完善非营利组织财务规制范文

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非营利组织近年来在我国得到迅速发展,它们广泛分布于教育、医疗、文体、劳动、科技、社会福利等领域,成为社会发展和经济建设不可或缺的重要力量。为确保非营利组织能够合理地分配和使用有限的资源,避免不经济和无效率的运营活动,必须建立非营利组织的财务规制体系。

一、建立和完善非营利组织财务规制的相关制度

(一)制定和完善非营利组织规制法律法规财务规制体系构建应以规制立法为先导,按法定程序进行。借鉴发达国家经验,我国应建立非营利组织规制的法律法规,确立独立规制机构的法律地位和法定权力,规范规制行为,指导财务规制的制定和执行,同时保障被规制者的合法权益。非营利组织财务规制体系构建应以法律法规为原则,根据各行业的技术经济特征、规制体系的目标等因素,由国务院与财政相关部门制定相应的法规。对财务规制机构设置、责权划分、规制内容及非营利组织的权利安排做出明确规定,从而使非营利组织的财务规制有法可依。

(二)组建独立的财务规制组织机制

成熟而完善的财务规制机制的重要标志是有一个规则清晰、分工明确、纵横协调和运行有序的规制组织机制,其职责在于设置有关财务规制机构及划分相应的职责权限。规制机构设置的不合理及缺乏完善、透明的规制程序,会导致规制机构难以中立、决策和执行难以分开、权力分散、职能交叉、重复执法、管制乏力、人力物力不足等弊端,使得规制政策倾向于某些利益相关者,形成规制者与规制对象之间的勾结,使得规制偏离预定的目标。[1]为使财务规制者保持中立,对于财务规制而言,首先,应建立独立的财务规制制定机构,该机构主要包括财政部门、行政主管部门、非营利组织财务机构,依据立法机构授予的权力,以行政法规的形式制定财务规制规则和标准,补充或细化《财务规则》,使之具有可操作性。其次,建立财务规制有效性评估机构。如果财务规制有效性的评估不能被整合到财务规制制定过程中,评估就只能成为对财务规制制定和执行的合理性的一种事后证明,或者是一种无意义的文字工作。

(三)构建微观非营利组织财务规制

针对非营利组织的主要财务活动,可以运用规制理论中的价格上限规制、事先承诺制、产权规制、[2]公开规制等理论,制定具体的管理细则,对其进行激励和约束,以提高非营利组织财务的运转效率。

1.通过价格规制规范非营利组织自创收入管理。目前,非营利组织自创收入占收入总额的比例偏低,收费标准的制定欠科学。非营利组织向社会提供服务时收费必须合理。价格过低,非营利组织不能实现价值补偿,组织自身难以发展;价格过高,消费者负担过重,不符合非营利组织存在的目的。非营利组织的相关经营活动不同于营利组织开展的经营活动,不仅依靠市场调节,更需要财务规制机构加以管制,体现其公益性,因而财务规制应对非营利组织自创收入的收费有所规制。而在选择规制方式时,应减少过分的行政手段,多采用经济手段,刺激非营利组织提高效率,节约成本。收费规制的标准制定,一方面,应根据非营利组织从事相关经营活动的成本要素和行业特征规定一个适当的幅度,以防止非营利组织乱收费的现象发生。另一方面,为了避免非营利组织过多的自由裁度权损害消费者利益,同时为了防止非营利组织人为调整效率增长数值的可能性,财务规制机构以法定制度的形式规定,可引入社会力量参与定价。凡是关系国民切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格应当建立听证会制度,听取有关专家、管理者等各界人士的意见,保证定价的民主性和收费的合理性。

2.通过事先承诺制重视非营利组织的支出效率管理。非营利组织的项目及活动支出是为实现社会使命而发生的一系列支出,从财务的角度来衡量社会服务是否达到质量标准就是重点分析项目及活动支出是否有效被利用,我国在这方面缺乏必要的法律保障和民主监督。要在保证业务开展正常资金需要的同时,讲究资金的有效使用,提倡厉行节约,使非营利组织的各项支出发挥最大的效用。在非营利组织的支出管理中应借鉴事先承诺制,保证合理的支出结构和有效的项目及活动资金支出。事先承诺制是指当事人作出承诺后,原先在没有承诺情况下的一些最优选择在事后变得不再是最优,这就使当事人自己在事后的选择余地减少,而剔除事先最优的某些选择,也迫使对手重新考虑你的策略,从而使作出承诺的一方得到利益。[3]将其运用到非营利组织财务中,就是指非营利组织对自身的行政支出和各项活动支出水平事先向财务规制机构承诺,承诺行政支出的比例或是活动支出比例在规定的范围内,以及在一定时期内的累积不良支出不超过一个最大限额,从而依据事先确定的承诺由被规制者自行解决善后问题。在这些支出最大限额内,财务规制机构不会介入各组织内部自行管理和控制可能发生的问题。

3.通过产权规制加强非营利组织的资产管理。由于非营利组织的“契约”特征更为明显,存在所有者缺位现象,所有权的归属无从谈起。[4]而目前有关非营利组织产权规制的法律法规还基本为空白,非营利组织财产的归属、非营利性质及财务管理等规定要么缺失,要么临时性参照体制内组织执行,导致现实中的非营利组织财产成为非公非私、非营利又非非营利而难以认定。因此,为防止非营利组织资产流失和保护其他投资者的合法权益,应建立产权规制,解决非营利组织资产所有权缺位或失效问题。建立非营利组织资产管理的产权规制,不是将所有权和经营权分离,而是建立在非营利组织资产所有权和经营权分离的基础上,主要针对其资产使用效率低下、配置不均、以及管理不善、流失严重等问题。因此,应按照现代产权制度的基本要求,明确非营利组织资产管理主体,设置资产管理机构,该机构成员可以由国家授予资产管理部门、捐赠者的委托人、会计中介机构、行业主管单位的专业人员参加,代表国家或资产捐赠者履行所有者应具有的权力和职责。本着这一原则,非营利组织资产的招投标决策、规模设置、结余分配等重大事项由资产管理机构决定,而资产的使用、处置及统计管理各非营利组织部门应根据实际情况制定管理细则,其基本原则应符合资产管理机构的要求,按其规范的程式有序进行。

4.通过公开规制确保非营利组织的财务透明。公开规制的核心机理在于推崇透明度,通过扭转当事人在信息分布上的不对称性,确保市场主体享有实质性的选择自由,从而充分发挥他们对信息的判断能力,鼓励其根据自己的偏好作出选择。[5]目前,我国非营利组织财务透明度不高,应当通过公开规制确保非营利组织财务透明。财务透明就是要让赞助者、捐赠人、会员充分地了解他们所捐助的资金、资产、交纳的会费等都能被谨慎地、按资源提供者及会员捐赠写作论文意愿使用,资金的使用过程都有完整的财务记录,并按时披露完备的财务报表,按时接受审计并公布其结果。[6]对不按规定按时按质信息的组织应当给予必要的处罚,甚至通过免除非营利组织免税权、注销其合法资格的方式进行制裁。

二、建立非营利组织财务规制执行机制

财务规制是规制制定和执行的集合体,对财务活动进行制约和管制保证其有效运行,是规制本身的意义所在。非营利组织财务规制的执行,就是要求非营利组织要遵循规制规则或标准。

(一)建立和完善国家监管机制

首先,财务规制机构要下设一个财务规制审核委员会,独立于财务规制标准的制定,由财务理论和实务界专家组成,对非营利组织财务规制过程中执行制度标准的情况进行审核,并对发现的问题采取谈话和讨论的方式督促非营利组织自愿更正,在自愿更正不成的情况下,再移交法院,从而保证了财务规制的有效执行,而且审核中所涉及的财务问题以及处理结果必须公告,从而对于财务规制的强制执行起到十分积极的作用。其次,要加强公众和媒体的监督。公众和媒体的舆论代表了广大群众的一种意识、情感和价值取向,能给非营利组织财务规制的执行者以某种荣誉感或耻辱感,具有内在的威慑性。

(二)建立和完善法律威慑机制

要加强财务规制执行中的关注度,检测执行财务规制不妥行为或违反财务规制规定行为的可能性和可靠性,以发现并防止财务规制执行过程中的偏差和该组织管理者道德风险行为的出现。快速准确的强制执行响应,一旦觉察出上述行为的存在,应及时做出反应并准确做出处理,对管理者和各部门的违规行为进行适当的规范和纠正,保证组织正常的执行运作和健康发展;对于规范和纠正无效的,采取适当严厉的制裁措施,使经济处罚力度大于违背财务规制的成本,这样非营利组织就更会选择遵循。

(三)建立和完善行业激励机制

惩罚与激励往往是相伴而生、相辅相成的,如果只有惩罚而没有激励,惩罚是不可能发挥其作用的。在实际中,对非营利组织进行激励非常重要。如,通过财务规制执行效果的评估,可对执行财务规制较好的组织给予奖励和表彰,激发非营利组织遵循规则制度的积极性。

三、构建非营利组织财务规制制衡机制

为保证财务规制机构权力的合法化和合理性以及保障非营利组织的合法权益,应构建非营利组织财务规制的制衡机制,减少在财务规制制定和执行过程中发生财务规制权滥用,甚至是财务规制制定权和执行权的争夺。

(一)财务规制运用要司法化

由于财务规制机构的合法权力来自于相应的法律,财务规制的内容以法律为重要依据,对于非营利组织财务规制而言,财务规制机构和非营利组织的行为都处于司法部门的监督之下。我国财务规制机构一般都隶属于国家机关,因此,司法审查成为财务规制最主要的制衡机制。司法审查是法治国家普遍设立的一项重要的法律制度,是国家通过司法机关对国家机关行使国家权力的活动进行审查,对违法活动通过司法活动予以纠正,并对由此给国民、法人权益造成的损害给予相应补救的法律制度。因此,由相应的司法部门对制定财务规制的机构进行司法审查,主要是针对财务规制机构做出决策的过程,而不是看其决策的本身。有效的司法审查对财务规制机构的行为将产生显著影响。与不受司法审查的情况相比,知道自己的财务规制决策行为会受到司法审查的财务规制机构在行使其权力时将更加谨慎、考虑更加周到,其决策质量也将更高、更公平、更能反映制定财务规制的必要性。一旦发现财务规制制定机构没有依据法律法规制定财务规制,财务规制评估机构与非营利组织合谋隐瞒违规违法事项,或在财务规制执行过程中滥用权力滋生腐败等不良现象,司法机关有权对财务规制机构予以处罚和制裁。同时,非营利组织自身应提高对司法审查制度的认识,增强自身保护的权利意识,对于财务规制机构侵害其利益的行为有权以正当理由提起上诉,这样,两者结合起来真正使财务规制的运用置于司法审查的保护下,逐步实现有效财务规制的目标。

(二)财务规制过程要透明化

财务规制过程透明化意味着规制机构在财务规制中应建立对各方公平的、可观察的管理机制和规制程序,并建立一个便利的沟通渠道,将财务规制的目标、规制依据、数据、决策及规制对各利益相关者的可能影响向公众公开。财务规制过程的透明化,一方面,应当建立信息披露机制,财务规制机构的信息披露可以对非营利组织的行为产生引导作用,由此可以达到立法等强制方式不能达到的政策效果,并可以减少国家执法和监督的成本。另一方面,应当完善公众参与机制,建立财务规制的调查制度和听取专家意见是实现财务规制过程透明化的需要。在财务规制机构的重大规制决策出台前都要进行广泛的民意调查和专业的专家意见听取,以获取国民的理解和支持。这种过程的透明性有利于利益相关者的信任,而利益相关者的参与可以改进财务规制决策的质量,增加被规制者、消费者和其他相关利益集团的合作和支持,减少不必要的摩擦,使非营利组织财务规制决策更容易被接受。新晨

(三)财务规制权力要适度化

财务规制制衡机制是防止规制权力在财务规制者手中过分集中的有效方法。财务规制权力适度化,必须防止规制权力过于分散,自主权不够;同时应避免该规制的财务活动没有规制,造成财务规制真空。过去的非营利组织通常采用高度集权的财务规制模式,强调统一指挥和对各项规则层层落实,有利于保持组织财务系统的整体性和一致性,降低了财务规制制定和执行的管理成本。但是,这种模式也很容易造成各种弊端,它使各部门缺乏自主权,容易挫伤积极性,缺少财务规制的灵活性和决策应变能力,导致个人专断和专权现象。正因为如此,财务规制的建立应重视适度的分权。权力的下放,可以作为一种防止规制收买的承诺手段,比如可以将财务规制的制定权分配给两个或以上的不同组织机构,这样做有助于防止财务规制过程受到被规制者的收买。对于财务规制的适度分权,应使财务规制的制定机构和评估机构各组织机构在权力、职能和规模方面受到来自法律的明文限制,公开接受社会监督和制约,财务规制机构权力和规模在超出法定界限时能够及时有效的纠正,对非营利组织财务规制的制定和执行的经济性、效率和效果产生重要影响。

(四)财务规制方法要灵活化

一成不变的财务规制也会使非营利组织的财务活动失去活力,无法进化。财务规制结果灵活化是要求财务规制模式中应包含相应的机制,当外部环境或非营利组织财务结构发生变化时,能及时对与新环境不匹配的财务规制决策做出相应调整。财务规制决策的调整应从财务规制的内容制定和执行两方面考虑。一方面,在财务规制的制定上,要求规制机构及时掌握充分的市场信息,顺应市场的变化做出适应非营利组织财务管制和约束的财务规制。另一方面,在财务规制执行中和执行后,应加强与非营利组织的反馈、交流,具体情况具体分析,针对不同情况应做出适当的修改。