质量检查项目,由于板材厚度较大,达45mm以上,最大板厚为60mm,承包人投标技术方案采用的是X射线探伤,但由于板材过厚,所需曝光时间过长,设备损坏严重,检查工作难以实施。鉴于此,采用了放射性元素γ射线成像探伤。由于国家对放射性材料监管严格,水电施工队伍均无施工资质,因此将此项目分包给具有相应资质的施工单位施工。再如,钢管焊接应力消除也不能通过锤击法等常规工艺完成,而需用爆炸法消除应力,该工艺也具有较强的专业性,施工中也是分包给了有资质的分包商。这些项目的分包是可以理解和接受的。而转包则指承包人在承包工程后,又将其承包的工程建设任务转让给第三人,转让人退出承包关系,受让人成为承包合同的另一方当事人的行为。

由于转包容易使不具有相应资质的承包者加入工程建设,以致造成工程质量低下、建设市场混乱;所以我国法律、行政法规均做了禁止转包的规定。常见的转包行为有两种形式:一种是,承包单位将其承包的全部建设工程转包给别人;另一种是,承包单位将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人即变相转包,这些都是法律所不允许的。在工程建设管理实践中需加强对承包人分包的监管,防止违规转包行为的发生,使工程质量、安全、进度得到有效控制,杜绝发生由于非法转包使所获得的建设产品低于合同文件中所约定的质量标准,损害发包人的利益。

1.2结算及合同管理

公告表明因结算管理和合同管理不够严格而增加的建设成本,主要是以下三个方面所致:一是因施工单位多计工程量、高套单价;二是因勘察失误等原因造成损失;三是超出合同约定以奖励或补偿方式多支付。结算及合同管理是工程建设中重要的管理工作,它是设计方案确定后投资控制中最重要的环节,管理的效果体现着建设单位的作风与能力,建设单位在管理过程中要规范管理、定期自检、不断完善,做开明且又精明的业主,履行好出资人代表的职责。工程结算中绝不允许多计工程量。工程计量依据是合同文件中约定的计量方法与设计施工图,施工图中明确标识了建筑物的结构与轮廓,在这种条件下多计工程量是不能接受的,尤其是经过监理工程师、出资人代表审查的结果。高套单价一般在合同变更项目中容易发生。合同内的项目在合同文件中均有明确的价格清单,且合同条件与支付条件表述清晰,不容易产生混淆;因而重点需把握变更项目。工程实践中的变更项目多为设计新增项目,而部分新增项目的施工条件较原合同发生了改变,这种情况下价格就不能简单地套用合同内的项目单价了,需重新编制单价,在编制单价的过程中要认真分析原合同中条件及变化了的合同条件,针对合同条件的变化来确定变更项目的单价。高套单价主要是指在出现新增加项目时套用合同内较高的单价水平,是由于对合同条件的认识不清,责任范围界定不明而引起的,表现为:

(1)项目成立及消耗指标的确定。项目成立及消耗指标确定的依据是合同条件,如果新增项目的施工条件较原合同未发生变化,则资源消耗指标就不应变化,如果新增项目的条件发生了变化,条件复杂化则资源消耗指标则按合同中所约定的消耗水平及因条件变化引起的消耗指标增加部分之和来确定;否则,反之。以工程建设中经常出现的地质条件的变化引起的合同变更为例,施工过程中由于建筑物基础地质条件差可能会在锚索、基础灌浆等基础处理项目上增加灌浆工程量。合同中锚索结算支付是以“根”为单位计量支付的,那么施工超出投标方案中的计划量该如何处理呢?首先,应以合同提供的边界条件为标准分析灌浆超出部分的责任应由谁承担。在项目招标文件中发包人一般会对建筑物所处的地质条件做出描述,这种描述应理解为发包人为项目施工提供的边界条件,以此为标准来分析实际揭露的地质状况是否有别于此,如果揭露的地质条件同招标文件中描述一致,那么即使地质条件差也应理解为承包人的责任,这是因为项目招标时发包人已对地质条件进行了准确的描述,灌浆指标的合理确定是承包人的责任,并承担由此引起的后果;如果揭示出的地质条件差于招标文件中的描述,那么灌浆的超出部分应由发包人承担,这是因为承包人只能对招标文件中描述的地质状况报价,对因地质条件恶化引起的超出灌浆部分无预计和承担责任。可见,为了避免变更项目高套单价、对合同变更做出较为公正合理的处理,必须立足于合同文件,界定合同的边界条件,分析基于边界条件的变化,依据原合同的资源消耗、价格水平及计算依据,客观地反映合同变更所引起的投资变化。

(2)基础价格水平的确定。基础价格体现着合同约定时点的瞬时市场价格水平。由于水电站项目建设历时时间长,物价水平波动对施工单价的影响是必然的,相应的价格变化应予调整,该项费用在涨价预备费中列支。价格的调整范围与方式应依据合同约定的“物价波动引起的价格调整”条款。对合同新增项目在确定单价时应以合同价格水平计算,因物价波动引起的价格调整应与合同内项目按年度物价调整一并计算支付。新增项目施工单价确定时避免出现按现行市场价格计价,再考虑因物价波动引起的增加,这样就会重复计价,造成价格高定。

(3)各类费用的确定。合同价格确定时除了施工基本直接费外,还包括其他直接费、间接费、利润、税金等,而这些指标的确定是承包人根据自身的经营管理水平测算相应费用,在报价中以按一定费率取费的方式摊入各施工单价中。承包人投标报价时由于考虑到市场的竞争状况,取费标准往往低于行业管理部门颁布的参考水平,以获得中标,其应对降低取费标准承担相应的责任与权利。因此新增项目取费的标准应以合同为准,而不采用行业管理部门颁布的水平,体现合同价格水平的一致性。

总之,对合同项目价款结算的依据是合同,而新增与变更项目价格的确定仍然要基于合同,要分析合同条件、资源消耗、市场价格在原合同的基础上发生了怎样的变化,然后再确定价格水平及调整方式。

1.3过程资产的管理

公告表明,工程建设期内建设用地中存在未经审批将国家划拨建设用地用于开发经营及土地闲置的情况。水电站建设用地规模较大,国家的土地资源非常紧缺,所以用地审批和使用程序非常严格,尤其是基本农田均须经国务院审批,所以在水电站的建设设计阶段应该做好土地的使用规划,合理地征占用土地,保证土地资源的有效及规范利用,避免土地资源的浪费。对其他资产亦应妥善管理,尤其是建设资金更应保证应用于工程建设中来,不能投入到建设投资之外的经营性项目上,保护资产所有权人的利益。公告中还表明,有些设备及配件长期闲置未用。三峡水电工程建设中建设单位采购了较多的大型设备,包括摆塔式缆机、塔带机、胎带机、起重设备、拌和系统等。这些设备的采购与使用有力地促进了工程的建设,但较大数量的设备及配件闲置,会增加建设成本。为了避免在水电站工程中出现类似情况,笔者建议可采取以下两种方式予以控制:①在设备采购前合理规划设备备品备件、适量采购、过程控制,做到工程建设完后施工设备及备品备件有出路或消耗完结;②与后序承包人就设备及备品备件的充分利用达成共识,有偿转让,最大程度地使资源应用到当前工程或后序工程中,避免社会资源的浪费。

2对专项奖励的思考

公告中指出,在建设中超出合同约定以奖励或补偿方式多支付施工单位1.96亿元。这部分奖励一般包括进度节点目标奖、安全生产奖、质量奖等。这部分投入从合同文本本身来看有超出发包人合同责任的情况,但奖励的投入对工程项目能够按目标工期、质量标准、安全指标等目标顺利实现起重要的作用。

2.1奖励措施设置的必要性

三峡工程建设在工期、质量、安全等指标上均取得了较好的成绩,这些成绩的取得和工程建设各方的有力管理分不开的,但是更应该清醒地认识到,这些成绩的取得更是和基层专业管理人员、生产人员分不开,是他们完成了每道工序的作业、组织与检查。因此,需取得这些成绩必须要调动起他们的积极性和主动性。工程实施中,施工单位分别依据各合同项目的总目标和重大节点目标分解制定了各阶段的工作目标,围绕进度、质量、安全及社会综合治理等各项目标进行落实和安排,做到组织到位、人员到位、措施到位以此保证阶段目标和总目标的实现。在管理过程中承发包单位还制定了相应的管理办法,明确了各项目标达到与否所采取的奖惩措施。这些管理办法的实施及奖惩的兑现对整个工程的阶段目标的实现起到了重要的作用,大大调动了建设各方的积极性和主动性,阶段目标的实现又有力地保证了总目标的实现:三峡大坝工程工期提前9个月完成,首台机组也提前发电。可见,奖励措施的实施是有效果的。

2.2资金的来源

建设各方所发生各项奖励资金从费用归口上来说均在各方资金来源中:发包人在建设管理费中开支,监理、设计及承包人在合同价中列支,其中承包人所发生的费用额度最大。承包人在投标时需测算这部分费用并摊入各施工单价中,通过合同结算获取。但是,我们有必要对通过进度、质量、安全等管理办法的实施所取得的效果加以分析,分析办法实施的受益者。在进度方面,工程进度的提前必然会创造一种提前产生效益的条件,三峡大坝工期提前9个月建成,库区可以提前达到蓄水位,对航运极为有利,船只吨位有了显著提高,可达7000t,且航线直达重庆,航运里程得到提高,对下游河道的调节能力得到加强,荆江河段河道得到改善,分洪区人民财产安全更加有保障,这些状况的提前改善带来了较大经济效益和社会效益;机组的提前发电也必然会对项目运营带来效益,三峡电厂运营期日均发电量约为2.3亿kW•h,约合6000万元,这些效益的取得最根本的原因是承包人的工作成果超出了合同中所确立的建设目标,而体现具体工作的是过程中精心组织、严格考核管理等具体的付出,取得超出合同要求的建筑产品所带来的经济和社会效益应当以必要的方式得到体现。

在质量方面,三峡主体工程的质量得到了专家们的肯定,尤其是三峡三期大坝被誉为没有裂缝的水坝,在右岸厂房坝段取出了长达15.08m的混凝土心样,这些成绩的取得是与发包人的要求及许多基层的质量管理人员和施工人员不懈努力分不开的,在质量控制标准方面有的已超出了合同要求,如坝体温度控制的最高温度要求、坝体温度回升控制要求、通水冷却、温控原因减小、混凝土下料高度等在实施过程中均有不同程度地高于合同中技术要求的情况,这种高质量的工程在后期运行中可以降低运行成本,提高资产的使用寿命,降低折旧成本,这种效益的获得者是出资人,也应当对承包人在超出合同要求质量标准之外部分的付出给予补偿。当然,承包人在工期提前、质量提高所增加的各类资源均可通过经济补偿的方式获得。但是,在建设过程中由于一些资源消耗数量难以界定和量化,如提高工作效率、加大资源投入使工期提前,那么因为工作效率的提高应当获得的收益如何体现?加大资源的投入的直接成本可以计算,但其发生的机会成本又如何计算?坝体回升温度控制由25%调整为20%究竟需增加多大投入等在工程实践中难以计量和体现;下料高度降低50cm对生产组织体系带来多大的降效难以评估等等。因此在这种情况下,由承发包双方就超出合同部分,按具体的建设目标约定一定数量的奖励金额,以此来激励项目的建设者不失为一种较好的方案。

三峡工程投资得到了有效控制,预计可以节约投资239亿元,这一成绩的取得与管理方采取各种有效的措施实施管理是分不开的。以1993年的价格水平计算的设计概算枢纽工程建设投资为500.9亿元,是各级职能部门依据社会平均先进水平计算得出的计划投资额,是考核项目投资控制的标准。应该说,在此投资额度内所发生的合理的费用均是可以接受的,而在工程建设中采取的一些管理措施所发生的费用在建设投资不突破概算投资的前提下也有条件在概算中的工程建设费中列支,实际上通过这些措施的采用发包人也实实在在地获得了超出合同标准的产品及经济和社会效益。当然,发包人也面临着过程中支付了奖励资金,但最终未取得预期的超值产品的风险。不过,这种风险可以通过一些技术措施回避,如承包人提供的履约保函。

3结语

在工程投资管理方面对工程投资影响最大的因素是建设方案的确定,不同项目工程方案确定的条件不同,本文未对方案的优化进行论述,只是针对国家审计署公告的《三峡水利枢纽工程审计结果》,对水电工程建设中容易出现的问题进行了分析,并提出相应的措施。总之,在建设方案确定后工程建设投资的主要部分是伴随着各类合同的洽商与执行发生的,工程投资应面向市场、妥善地进行招标采购,立足合同,以合同文件界定和承担承、发包人的责任与权利。这样,工程投资就可以得到有效控制,达到项目决策阶段确定的建设目标,保护出资人的合法权益。