难民救济处与巴解组织的关系范文

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《湛江师范学院学报杂志》2014年第二期

一、近东难民救济工程处具有的政治性质

难民救济处本是一个非政治性的救助机构，不过历经多年的实践它差不多已经成了一个半官方的机构，因为它担负了许多只有政府部门才能承担的诸如教育、健康和社会服务等工作。这其中的变化主要缘于难民救济处在从事救济的时候，必须去应对以难民为主体的巴勒斯坦民族抵抗运动及难民生活中所呈现出来的巴勒斯坦民族主义特征。它的政治因素主要表现在以下几个方面。首先，难民救济处虽然为难民提供经济援助，但它并不否认难民有回归巴勒斯坦故土的政治权利。在阿拉伯国家看来，西方大国是阿以冲突的始作俑者，1947年西方大国炮制的阿以分治决议是阿以冲突的直接导火索，难民问题是当时几个西方大国错误的巴勒斯坦政策造成的，因此他们有义务善后。难民救济处成立之后不仅仅是一个临时国际慈善机构，它在救济难民的时候也必须承认难民享有一定的政治权利，具有难民地位。即不仅要考虑难民在中东其他国家的生活状况，还要关心他们的政治前途［1］4。这样，难民救济处每一个决定在做出之前都必须经受阿拉伯国家及巴勒斯坦难民领导阶级政治上的审查，审查他们的报告是否故意或者无意忽视了难民们的返回权利。到了20世纪60年代后期，难民救济处又不得不面对难民当中兴起来的如火如荼的巴勒斯坦民族运动。所以，难民救济处在从事其经济援助的同时，就不得不考虑这些难民们所参与的政治活动给各方面带来的影响。其次，难民救济处在政治领域中的渗透并非有意为之，而是在实践过程中形成的。为了便于开展工作，难民救济处驻各地分支机构给巴勒斯坦难民发放食品援助卡。根据难民救济处1952年的相关规定，有资格领得该卡的条件是———至少在1948年阿以冲突发生之前2年已经是巴勒斯坦的居民，或者在1948年的冲突中失去了家园或者没有了生活来源，在冲突后来到了周边国家的巴勒斯坦人［2］。尽管这种食品援助卡最初并没有什么政治含义，只不过是难民能够返回故土或者得到补偿的一个法律凭证，不过当形势逐渐稳定后，食品援助卡就成了难民与巴勒斯坦有联系同时也是他们巴勒斯坦身份的唯一书面证明。难民们在与难民救济处合作问题上的立场是，可以接受他们的实物或者现金援助，但是反对该机构所推行的任何旨在重新安置从而破坏他们返回故土权利的计划。阿拉伯国家及巴勒斯坦难民们一度认为，难民救济处的不少社会发展项目实际上是一种政治阴谋。难民救济处是1949年底依据联合国经济观察委员会的报告而成立的，旨在协助难民寄居国为难民们提供工作机会，让难民们融入当地的经济社会生活。因此难民救济处的早期努力包括许多重新安置和发展项目。如1950－1951年救济工作的项目包括改临时住所为牢固的永久性住所、开辟梯田、绿化环境及修建公路，甚至还于1952－1956年在西奈半岛和约旦展开了一系列雄心勃勃的基础建设工程如开垦土地以及修建灌溉系统工程［3］。由于难民救济处在实践中过于强调重新安置，尽管它一再声明其人道主义性质，但是在巴勒斯坦那些具有政治头脑的人士看来这些计划折射出西方大国通过经济社会手段来降低难民政治诉求的企图。所以这些计划遭到难民们的强烈反对，难民救济处在20世纪50年代后期不得不宣布终止这些计划，转而致力于普通教育和职业教育［4］。然而，即便是对难民从事教育培训，也仍然无法回避与政治挂钩，因为教什么既是一个学术问题，也是一个政治问题，教学内容直接影响到难民下一代对于以色列的态度。所以，无论难民救济处做什么，在难民们看来都能与政治联系起来，除非它什么都不做。再次，难民救济处在巴勒斯坦民族主义者看来就是一个政治演员。虽然在巴解组织成立之前的那些年代，难民救济处作为一个非正式的机构，承担着力图稳定和恢复巴勒斯坦社会的诸多职责，如为难民提供福利事业，让难民拥有流动的工作机会，在经济层面上让难民们受益，但更重要的是，在经济社会恢复过程中它的角色开始挂上了政治色彩，实际上成了巴勒斯坦政治舞台上的演员。其一，它通过设立一个由巴勒斯坦人负责的管理机构，并且依靠那些精英来提供服务。这些精英后来均充当了巴勒斯坦难民民族主义运动的组织者和领导者。难民救济处经费有限，无力救济和帮助所有难民，实际上其所照顾的难民只是难民中的一小部分，尤其是那些极端贫困者。这种将难民区别对待的做法客观上有助于难民营按照传统方式进行重组，从而继续维护巴勒斯坦人集体的稳定性。虽然有人担心由于难民分散在中东各国乃至世界各地，巴勒斯坦的民族特性有可能在流亡过程中日渐消失，不过，这样的结果并未出现。吉麦林（Kimmerling）和米格达尔（Mig－dal）认为，巴勒斯坦人似乎是从社会的最底层中自然而然地成长起来的，受压迫更深的成员、先前的农民成了难民社会的主体［5］204。这些处境最艰难的人们在那些受过教育和宣传的巴勒斯坦精英的组织和管理下，斗争性最坚决。这一结果的客观推动者就是难民救济处。其二，由于难民救济处受保护的特殊地位，它也往往被巴勒斯坦激进主义者和自治机构当作一个享有特权的讲坛［6］。共产主义党派、穆斯林兄弟会、法塔赫、复兴党和阿拉伯其他民族主义党派都在难民救济处中有自己的阵地，有自己的追随者。难民救济处中不少机构尤其是学校和青年活动中心更是巴勒斯坦流亡者的集中地，他们怀念故土，渴望返回家园，尽管在早期他们使用的是寄居国的教育体系和教学内容，但是他们的这种情感仍然不断被激活且不断地传给下一代。这在有关难民的作品当中表现得非常明显。1960年代以后，难民救济处的教育制度导致新一代的难民比1948－1949年离开巴勒斯坦的难民对现代民族主义更加敏感和更加激进。其三，在巴解组织成立之前，巴勒斯坦人缺乏自己的代表机构，难民救济处成了国际舞台上巴勒斯坦的半官方政治代表，既充当难民困境的见证人，也向国际社会提醒巴勒斯坦人有返回巴勒斯坦地区的权利。这种政治性特征由于20世纪50年代中期开始的难民救济处主任委员的年度报告而得到进一步加强。虽然早期的报告也提到了难民作为个体缺乏团结的精神，后面的报告则更加同情他们的政治要求尤其强调他们回归的权利。难民救济处的报告甚至被巴勒斯坦官员在联大会议或者其他国际讲坛演讲时多次引用［6］。

二、难民救济处与巴解组织密不可分

巴解组织对于难民救济处的立场，在巴勒斯坦民族委员会1965年第二次会议上依然是不置可否。20世纪70年代中期巴解组织对难民救济处的政策服务于两个目标：一是保持该机构继续存在并且不断提高服务水平，二是确保难民救济处的决策和计划符合巴勒斯坦的政治目标和人道主义利益。巴解组织对于难民救济处的这种态度产生了如下效果：首先，难民救济处是巴解组织存在和发展的基础。1964年巴解组织成立时，难民救济处已经深深地介入了难民社会，为他们提供福利和职业发展机会，同时也时刻提醒国际社会应该关注巴勒斯坦难民问题。正是在这个基础上，巴解组织对于难民救济处的认识是深刻的。在巴解组织看来，虽然难民救济处受命联合国有其自身的优势，但其机构固有的弱点如在资金方面的脆弱性———没有固定的资金来源，其运作有赖于主办当局的意愿等等也是有目共睹的。尽管如此，难民救济处对于巴解组织来说仍是极为重要的。因为巴解组织试图建立自己的民族国家，而在政治和经济层面上难民救济处都起着极为重要的作用。在政治上，难民救济处作为一个机构可以在其框架内为巴解组织内的民族斗争提供战略支持。难民救济处为难民营的生存提供基本的服务，确保每个难民营能够维持下去，而难民营在20世纪60年代就已经成为巴勒斯坦民族主义的堡垒。同时难民救济处也是巴勒斯坦民族主义的移植焦点和发展新成员的重点。由于难民救济处在黎巴嫩的强大影响，巴解组织甚至可以把它用作军事目的［7］100。这在1969－1973年难民救济处年度报告、以色列的媒体及1982年以色列入侵黎巴嫩的行动中均可以得到明显的反映。难民救济处的就业计划，原本旨在减少服务对象的申请人数量，结果竟有利于巴勒斯坦国家利益。因为这些难民随着经济地位的改善，进而提出他们的政治诉求。那些寄居在约旦及加沙地区的难民因为生活原因移往沙特及科威特等海湾国家寻找就业机会也惠及了巴解组织，因为直到20世纪80年代巴解组织的活动经费大部分来自于海湾国家的难民社团。其次，难民救济处为巴解组织培养了大量骨干力量。在难民救济处所举办的学校中任教的教师相当一部分是巴解组织民族主义活动的骨干，这些学校也因为这些骨干成员的当地身份、与巴勒斯坦传统切不断的联系，成为巴勒斯坦民族身份构建和民族再生进行政治动员的重要通道，而彰显了它的重要地位。巴解组织借助于难民救济处的渠道，致力于在难民当中进行政治教育，巴解组织把这些难民称为“返回者”，力图摆脱难民在人们心目中的依附和挫败形象。与此同时，难民救济处促进其员工的专业地位和工作技能，导致出现了一个新的“官僚”中产阶级，他们在一些难民社区扮演着重要的政治角色，曾经或仍然在难民救济处工作的当地社区领导人数量相当惊人。如果没有难民救济处这个事实上的工具性机构，很难说是否从一开始就有一个明确的巴解组织战略性机构。20世纪60年代难民救济处机构中的许多教师甚至违背该机构禁止从事政治活动的规定而偷偷加入巴解组织，更是巴解组织和难民救济处保持密切联系的具体事例。巴解组织通过支持教师工会的要求加强两者之间的联系，通过将教师工会的声明变成一个“国家”的问题并且动员民众的支持，或者在1982年约旦河西岸教师罢工时直接代表教师队伍与难民救济处进行谈判［8］162。所有这些活动如果没有难民救济处为基础，是不可想象的。再次，难民救济处无法置身于阿以冲突之外。难民救济处曾以技术或者资金为由，多次拒绝事关巴勒斯坦人政治利益的活动，从而招致巴解组织对难民救济处的诸多不满。多年来，难民委员会及巴解组织成员印制并散发了许多小册子控诉难民救济处已经成为迫害难民的同谋。他们指向的矛头不仅是难民救济处，而且包括该机构的所有工作人员，特别是自20世纪80年代起难民救济处中成功升迁到高层的少数巴勒斯坦人。他们指责这些人为了金钱和物质享受而背叛了自己的事业。然而，鉴于难民救济处的社会经济和政治重要性，不管它所受的批评和指责多么严厉，从来没有严重到讨论其存废的问题。事实上除了少数有影响的事情与巴勒斯坦人有关之外，难民救济处完全可以忽略巴解组织对其决定的反对立场及对其内部事务的干涉。自20世纪60年代以来，巴勒斯坦人在难民救济处机构占绝对优势，因此，难民救济处要想在日常工作中维持其正直和中立的立场其实是很难做到的。难民救济处之所以勉强采纳了巴解组织的一些观点主要还是因为巴解组织的特殊地位：因为它既是联合国的成员同时也是难民救济处的咨询委员［9］，它不能被视为一个捐赠国或者难民救济处所在的东道国。巴解组织以其传统的方式关注政治军事问题却又缺乏领土主权，没有能力发展民族教育事业或健康事业以替代难民救济处的工作。即使是在黎巴嫩，虽然在20世纪70年代早期到1982已经建立了一个准国家的机构，其目标主要也只是在政治军事方面而不是提供各种其他服务［10］36。巴解组织的接触政策最后导致难民救济处正式改变其教育政策：难民救济处的教师以前在给难民们讲课时往往正式地讲述巴勒斯坦的历史和地理，但从1980年起该机构的课程中公开讲授的是巴勒斯坦人的历史和地理。根据修订计划，难民救济处所提供的教育内容将充分考虑巴勒斯坦难民们的教育需求、身份和文化遗产从而为他们提供适当的普通教育和职业技术教育［11］。这一教育策略的改变大大加深了阿以局势的复杂程度。因为难民救济处学校虽然是联合国旗下的学校，但在其中教书的先生，只有少数是地区外志愿者，多数是巴勒斯坦本地人，甚至有的是本校的毕业生。这些教师从小就是在反美、反犹的教育环境下长大，如今被难民救济处招聘为学校的教师，自然而然会把教室作为宣传的阵地，灌输伊斯兰圣战的极端主义意识形态［12］。这种背景使我们不难理解教育策略修订后为何不仅不能令阿以冲突得到缓和，反而会进一步恶化双边关系。最后，巴解组织属下的一些组织甚至利用难民救济处进行恐怖主义活动。一般的联合国机构，比如联合国难民署（UNHCR）以及联合国儿童基金会（UNICEF），都尽量避免雇佣当地人，难民救济处在这一点刚好完全相反，在受雇佣的员工当中有2万5千余人就是巴勒斯坦本地人，而联合国来的专业人员只有100人左右。由于巴以双方长期以来处于敌对状态，因此难民救济处学校的教师队伍中掺杂了不少同情恐怖分子的人，甚至藏匿了一些恐怖分子，就不足为奇了。例如前哈马斯内政部长赛亚曼（SaidSayyam）曾在难民救济处学校当了20多年的教师。他利用联合国教师作掩护，苦心培育的却是伊斯兰圣战士。他传授自杀及杀人的极端主义理念，不久还得到了晋升，进入难民救济处阿拉伯雇工的工会行列，甚至成了教师委员会的领袖。前伊斯兰圣战组织一流的火箭炮专家阿华德．阿尔．奇克（AwadAl－Qiq）曾是一所难民救济处学校的校长。根据路透社消息，他被以军炸死的时候正在学校附近监制用于袭击以色列的火箭炮［13］。2004年5月，以色列抓拍到一群巴勒斯坦武装分子居然驾驶着难民救济处的救护车进行恐怖活动［14］。思想越极端的教师越能够受到重用，无论被难民救济处提拔，还是被选到哈马斯领导班底，难民救济处学校几乎成了一些教师成为极端主义政客的跳板［14］。这种情况自然引起了以色列方面的不安与不满。前以色列驻联合国大使多尔．戈德（DoreGold）就说：“难民救济处学校根本上是培育自杀炸弹客的温室”。他举例道，穆斯林弟兄会的武装组织就是难民救济处学校的毕业生易卜拉欣•马克达玛（IbrahimMaqad－am）在1983年一手创建的。他说，易卜拉欣•马克达玛不仅栽培了哈马斯的头目莎拉哈•穆斯塔法•谢哈德（SalahMustafaShehada），并帮助哈马斯建立军事机构。他甚至指明在这些难民救济处学校里至少藏有46位恐怖组织的学生特工。《纽约时报》2000年披露，难民救济处曾把学校交给恐怖组织，让他们领着2万5千名巴勒斯坦的学生进行“夏令营”活动。在军事训练项目中，他们甚至传授制作燃烧弹和路边炸弹的知识［12］。2004年被以色列当局定点清除的哈马斯重要领导人阿布德•阿尔•阿齐兹•兰提斯（Abdal－AzizRantisi）也是从难民救济处学校毕业的［15］。研究伊斯兰极端分子的中东问题专家约纳赞•哈利维（JonathanHalevi）说，从难民救济处学校出来的学生，极有可能成为恐怖分子。综合多年的数据分析，他估计有六成多的自杀炸弹客在发动袭击之前曾就读于难民救济处的学校。在以色列以及西方媒体的报道中，难民救济处甚至直接参与针对以色列的恐怖活动。如2002年8月，一名哈马斯的成员尼达尔•纳扎尔（NidalNazzal）被以色列安全部门抓住。在审讯中，他招认是难民救济处雇他来开救护车的，他承认之前曾用救护车运送武器以及弹药。因为有联合国标志作挡箭牌，他可以在各巴勒斯坦的城镇来去自如，为哈马斯恐怖分子通风报信［15］。2002年9月，一名加沙地区的难民救济处高级官员也被以色列安全部门抓住，供认自己曾用联合国的车运送被通缉的法塔赫及巴勒斯坦人民解放阵线的恐怖分子，而这些人正准备向犹太居民区发射飞弹。此外，他还承认曾使用难民救济处的车辆为他妹夫（法塔赫的恐怖分子）运送了12公斤炸弹［16］。自2001年以来，共有17名难民救济处官员因为协助恐怖分子而被逮捕，其中7名已被以色列军事法庭判决［17］。这种情况的出现与难民救济处招聘工作把关不严密不可分。难民救济处的官员克里斯•古尼斯（ChrisGuinness）告诉记者说，难民救济处在招募人员时，只调查他们是否曾经加入过基地组织或者塔利班组织，言下之意并不调查他们是否参加过哈马斯或者其他伊斯兰圣战组织，更别说去调查属下员工家属中有没有人加入恐怖组织了。他们认为这一切和他们的工作本身没有关系。这种招聘人员的方式为恐怖主义渗透到难民救济处提供了机会。

三、巴解组织对于难民救济处的实用主义态度

20世纪80年代难民救济处和巴解组织的关系可以称得上是亲密的伙伴关系，不过随后的行动毫无疑问地显示巴解组织在双方合作问题上采取的是典型的实用主义态度。巴解组织对于难民救济处的实用态度特征表现在以下方面。首先，巴解组织以实用主义的态度来对待难民救济处主导的社会发展计划。20世纪50年代难民救济处所推行的许多发展计划遭到了难民们及巴勒斯坦民族主义者的强烈反对，导致这些计划被迫中止。自从1982年以色列入侵黎巴嫩以后，巴解组织也就被迫离开黎巴嫩，在那以后巴解组织越来越多地关注约旦河西岸和加沙地带，在那里发起了针对以色列占领巴勒斯坦领土不妥协的抵抗运动。1987年因提法达（Intifada）运动以后，西岸和加沙地区的巴勒斯坦建国运动如火如荼。1991年马德里和平进程开始启动。这些事件深刻地影响了巴解组织和难民救济处的关系。在联合国和捐助国的推动下，从1988年开始，难民救济处的主要使命就是为未来的巴勒斯坦国家提供社会经济支持，在小范围内恢复该机构已经放弃了30多年的社会发展计划［18］。为了实现这个目标，难民救济处开始实行一些发展援助活动，如援助扩展计划［ExpandedProgramofAssistance（EPA）］、和平执行方案［thePeaceIm－plementationProgram（PIP）］等［4］72。对于这些发展计划，巴解组织不再一味地反对，反而积极地参与进来，因为这些计划旨在通过改善难民营的基础设施同时创造条件让难民有稳定的收入来源［19］3，对于难民与巴解组织来说都是有益无害的。与此同时，难民救济处一直试图整合难民社区为一个整体，鼓励它为自己提供社会救助及各种服务［11］。这样做的目的是试图实现由难民救济处为难民提供服务和管理到由巴勒斯坦人为自己提供各种各样的管理和服务的过渡。巴解组织曾经担心，难民救济处所从事的社会经济恢复和永久性安置计划结果可能会使难民营中的难民们出现分化从而削弱他们的群众基础。事实上即使有一些难民因为处境的改善会搬出难民营，但并不意味着难民营再无用武之地。因为尽管几十年来国际社会不断努力，但是巴勒斯坦难民问题不仅没有得到缓解反而更加严重。难民数量从最初的几十万发展到今天的几百万，难民营中的难民数量更是成倍增长。而且，虽然在上个世纪80年代到90年代，不少难民因为在以色列及海湾国家获得了工作机会而收入增加，但是并没有影响他们的政治身份和他们对于建立巴勒斯坦国家这一民族事业的坚持［20］23。也就是说巴解组织的群众基础实际上是越来越牢固。正是这一情况导致巴解组织不再反对难民救济处的发展计划。其次，巴解组织与难民救济处在发展计划方面的合作，有利于巴勒斯坦民族主义事业的发展。在巴解组织看来，难民救济处是以色列唯一无法干涉的机构。在2005年8月以色列撤出加沙之前，加沙地区一直处于以色列的直接严格管控之下。因此，巴解组织想在加沙从事任何活动都将受到以方的严密监控。而长期以来加沙当地没有一家机构能够有效利用在海湾其他国家工作的难民提供的建设资金，难民救济处饱受财政窘境，也不得不与巴解组织合作，尽管它知道可能会导致其与“东道国政府”———即以色列占领当局关系紧张。巴解组织通过难民救济处，把海湾其他国家汇来的款项用于加沙及其他地区的建设，具体项目包括建立各种健康、教育机构、慈善企业，从而使得那些失业的巴勒斯坦学生有了就业机会，避免他们到以色列境内谋生，从而使得巴解组织能够深深植根于被占领区难民们的社会经济需求。考虑到尽量使两者之间平衡，难民救济处也知道如何让巴解组织遵守合作的原则，即难民救济处保持项目的选择权和实施决定权。有趣的是，巴解组织和难民救济处所开办的企业实施若干年以后包括相同的元素，尤其是援助扩展计划（EPA）及和平执行方案（PIP）［21］87。再次，巴解组织的实际影响力不断下降是其与难民救济处密切合作的原因。随着时间的流逝，巴勒斯坦难民后代对于家园的认同越来越模糊，巴勒斯坦国的匆忙建立也削弱了巴解组织的政治号召力。从经济上和政治安全角度来看，难民问题既不是一个国际问题，也不是难民救济处本身存在的问题，而是巴勒斯坦内部问题。因为这个问题已经成为巴勒斯坦国家是否能够持续发展的问题，即如果难民们在经济上和社会上长期被边缘化，他们将不可避免地会强烈要求返回故土。毫无疑问，这个有关难民问题新的看法结果导致巴勒斯坦领导层不再反对难民救济处的发展计划。他们认识到提高难民们的生活水平比任何其他问题都更重要。至于难民们自己，由于历时多年且环境不断发生变化，他们对于巴勒斯坦国家的态度是复杂的。在20世纪50年代，巴勒斯坦难民曾经拒绝了社会经济恢复的主张，因为他们当时最为关心的是何时能够重返家园。今天，在约旦河西岸和加沙地带建立一个巴勒斯坦国并不能作为难民回归权利事实上消亡的替代办法，因为在大多数巴勒斯坦难民看来，那些碎片土地并不是他们心目中的巴勒斯坦。同时，也应该看到大部分难民返回的愿望已经发生改变了。虽然号召难民返回的权利仍有一定的号召力，但是在巴勒斯坦人被迫离开自己家园的那次大灾难几十年以后，所谓的故乡已经变得越来越模糊、越来越抽象。许多难民第二代第三代从约旦河西岸和加沙地带出入过他们父辈曾经被迫离开的城镇和村庄，却发现心中对那片土地没有多少共鸣。此外，相当多的巴勒斯坦人对于被占领土上发生的起义已没有多少记忆［22］178。从20世纪80年代起，越来越多的难民及难民领导层已经认识到———改善他们的生活水平与他们的政治权利并没有多少直接联系。如果巴勒斯坦人将在被占领土上发动武装起义而迫使国际社会尤其难民救济处不得不采取一些紧急措施视为对他们的起义所获得的国际社会承认、鼓励的话，那也只能说明巴解组织接受联合国难民救济计划的长期性———难民闹一次，待遇就会变得稍好一些。巴解组织对于难民救济处态度发生变化的最主要因素是后者在巴勒斯坦民族国家形成过程中起了重要的作用。自20世纪90年代初以来，难民救济处被视为实现巴勒斯坦建国过渡阶段的一个重要支柱。除了利用其专业知识，帮助那些准备返回的巴解组织的员工和他们的家庭，同时促使他们在自治地区积极组建巴勒斯坦民族权力机构（PalestineNationalAuthori－ty，英文缩写PA），难民救济处在控制和稳定难民人口方面的作用也是不可或缺的。1988年巴勒斯坦全国委员会在约旦河西岸和加沙地带建立一个巴勒斯坦国的决定减少了难民回归权利在政治议程中的重要性，作为领导的巴解组织为了加入联合国不得不考虑放弃其要求绝对正义和考虑以补偿作为一种替代的方案而接受了联合国194号决议［6］。巴勒斯坦的这种建国方案产生了深远的影响，它束缚了巴解组织领导人在难民社区领导作用的发挥。

四、难民救济处和巴解组织面临的问题

1988年巴勒斯坦宣布建国以来，难民救济处和巴解组织的未来关系愈来愈令人感到难以确定。难民救济处成立之后，就力图执行它的双重使命：为难民提供救济、创造工作机会，探索通过发展计划实现难民自立的可能性。可以说，1988年巴勒斯坦国家建立之后，也必须面对这些问题。因为，巴勒斯坦国目前直接控制的加沙和约旦河西岸地区的人约200万，而居住在其他阿拉伯国家的巴勒斯坦人约有300万。巴勒斯坦要成为一个完整意义上的国家，不仅要解决巴勒斯坦国内200万人的经济和社会发展问题，还要解决寄居在黎巴嫩、约旦、叙利亚等国境内300万巴勒斯坦难民的经济和社会发展问题。1993年奥斯陆协议之后，巴勒斯坦领导人和难民领导人之间的分歧已经很明显了，这也是巴解组织与难民救济处分歧的具体表现。巴解领导人关心的是建国目标，而难民们关心的是回归的权利，而且双方的鸿沟似乎是难以逾越的。自从1987年难民起义之后，难民救济处通过发展来让难民整合的目标似乎被接受了。这为巴以之间的谈判在难民悬而未决的地位问题上暂时提供了一个可以接受的办法。与此同时，双方都必须慎重考虑联合国难民救济及工程局向巴方转移其机构和设施这一问题。1996年7月难民救济处将总部从维也纳迁移到加沙而不是贝鲁特。这一迁移被视为巴以双方冲突的顶峰，难民救济处的活动已经成为巴勒斯坦建国历程的一个重要部分，并且一直提醒世人难民问题的严重性。巴勒斯坦建国后难民救济处依然存在，其特定的文化和政治象征在巴勒斯坦得以保存和复制，同时在经济和政治方面继续支持巴勒斯坦国。在过去的几年里，难民们的希望被各种因素所抑制，这就必然影响到他们在这个问题上的立场。如捐赠者的压力因素———他们向难民救济处施加压力，尽管后者并未积极参与巴以和谈，但是他们经常威胁将削减后者的服务水平，同时质疑巴勒斯坦领导人是否能够真正代表难民们的政治利益。正如一位参与谈判的巴方人士所说，难民的补偿、回迁的方式以及重新安置等问题在官方的层次都未曾触及［23］89。这些不确定性导致了难民社区与难民救济处的关系不断紧张，也使后者与巴解组织的关系不断紧张。这种紧张局势甚至可能威胁到自治地区的政治稳定。难民青年活动中心一度把他们的政治诉求反映给了巴解组织的领导人，敦促他们重视难民们的政治要求，同时还强烈要求巴方谈判代表充分考虑难民们的政治诉求。正是由于这一缘故，把联合国难民救济及工程局的工作移交给巴勒斯坦权力机构的设想也就变得遥遥无期。这在很大程度上暴露出巴解组织方面缺乏应对相关问题的能力，尤其是对于1974年以来被搁置在一边的诸多棘手问题的处理能力。这些问题包括：如何尊重难民返回权利的194号决议，如何在联合国181号决议的基础上协调本民族的立场建立巴勒斯坦民族国家（暗示承认以色列），如何协调创建一个可行的社会经济环境，及如何考虑难民的补偿问题，并重整社会结构，在难民们心目中形成一个关心他们并没有背叛他们事业的形象。显然，当前及今后巴勒斯坦人与国际社会（包括巴勒斯坦难民的角色定位以及它们在巴勒斯坦国中的地位）仍然迫切需要在这些问题上进行广泛而深入的讨论，其中最为重要的讨论主体无疑是难民救济处和巴解组织。

作者：汪树民单位：广东海洋大学思政部