监督权的双重属性分析范文

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《西部学刊杂志》2014年第八期

一、宪法第41条的双重属性

在政治宪法学的语境中，宪法不是别的，正是关于主权的规则体系。[8]根据我国宪法第2条第1款规定“：中华人民共和国的一切权力属于人民”，中国宪法宣明了人民主权的基本原则。但是，社会主义宪法的一个根本特征就是给人民主权赋予了阶级内涵。在马克思主义看来，无产阶级作为现代大工业的产物，代表了最先进的生产力，体现了社会发展规律。基于这样的历史定位，中国宪法第1条第1款确认了工人阶级的领导者地位和农民阶级的同盟者地位。有学者据此指出，由于工人阶级和农民阶级代表了中国人民中的绝大多数，再加上小资产阶级、民族资产阶级等其他社会阶层，它们之间的协商合作本身就足以形成“人民主权”。[9]所以，人民主权在中国的实现有两个基本制度：一是人民代表大会制，体现了法律意义上的国家主权；二是中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度，体现了政治意义上的国家主权。[10]162在政治宪法学看来，这种双重主权制在中国政治生活中发挥着实际作用，事实上起到了建构政治秩序的效果。而政治宪法学的主要任务，就是要走入国家主权运行的真实场景，去发现、挖掘和刻画那些尽管在宪法文本中不可见、但却时刻在场的主权运用逻辑与规则。按照政治宪法学的“发现论”，这种双重主权制在中国宪法文本和国家治理实践中的主要体现如下：首先，中国宪法确立了人民主权的双重代表组织。一方面，我国宪法第2条和第3条规定，人民代表大会是国家权力机关，通过民主选举方式产生，对人民负责，受人民监督；另一方面，宪法序言指出，中国共产党作为无产阶级先锋队，集中体现了政治上的先进性，代表了广大人民群众的根本利益和长远利益。党对国家的领导地位就建立在其政治代表理论体系的基础上。[10]147由此，中国宪法确认了人民主权的双重代表组织：一是作为国家权力机关的人民代表大会，其执政合法性建基于民主选举原则和法律程序之上；一是作为国家根本领导力量的共产党，其执政合法性源自其无产阶级先锋队之历史定位，其政治地位也要高于前者。其次，基于人民主权的双重代表制，中国具有党政双重权威并存的权力运行机制，二者的权威类型和运行逻辑也不相同。用韦伯（MaxWeber）的术语来说，建基于人民代表大会制上的国家机关（立法机关、行政机关与司法机关等）是法理型权威的典型体现。从宪法第一章“总纲”和第三章“国家机构”的有关规定来看，国家机关应该具有分工明确的层级结构，按照正式的规章制度运行，强调工作人员的职业化水平。这些制度安排的内在逻辑指向工具理性，使得国家机关很大程度上具备了韦伯意义上的官僚体制（bureaucracy，又译为科层体制）特征。相比之下，从宪法序言对中国共产党的历史使命、政治理念与阶级定位的宣示来看，作为政治主权者代表的执政党则是“奇里斯玛权威”（Christmasauthority）的组织化体现。奇理斯玛权威建筑在领导者的超凡禀赋与民众拥戴追随之上，强调超越常规、超越世俗规范。所以，党可以因应形势而（暂时）打断官僚体制的常规过程，代之以政治动员或指令，集中力量来完成某一特定任务。

因此，中国国家治理的制度逻辑实际上建立在奇理斯玛权威与法理权威的双重基础上，并且更多地是以执政党的奇里斯玛权威为实，以官僚体制的法理权威为表。再次，用政治宪法学的语言来说，国家治理的双重逻辑就是“日常政治”与“非常政治”的相互交替状态。在日常政治中，国家治理主要建立在官僚体制的常规过程之上，但是，由于中国官僚体制具有“向上负责制”和非正式关系盛行等特点，其运行成本容易随着自身规模扩大和职能转变而不断增加，时常导致国家治理的常规机制失灵，引起地方性封闭和利益割据现象。[13]因此，执政党经常会运用主权权威，有针对性地采取各种非常规的治理行动，例如开展各类整风运动、支持新闻媒体的“舆论监督”，等等，从而开启非常政治时刻。而如前文所述，奇理斯玛权威是通过领导者显示超凡禀赋与民众认可响应的互动过程来实现的。因此非常规治理行动具有两个基本特征：一是在具体运作上主要依赖上级部门的决断，而非常规的制度和程序；二是强调直接面向民众，重申领导者与民众血肉相连的密切关系，以超越官僚体制的等级制度。例如，在许多舆论监督个案中，国家就直接对公众意见或媒体报道做出了回应，并通过暂停官僚体制常规过程（例如纪委介入），或加速其运行（如责令有关职能部门介入）等非常规方式，打击、约束某些地方政府或官员的自利行为。综上所述，如果将宪法第41条规定的“监督权”放置于政治宪法学的视野之中，我们就会发现，它其实是一种非常规的国家治理逻辑在宪法文本上的体现。从监督权的规范内涵来看，公民意见（批评和建议）对所有国家机关都具有影响力，但这种影响力并非诉诸官僚体制的常规过程，也不是来自于国家机关及其工作人员的自觉意识，而是通过执政党的政治决断实现的。因此，监督权的内涵实际上有两层（：1）公民享有“批评和建议”的言论自由；（2）执政党作为主权者的代表机构，拥有对公民意见即“批评和建议”的决断权力。它的逻辑结构可以表示为：公民意见——政治决断。而只要其付诸实现，就意味着主权权威直接出场。可见，监督权不仅是个体公民的宪法权利，还是主权意志的彰显。换言之，它具有人权与人民主权的双重属性——这正是其在立宪主义语境中陷入困境的深层原因！而在“双重属性”的视角下，那些解释困境便一一消解了。具言之，“批评和建议”之言论自由只是监督权的第一层内涵，自然不能等同于监督权的规范内涵；监督权的实施方式是政治决断，这也不同于言论自由的规范实施；而新闻媒体则可以看作是人民主权运用的必要工具，而不是权利主体，这样的定位也就避免了宪法文本与实践之间的背离。根据上面的解读，我们用图（二）来表示政治宪法学语境中的宪法第41条含义：

二、监督权的规范内涵：内在张力与正当性重构

通过对宪法第41条的文本分析和逻辑追究，我们发现监督权具有双重属性，或者说，人权与人民主权共处于宪法第41条之中。但是，上述论断必然会引出一个宪法学上的难题，即怎样解决公民意见形成与主权意志形成之间的分歧。具体来说，基于人权保障原则，只要没有逾越法律边界，公民就可以自由表达，所以公民意见总是异质而分散的，随时处于流变之中，甚至可能出现错误；然而，基于人民主权原则，政治决断（主权意志形成）必须着眼于人民的普遍利益和根本利益，不允许有错。从此来看，监督权的两层内涵就隐藏着张力，无法满足宪法规范的安定性要求。这就意味着，我们还必须找到一种能够解决上述宪法学难题的理论方案，消除监督权内涵的内在张力。而归根结底，上述难题源于人权与人民主权之间的分歧。因此在讨论具体的理论方案之前，我们需要先简略地看一下人权与人权主权存在分歧的根源。

（一）监督权的双重属性：人权VS人民主权追根溯源，人权与人民主权之间的分歧源于两种对立的政治传统：自由主义和共和主义。概言之，洛克等古典自由主义者认为，生命、财产与自由等基本人权是先验的，国家权力只不过是人们与之订立契约，用来保护个人权利的机构；与之形成鲜明对比，人民主权理论的奠基人卢梭假设，全体公民共同订立契约而产生了一个政治共同体，即主权者，政府就是主权者的人。为了保证主权者的至高无上权威，每个公民都必须把自己的全部权利无保留地交付出去。这样一来，每个人都成了主权者的臣民，但也都成了主权者的一分子，因为人们最终服从的只是他自己。因此，作为主权者的人民并不是多数个人的聚合，而是以某种行为结合起来的“一个道德与集体的共同体”，并且以这同一个行为“获得了它的统一性、它的公共大我、它的生命和意志”。[15]21由此可见，人民作为主权者是一个拟制的公共人格，它与个体公民一样具有自主意志。但在卢梭那里，统一的人民意志的虚构，只能以隐藏或压制个别意志的异质性为代价才能实现。于是，人民主权与人权就难免存在着分歧。哈贝马斯深入剖析了这种分歧产生的思想根源。他指出，人民主权和人权都根源于近代哲学的主体性原则，它们的核心内涵都是“自主性”（autonomy）概念，并且都把自主之能力归诸于某一个主体（人民或者个人）来进行。具言之，人民主权是一个伦理共同体的自主意识之体现，强调公共自主；人权则如康德所言，是普遍化的人类理性和个人道德自我立法的体现，强调私人自主。显然，在这种以单个主体为中心的哲学信念中，无论是人民主权还是人权，“都缺少一个意见形成和意志形成过程的合法化力量”[16]127，它们之间的分歧也就是不可避免的。回到中国宪法语境。如前文所述，中国宪法在人民主权的建构上有别于社会契约论，主要是立基于两个方面，一是“选举——代表”的民主程序与法律秩序；二是以无产阶级为领导力量的多阶级联合。前者以权利主体为核心，是官僚体制和日常政治生活的基础；后者产生了政治主权，并在非常政治时刻显现。因此，正如有学者所言，作为主权者的“中国人民”一身分饰两角：一个人民注重人权保障与权力控制；一个人民强调“普遍与共同意志”的实现，追求公意。[17]在日常政治生活中，前一个人民通过官僚体制的有效运行而在场，后一个人民隐身于宪法背后；但在监督权行使过程中，官僚体制的常规机制被悬置，政治主权权威直接出场。这样一来，人民主权的双重角色就会同时在场，二者必然产生逻辑上而非现实上的紧张关系。由此可见，哈贝马斯所说的人民主权与人权，或曰公共自主与私人自主之间的张力在监督权内涵中仍然可能存在。

（二）重构监督权的正当性根基那么，如何消解这种张力呢•哈贝马斯在这方面做出了重要的理论贡献。他提出，要打通人民主权与人权之间的内在联系，就必须从主体间性的视野出发，以协商民主（DeliberativeDemocracy）理念来重构它们的正当性根基。“人民主权与人权之间的内在联系，存在于一种运用政治自主的方式之中，这种方式并不是普遍法规的形式所已经确保了的，而只有通过商谈性意见形成和意志形成过程的交往形式才能得到确保”。[16]127这种运用政治自主的方式，就是哈贝马斯提出来的协商民主。它以国家与市民社会的相对分离为前提，主要包括两个基本理念：第一，市民社会中应当存在着各种开放、沟通的公共领域，它们可以不断生成公共舆论，形成公共议题；第二，国家决策机构必须认真对待那些在公共舆论中产生、并经过充分商谈的议题，对其进行审议，制定决策。由此可见，协商民主是一种双轨制的民主理论，其决策模式是一种从公共舆论到正式决策过程的制度模式。哈贝马斯指出“：只有那些可能得到一切潜在的相关者——只要他们参加合理商谈——同意的规范，才是可以主张有效性的”[16]155，因此从某种意义上看，协商民主重新奠定了人民主权的规范性基础。但对于本文的主题而言，它更重要的意义是消解了人权与人民主权这两种规范正当性论证思路之间长期以来的争论。具言之，协商民主的决策模式一方面是立足于公共领域的公共舆论形成；另一方面是立足于决策机构的意志形成。这样一来，人民主权就不仅仅是公共意志的自主表达，而成为了一种建基于公共舆论之上的建构过程；后者又以强调私人自主的人权保障为前提。于是，人民主权与人权的“自主性”，即公共自主和私人自主都在连续不断的沟通之流和交往网络中得到了充分体现，而双方之间的内在联系也就此建立了起来。用哈贝马斯的话来说，就是私人自主不在公共自主之上，也不在公共自主之下，而是以公共舆论为中介力量，深入了公共自主的内部运作过程。协商民主理论为我们厘清监督权的规范性内涵带来了重要启示。如前文所述，监督权内涵的张力源于其双重属性之间的分歧。因此，如果要厘清监督权的规范内涵，我们就应当引入协商民主的基本理念——公共舆论与政治决策之间的相互作用，重构监督权的正当性根基，让人权与人民主权在“去主体化”的沟通之流中统一起来。具体来说，就是一方面强调受到决策影响的公民以各种交往方式自主沟通、理性协商，从而建构公共领域，产生公共舆论；另一方面，建立起顺畅的沟通渠道，让国家决策立足于公共舆论的共识之上。这样一来，（作为权利主体的）公民意见形成与（作为主权者的）人民意志形成之间的内在联系便被打通。更进一步而言，公共舆论可以起到一种在先的“过滤”作用，将尚不成熟、不适合决策机构讨论的公民意见过滤掉，只有那些可被普遍化的意见才能被纳入到人民主权的领域。于是，公民个别意见与人民统一意志之间的分歧便被消解了。可见，重构监督权的正当性根基，并不是否定或动摇监督权的双重属性；而是将人民主权的运作机制建立在公共舆论的基础上，从而使其在保障人权的前提下更为有效地运行。因此，在协商民主理念的重构下，监督权的规范内涵可以概括为：在保障公民“批评和建议”的权利（公民意见形成）之前提下，实现公共舆论与政治决策（人民主权意志形成）之间的相互作用。这其实是人民主权运行的一种理想模式，我们可将其称为“协商决策模式”。由上述分析可知，它至少有三个基本要求（：1）保障公民“批评和建议”的权利（；2）保持公共领域的活力，发挥公共舆论的良性沟通功能；（3）执政党作为主权代表机构，对公共舆论中浮现的议题做出决断。我们用图（三）来表示协商决策模式的规范内涵：

三、走向协商决策的监督权

综上所述，监督权的规范内涵是协商决策模式，也即以人权保障和主权决断为前提、以协商对话为具体机制的政治决策模式。而从宪法学方法论的角度来看，上述论断并非源自立宪主义的“权利论”；也不完全源于政治宪法学的“发现论”；而是我们从监督权的双重属性中重构出来的。从宪法文本和实践上看，这种重构方法的主要根据来自于两个方面：首先是中国宪法所确立的主权运用原则——民主集中制已经蕴含了丰富的协商要素，或者说，协商决策的“雏形”原本就潜藏于民主集中制原则之中；其次，随着中国社会转型与国家治理逻辑的变革，协商决策模式所需的各项条件不断得到满足，它在实践中开始成为可能，并且具有较大的发展潜力。具体说明如下。

（一）民主集中制原则与协商决策理念中国宪法所确立的权力运用原则是民主集中制。民主集中制有效运行的关键，在于民主与集中的有机统一，而这正是通过协商来实现的。进言之，“民主”本身就意味着协商，要求透过民意来达成共识；而集中则是对协商（民主）的决断，必须建立在协商的基础之上。事实上，在新中国的“制宪时刻”（ConstitutionalMoment），宪法的重要起草者和修宪者都曾表明类似的主张，强调协商对于人民参与管理国家事务的意义。例如1954年宪法制定期间，在“关于中华人民共和国宪法草案”中做过阐发：“这个宪法草案，结合了少数领导者的意见和八千多人的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合。这就是领导和群众相结合，领导和广大积极分子相结合的方法。过去我们采用了这个方法，今后也要如此。”再如1982年宪法修正之前，邓小平在《解放思想、实事求是、团结一致向前看》的著名讲话中提出：“人民群众提出的意见，当然有对的，也有不对的，要进行分析。党的领导就是要善于集中人民群众的正确意见，对不正确的意见给予解释。”从上述发言中，我们不难体察制宪者们对协商的重视。然而，改革开放之前的中国社会是高度同质化的“总体性社会”，难以满足协商决策所需的条件，所以国家在实际决策中还是更倾向于自上而下的决断，更强调“集中”的一面。

（二）社会转型中的协商决策实践1978年改革开放以来，随着国家行政权力从某些社会经济领域撤离，相对独立于国家的“社会”孕育并成长起来，协商决策已经在实践中成为了可能。具体而言，首先是社会主义市场经济体制改革不断深入，推动了社会结构的巨大变化。大量涌现的新兴社会阶层在利益需求方面存在着较大差异；其次，随着中国法治建设的进步，公民言说的法律保障明显增强。特别是2004年第四次修宪后，我国宪法增设了“国家尊重和保障人权”的条款，在规范意义上确立了人权保障原则。人权保障条款作为我国公民权利意识觉醒的产物，蕴含着个体主义的价值内涵，又进一步地形塑了人们的知情权、表达权、监督权和参与权等权利观念。随着市场经济发展与法治进步，民众的权利主体意识不断增强，更为强调按照契约精神和非强制性原则，自主表达利益诉求。在此背景下，近年来听证会、民主恳谈会、社区议事会等协商实践方兴未艾。而通过一系列公共论辩的训练，“作为权利主体”的公众已经成为了参与协商的重要社会力量。从实践来看，正如许多学者所言，近年来一种立基于媒体平台上的“公共领域”正在某些议题领域中生长出来，例如环境运动等公益领域。它主要建基于两个方面：首先，在市场和专业主义文化等复杂力量的影响下，中国媒体尤其是市场化媒体普遍具有推动公众与国家对话的能动性；其次，中国互联网已经进入社交网络（SocialNetworkingService）时代，公众不必亲自观察（亲身在场）就能够通过网络渠道参与、组织公共讨论。在一定条件下，公众可以在网络空间中建构公共议题；或者公众的意见可以经由媒体报道凝聚而成，进而传递到有关国家机关，对国家决策产生影响，甚至在一定程度上实现了公共舆论与制度变迁的相互作用。因此，不同于哈贝马斯所说的西方资产阶级公共领域，中国正在萌芽的“公共领域”一直与公众的日常生活以及新闻媒体联系在一起，充满了活力和发展潜力。

（三）走向制度化的协商决策更重要的是，按照民主集中制原则，党的决策都必须在高度共识的基础上做出。因此，无论是革命年代还是社会主义建设时期，中国共产党都非常重视通过协商来达成共识，这已经成为一种根本领导方法。早在革命年代，党就提出了“群众路线”的基本要求，要求各级党组织在决策时必须倾听群众的意见、重视群众观点；并在此基础上，将“群众中分散的无系统的意见化为集中的系统的意见”。建国以后，中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度建立，执政党与派、团体之间的政治协商成为了国家决策的基本制度。而改革开放以来，随着中国社会经济结构的巨大变化，协商实践的参与主体、渠道和范围都在不断扩大。继中共十三大提出“社会协商对话”的构想之后，2012年中共十八大明确提出了“健全社会主义协商民主制度”。十八大报告特别指出，“推进协商民主广泛、多层、制度化的发展”，“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。由此可见，社会主义协商民主的参与主体不仅是政治精英（党派、社会团体），还包括社会公众；协商渠道不仅是政协会议，还包括更多的表达和参与平台；协商内容也不限于国家的重大方针政策，还包括日常生活中涉及群众利益的现实问题。一言以蔽之，协商不仅发生于国家机构内部，还应该发生于公民与国家之间。这表明，协商决策已经开始走向制度化。综上所述，协商决策模式在中国不仅有深厚的政治制度基础，还有多年来广泛而深入的社会实践基础。中国宪法所确立的主权运用原则——民主集中制本身就蕴藏着协商决策的“理想”；另一方面，随着中国社会转型，协商决策模式在实践中具有很大的发展潜力。当代中国“国家——社会”关系还在不断调整，但总的趋势是国家从一些社会领域中退出，并推动某些社会自生力量的形成，这是一个难以逆转的过程；与之相应，政治决策的模式也将不断变革，从传统自上而下的“动员模式”走向自下而上的协商决策模式。从这种意义上来说，协商决策模式是民主集中制发展的必然要求。因此，尽管现实中协商决策的条件还不充分，在实践中还面临诸多局限，但是从长远来看，它仍然具有旺盛的生命力。

四、结语

中国宪法第41条的独特之处，在于它所确立的监督权具有双重属性：人权与人民主权。因此，监督权的内涵有两层（：1）公民对于国家机关及其工作人员享有“批评和建议”的言论自由；（2）作为主权者代表的执政党对公民意见做出决断。由此可见，监督权是一种非常规的国家治理逻辑在宪法文本中的体现，集中表现了中国“党—国体制”（party-state）的政治特征。然而，由于人权与人民主权之间的分歧，上述内涵潜藏着内在张力。鉴于此，本文借用哈贝马斯的协商民主理念，重构了监督权的正当性根基，并在此基础上厘清了它的规范内涵：协商决策模式。协商决策模式与西方协商民主模式有着本质上的区别。它立足于中国宪法所确立的主权运用原则与实践之中，其根本保证来自于执政党代表的主权权威，以坚持中国共产党的领导和社会主义制度为前提。另一方面，作为一种理想化的政治决策模式，协商决策模式需要具备较高的条件才能付诸实践，例如保障公民的言论自由；建立平等、开放的公共领域；建立顺畅的沟通渠道，等等。全面而详尽地阐述这些条件已经超出了本文的主旨。但可以肯定的是，只有在国家与社会的协作下，上述条件才能获得满足。显然，对于这种还在成长、发展的决策模式，我们还需要在学理上阐明更多的运作条件和规则，为其铺设更多的制度性管道。这样才能真正实现“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”。

作者：李洋单位：西北大学新闻传播学院新闻系讲师