预算绩效管理信息系统设计范文

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一、引言

从目前情况来看，我国在实施绩效预算管理过程中，虽取得了初步成效，但整体上仍处于起步阶段，存在一些亟待解决的问题，主要表现在全过程的绩效管理体系尚不完善，绩效预算管理的基础工作有待规范。绩效预算基础工作不扎实，除绩效理念、绩效文化、工作人员素质、绩效法规制度、绩效评价指标体系等因素外，关键还在于信息数据库建设不足，共建共享的数据库和交流平台尚未形成，在信息系统建设上，大部分地区尚未有成型、完善的模式，为预算绩效管理提供的信息技术支撑作用还不强。夯实预算绩效管理的工作基础，下一阶段的工作重点仍然在于进一步加强指标体系、信息系统、专家中介库建设。探索构建信息系统，为预算绩效管理提供信息支撑目前在我国已有所突破：财政部在预算编制系统中增加了绩效目标管理模块，实现绩效目标申请、审核、批复的系统操作。广东省在“金财工程”的总体框架下，初步建成了涵盖专家评审、部门预算、财政专项资金、财政综合支出绩效管理，以及评价指标和标准库、项目库、专家库、资料档案库在内的预算绩效管理信息系统，实现了信息化技术对预算绩效管理全方位、全过程的支撑和保障。从财政管理现代化的角度出发，信息是政府预算管理的基础性要素。政府预算改革的难点，不在于理论体系的科学设计，而在于如何获取、整理、分析、反馈与运用预算信息。预算管理信息是稀缺资源，是制约政府绩效管理水平提高与制度创新的瓶颈因素。建立完善的预算信息系统，是开展政府绩效预算管理的基础性条件之一。

二、利用管理信息系统实施预算绩效运行监控

绩效预算信息在全过程预算绩效管理体系中的基础作用主要体现在实施绩效运行监控。绩效运行监控是全过程预算绩效管理的重要环节，它是确保绩效目标实现的关键步骤。绩效监控的实施主要包括收集绩效运行数据信息、分析绩效运行数据信息以及形成绩效监控报告三个环节。收集绩效运行数据信息。绩效运行监控要对绩效目标的预期实现程度进行判断，需要全面、翔实、质量高、针对性强的数据信息做基础。绩效运行数据信息的收集是绩效运行监控实施的首要工作。绩效运行数据信息的收集，要以设定的绩效目标为核心，以绩效指标完成情况为重点。同时，根据实际需要对信息收集内容进行必要的扩展，以解决绩效指标不能对绩效目标进行全面表达的问题。另外，要将收集的信息和情况尽可能进行量化处理，为下一步的分析和判断奠定基础。

分析绩效运行数据信息。在收集各类绩效运行数据信息后，要进行进一步加工处理：一是对数据信息进行核实，确保其真实性；二是对数据信息进行分析。包括绩效计划是否得到较好的执行，预算支出行为是否合理，内外部环境变化对计划产生的影响，相关分析围绕预测绩效目标的实现程度展开。绩效监控过程中绩效分析和预算支出完成后的绩效评价，采用的方法基本相同，包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法等，还有数学模型、博弈和模拟、操作分析和经济计量等数学方法。区别是绩效监控中绩效信息分析的目的是确保绩效目标的实现，针对执行中的关键问题，重点关注对下一阶段工作的预测；绩效评价的目的是分析预算绩效计划的效率，是各方面情况的全面、详细分析，重点关注对前一阶段工作的评判。在分析绩效运行数据信息的基础上，形成绩效运行监控报告。绩效预算管理信息系统对提高预算绩效管理效率，优化预算绩效管理流程发挥着重要作用。作为绩效监控实施的第三个环节，在收集和分析绩效运行数据信息的基础上，绩效运行监控报告所提供的管理信息，不仅能及时纠正偏差，促进绩效目标的实现，还能帮助部门改进预算绩效管理工作，以更有效的方式实现绩效目标，同时，也为加强财政预算执行管理工作提供了可靠的依据。

（一）促进绩效目标的实现1、及时发现并纠正偏差。绩效预算管理信息系统建成并实施以后，方便绩效预算管理部门和实施单位自下而上逐级汇总分析，迅速准确定位出现偏差的环节和机构，找出导致绩效运行偏离目标的症结，采取有针对性的有效措施予以纠正或及时停止显著出现管理风险项目的执行。2、完善预算绩效管理关键环节。利用层层递进的绩效运行监控报告模式，进一步揭示各机构、各环节在预算绩效管理体系中的功能和作用，从而识别和判断工作中的关键环节，突出工作重点，提高预算绩效管理工作效率。优化预算绩效管理的业务流程，在对原来管理过程的各个方面、各个环节进行全面调查研究和细致分析的基础上，对其中不合理、不必要的环节进行彻底的变革，重新设计和安排预算管理部门的管理业务过程，使之更趋向于合理化，最大限度地实现技术上的功能集成和管理上的职能集成，大幅度提高预算绩效管理的效率。3、促进部门内部协调配合。通过持续反复的绩效运行分析，加深项目参与者对既定绩效目标的理解，提高对当前工作性质的认识，增进彼此的沟通和交流，统一思想，形成合力，有利于逐步形成一种绩效理念和绩效文化。

（二）改进实现绩效目标的路径在项目执行过程中需要利用实时的绩效运行监控信息进行必要的修正和调整，寻找实现绩效目标的更优路径。1、优化预算绩效计划。一般而言，计划越明确，对工作的顺利开展和指导下属工作越有利，但是具体性计划在周围环境变化时，所要求的明确指标和条件不一定全部满足，会出现弹性不足的缺点。按照绩效目标的要求，对预算绩效计划的工作量、工作质量、耗费时间和成本等内容逐一进行分析，查找执行中的不足，进一步完善计划，提高工作效率。2、设计新的预算绩效计划。分析内外部环境的变化，设计新的预算绩效计划，预测和权衡新旧计划之间的优劣，不断寻找实现绩效目标的更优路径。

（三）加强预算的执行管理通过绩效运行分析，督促加快预算执行进度，减少不合理支出，规范项目结余资金管理。1、开展预算执行进度分析。通过绩效运行监控报告对前期工作的总结，反映预算绩效计划的执行进度，为财政部门判断预算执行进度的合理性提供依据，提高预算执行的均衡性。2、作为用款计划下达的依据。通过绩效运行监控报告对后期工作的预测，帮助财政部门合理估计部门支出需求，发挥用款计划的管理作用，减少部门的不合理支出，停止对预期无绩效项目的拨款等。

三、绩效预算管理信息系统的信息流程设计

（一）政府项目信息系统的一般模型在政府预算管理实践中，信息接收、加工、创生与实现主要包括五个方面的内容和六个环节的信息。五个方面的内容为：一是信息记录与存储。贯穿于信息流动的各个环节。即把相关交易信息以合适的方式记录下来，并按照一定的规则（如时间、主题等）保存好，以便信息检索、提取与使用。二是信息收集与传输。通过报纸、信函和其他出版物等可获取外部信息，利用复式簿记方式可以获得内部数据。收集与传输信息的目的是为了信息交流，可以把记录或处理后的信息传给上级、同级或下级。收集者与接收者需要进行信息选择，对类似“噪音”的无用信息加以去除，以降低信息干扰，突出关键信息。三是信息检索与显示。在大量信息中找出或显示出有用的信息并以合适的方式显示出来，包括非数字化信息（如报告或部门间的通信材料等），也包括数字化信息（如成本会计数据或者销售分析数据）。四是信息分析。信息分析是流程控制和监督管理的基础，对收集和整理的海量信息进行分析处理，包括数据分类、计数和进一步的计算。五是信息运用。信息运用是信息实现的关键环节，将收集、整理的外部信息或内部信息传输给决策者、管理者，经过系统的信息分析之后，做出相关决策或反馈控制，以实现预期的特定目标。从操作层面讲，政府预算管理（以项目资金的管理为例）主要处理以下六个环节的相关信息：一是项目管理；二是预算编制；三是指标管理；四是国库收付；五是账务处理；六是项目评价与反馈。政府预算信息经由多个环节的同化或异化，通过信息生成、传输、加工、创生，以预算审批后的指标、执行中的收付记录、政府会计核算与财务报告、项目评价报告等形式发挥作用，最终实现预算所设定的目标。其中，预算指标、收付记录是信息传输与接收的直接结果，政府会计核算报表与财务报告是信息接收与加工的全面记录，项目评价报告则是信息加工与创生的具体体现，在图1政府预算信息系统的一般模型相关信息比较与反馈控制的基础上，最终达到信息实现阶段。

（二）预算资金的全过程管理全过程预算绩效管理的理念确立于2011年，当年召开的第一次全国预算绩效管理工作会议正式提出并印发了关于推进预算绩效管理的指导意见。预算绩效管理是一种以结果为导向的预算管理模式，就是要把绩效理念融入预算编制、执行、监督全过程，实现绩效管理和预算管理的有机融合，逐步建立健全“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。推进预算绩效管理改革，必须构建完善的全过程预算绩效管理框架体系，做好顶层设计。这个过程将绩效目标作为预算编制的重要依据，强调预算支出结果对预算资金分配的导向作用，改变完全按部门支出需求安排支出的投入预算编制模式，建立以结果为导向的产出预算编制模式。首先，明确部门预算支出的宗旨和绩效目标，说明公共产品和服务的预期产出、效果；其次，编制预算绩效计划，说明达到绩效目标拟采取的行动方案；最后，依据行动方案，按照支出标准编制部门预算。依靠预算绩效计划，将绩效目标与预算编制衔接起来。

（三）绩效预算的信息流程预算资金全过程管理的业务流程包括六个环节，分别依次是：一、项目管理；二、预算编制；三、指标管理；四、国库收付；五、账务处理；六、项目评价与反馈。在项目管理阶段，一般要经历部门预算单位的项目申报，预算绩效管理部门的项目审批，结合跨年项目情况形成项目可选范围，根据上年预算绩效评价报告的结果应用筛选出备选项目。在预算编制阶段，区分项目类别，专项经费引用自可选项目，并经过财政部门“一上”阶段的批复预审，切块经费由财政部门直接批复预算，通过审核后进入项目执行。同时，当年预算结合上级追加后，将筛选出的备选项目预算指标分解至具体项目，保证项目执行与指标执行同步进行，项目单位实施用款申请。在指标管理阶段，要重点体现预算绩效评价结果的应用情况，指标在执行过程中依据绩效运行监控的反馈信息确定指标变动方向，分为三种变动形态：指标变动、指标调剂、指标回收。指标总体变动结果形成当期项目的指标结转，与上年结转指标合并形成结转净结果，连同指标分解一同作为项目下一步执行的依据，对于不符合绩效标准的项目予以中止，正常项目执行项目分析直至项目结束，重新进入下一轮项目申报环节。在国库收付阶段，形成一个关键性的绩效预算文件，即用款或收缴计划，它是由两方面的信息汇集综合而成：一是指标分解；二是指标结转的净结果。在用款计划的基础上，由财政和国库部门负责形成国库支付，同时进行财政预算绩效项目收支的账务处理。在项目评价及反馈阶段，账务处理结果在正常达标项目结束后形成当期的绩效评价报告，进入下一轮项目申报。绩效预算管理信息系统的输入环节上，预算部门绩效目标申请构成的预算文件是预算信息的主要来源。在设计绩效预算管理信息系统信息流程的过程中，信息的加工处理环节关键要将绩效评价指标体系转化为系统的预算指标功能模块，并考虑与国库收付、账务处理模块实现集成应用。而在系统的输出环节则需要设置统计汇总和应用汇总的功能，以实现有效的预算绩效数据分析和项目绩效评价。

借鉴企业管理信息系统MRPII的现代化管理思想和方法，为保证管理计划符合实际，必须把计划和资源统一起来，以保证计划的可行性。绩效预算管理信息从绩效目标和资源能力的角度可以划分为两类：一类是项目目标信息；一类是资源能力信息。项目目标信息由绩效预算战略计划、绩效预算年度计划、绩效预算项目计划、绩效预算项目目标构成；资源能力信息反映预算管理体系人力资源、财力资源和财务运营能力的情况，根据绩效评价指标的“4E”原则，即满足“经济性”、“效率性”、“效益性”、“公平性”的要求，可以由成本信息、产出信息和结果信息三部分构成。成本信息，反映预算绩效目标的立项投入情况；产出信息，反映绩效项目的产出规模和项目质量情况；产出率，反映投入与产出的比率；结果信息，反映绩效项目所能达到的经济效益和社会效益、生态效益及公众满意度情况。绩效预算的流程设计主要依据资金（管理）流程来界定绩效评价的四个环节，即“立项（投入）—实施（过程）—产出—效果”，各环节所包含的经济变量及其之间关系的总和反映了财政资金所实现的绩效的大小。流程要点包括：阐明要求和任务→确定评价目的和可量化的目标→建立指标体系与测量标准→根据测量标准跟踪与评价绩效→比较绩效结果与目标→分析与报告绩效结果→反馈与改进。

四、绩效预算管理信息系统的系统结构设计

（一）绩效预算管理系统各模块和数据库分层体系结构管理信息系统的软件体系结构模式目前应用比较广泛的有：管道过滤模式、面向对象模式、事件驱动模式、分层模式、知识库模式、解释器模式、过程空置模式、异构模式的集成。分层模式是指一个分层系统采用层次化的组织方式构建，系统中的每一层都要承担两个角色，既为结构中的上层提供服务，同时调用下层提供的功能函数。分层系统的难点在于如何划分各项功能属于系统的哪一个层次。可以借鉴大型报表系统的开发，主要分为业务数据层、统计汇总层、报表应用层、系统安全层和用户界面层。其中业务数据层主要根据系统的业务流程，采集系统基础数据构成；统计汇总层由系统综合数据表组成，它是由业务数据表中的数据按统计汇总指标分类聚合计算得到，业务数据层与统计汇总层之间用SQL编写存储过程程序来实现；报表应用层主要存储输出报表对应的数据表，这些数据表是按报表的形式由统计汇总表经过复杂的汇总计算得到。应用层构造了系统的应用逻辑，是报表最终输出的数据源，由应用层中的数据与报表模板合并生成报表输出格式。系统的安全层为应用逻辑层和表示层之间的数据通信提供一条安全、可靠的通道。它透明地完成用户身份识别、用户权限控制工作，特别是对于报表系统由不同层次人员使用或不同层次人员对数据的访问有限制的情况时，安全层更有其特殊的意义。用户界面层是报表的屏幕表示层，这一层负责给用户提供良好的用户接口和表达逻辑，它面向最终用户。用户界面层提供给用户报表最终输出结果，其功能包括报表屏幕显示、打印预览、打印设置等多种功能。分块指按信息系统软件实现的功能将软件分为若干块，每一块既是一独立的子系统，又是大系统的一个组成部分。块与块之间通过数据表进行耦合，对于大型企业分布式数据库管理信息系统，分块设计有很大的优势。功能分块设计使系统的维护性、可靠性和稳定性大大提高。可以将绩效预算管理信息系统设计成一个分布式数据库管理系统，纵向上分为各子系统层、各功能模块层和各数据库层，横向上分为根据绩效预算信息流程设计的各子系统、各功能模块和各数据库。根据预算资金的全过程管理和绩效预算的信息流程设计，可以初步确定绩效预算管理信息系统最基础的部分，即业务处理系统应由五大功能模块所构成：项目申报、预算编制、指标管理、国库收付、账务处理。项目评价与反馈因涉及到绩效数据的分析与应用，置于数据挖掘与应用系统的功能模块中。

（二）绩效信息数据挖掘应用系统传统统计分析工作主要以报表为手段，相当于数据的初次利用，是一种“平面化”的分析。数据挖掘的主要方式既包括报表统计，也包括数据建模分析和潜在知识挖掘，相当于数据的二次利用或多次利用，是一种“立体式”的分析。进入21世纪以来，管理信息系统的发展呈现出从庞大系统转变为模块化系统、从简单的数据处理到基于数据仓库智能信息分析等特征。未来绩效目标编制的范围原则上将在现有的基础上不断扩大直到覆盖所有财政性资金。绩效支出项目的异质性使得绩效评估指标的设计是一个噪音很多的系统工程，影响因素复杂，不确定性高。解决预算绩效指标设计问题的治本之策应该在于充分发掘预算绩效管理信息中所隐含的绩效现实，利用数据挖掘技术能有效解决从大量噪音指标中筛选有效指标的难题。在选择数据挖掘工具的时候，要全面考虑多方面的技术因素，主要包括模型算法、解决复杂问题的能力、易操作性、数据存取能力与其他产品的接口。目前支持的数据挖掘模式及其模型算法主要包括：分类、关联、聚类、异类等分析模式。其中，分类分析主要包括决策树、贝叶斯分类、人工神经网络、支持向量机等。关联分析主要包括频繁项集、FP增长算法、序列、子图、非频繁等；聚类分析主要包括K值、凝聚层次聚类、DBSCAN、簇评估等；异类主要包括统计方法、基于距离离群点检测、基于密度离群点检测等。在预算执行过程中，虽然各个部门在资金规模和管理方式等方面存在很大差异，但很多部门在预算执行进度方面都存在执行进度偏慢的问题，每年年底都会形成一定的结余资金。在年底之前，预算单位在资金支付方面又出现资金支付金额和数量相对激增的现象，形成了资金支付的密集期，这也是预算执行进度不合理造成的一个后果。为提高预算执行进度的科学性和均衡性，通过数据挖掘技术，对预算执行进度相关数据开展预警和预测，为财政部门开展预算执行进度事前督促和预测进行探索。

在《2013年湖北省财政预算绩效评价共性指标体系框架》中，一级指标包括三类：投入、过程和效果。过程对应二级指标预算执行，具体包括的三级指标有：收入完成率、支出完成率、资金结转率、资金结转变动率、“三公经费”控制率、总预算暂存暂付率。其中支出完成率的指标解释是本年度公共财政预算支出完成数与公共财政支出预算数的比率，用以反映和考核某一地区支出预算的实际执行情况。预算支出完成数：某一地区本年度实际完成的公共财政预算支出数。预算支出数：当地政府预算批复的本年度公共预算支出数。支出完成率=（预算支出完成数/预算支出数）×100%。针对这一指标，可以采用数据挖掘技术来进行绩效预算执行进度分析。预算执行进度预警和预测属于分类问题，常用算法包括决策树、基于规则的分类器、最近邻分类器、贝叶斯网络、神经网络、支持向量机等，各种方法具有不同的优势和劣势。考虑到决策树方法对样本规模的适应性强，而且不要求输入变量之间条件独立，因此选择用决策树算法进行分类和预警适合解决进度预警类问题。C5.0算法选择分支变量的依据是以信息熵的下降速度作为确定最佳分支变量和分割阈值的依据。

五、结束语

我国在实施绩效预算管理过程中，绩效预算管理的信息基础工作薄弱成为制约管理效率取得实质性提高，并进一步理顺预算绩效管理工作机制和规范预算绩效管理制度的瓶颈因素。本文根据预算绩效资金的全过程管理设计了绩效预算管理信息系统的流程，并在此基础上采取分层模式设计了管理系统各模块和数据库分层体系结构。

作者：李丽虹 单位：江汉大学商学院