民族自治立法的法治化探索范文

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一、民族自治地方自治立法在法治化进程中应注意解决的几个主要问题

关于我国民族自治地方自治立法实践中普遍存在的问题，学者们已经进行了较为全面深入的研究。在借鉴学者研究成果的基础上，笔者就民族自治地方在自治立法法制建设中存在的主要问题归纳为以下几方面：

第一，民族自治地方自治立法体系尚不健全，亟待进一步完善。现阶段,我国已基本形成了以宪法为依据,以《立法法》和《民族区域自治法》为主干,包括国务院的行政法规、自治地方的自治条例、单行条例以及地方性法规和规章等构成的民族法律法规体系。就中央立法而言，国家于1984年颁布实施《民族区域自治法》，为了尽快完善《民族区域自治法》配套法规，国务院于2005年出台了实施《民族区域自治法》的行政法规即《若干规定》。自2001年《民族区域自治法》修改通过以来，国务院各部委并未制定实施《民族区域自治法》的行政规章。事实上，《民族区域自治法》是国家基本法律，涉及国家社会事务的方方面面，而国务院各部委的行政管理职能有可能与民族自治地方有关。因此，中央各部委应尽快制定实施《民族区域自治法》的行政规章，使民族区域自治法律法规进一步细化。就民族自治地方的立法实际而言，目前我国五大自治区无一出台实施《民族区域自治法》的法规、规章，这就导致《民族区域自治法》在民族自治地方实施过程中，缺乏相互衔接的配套法规、规章，不仅影响了《民族区域自治法》的整个配套立法工作的进展,更直接影响了民族区域自治法和国务院若干规定在民族自治地方的贯彻实施。此外，五大自治区也尚未出台自治区自治条例及单行条例，而自治条例及单行条例作为民族自治地方行使自治立法权的重要立法形式，是我国民族区域自治制度在立法领域的核心所在。只有各级民族自治地方依法构建起一整套包括自治条例、单行条例、变通补充规定在内的民族自治法规体系，才能使得《民族区域自治法》在民族自治地方真正得到落实，也才能确保民族自治地方的立法自治权全面充分地行使。由此可见，我国民族自治地方自治立法体系亟待进一步完善。

第二，民族自治立法数量不多，难以满足自治地方的立法实际需求。民族自治法规是民族自治地方行使立法自治权的重要形式，主要包括自治条例、单行条例和变通补充规定。截止2009年底，我国民族自治地方共制定了135个现行有效的自治条例，510个单行条例，以及74个变通和补充规定。其中，我国现有的30个自治州中共有25个自治州出台了自治条例，120个自治县(旗)共计颁行自治条例110件。30个自治州中28个自治州制定单行条例233件，120个自治县共制定单行条例256件。迄今为止，全国五大自治区尚未制定一部自治区的自治条例和单行条例。已颁行的自治条例、单行条例及变通补充规定，随着社会市场经济发展的新变化，我国民族法制建设的新任务新要求，即将面临着修改的严峻形势。从立法数量来看，我国民族自治地方的自治立法数量尚未充分满足民族自治地方经济建设和少数民族合法权益保障的客观需要，仍存在较大的立法空间。一些民族自治地方由于自治法规适用严格的报批程序等种种因素甚至将一些应当制定单行条例的内容以地方性法规的形式所取代。例如，内蒙古自治区自1980年至2000年，内蒙古自治区人民代表大会制定和批准了法律规范共227件。其中，地方性法规占绝大多数，单行条例仅有极少的几件。又如，云南省共有8个自治州，29个自治县，共37个自治地方。但是，总共只有18个民族自治地方制定过单行条例，占总数的48.6%。这在一定程度上说明了国家赋予民族自治地方自主的、灵活的处理本地方事务的立法自治权并未用足用活。

第三，民族自治立法内容不丰富，地方立法特色不鲜明，自治立法质量不高。我国《民族区域自治法》第19条和《立法法》第66条都规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”上述立法规定表明，我国法律并未明确规定制定民族自治法规的立法事项范围，只是通过“依照当地民族的政治、经济和文化的特点”这一立法原则为自治法规的制定指明了立法方向。客观地讲，我国法律赋予民族自治地方立法机关较为灵活宽泛的立法自治权。但就自治立法内容而言，现有的自治条例大多几乎照抄《民族区域自治法》的立法模式，立法内容缺乏可操作性，民族自治地方的特点并未充分体现；现行颁布的单行条例的立法内容，大多局限于义务教育、民族语言文字、自然资源与环境保护、人口与计划生育、野生动植物保护、民族风俗习惯等领域，而对民族自治地方经济建设、财政税收金融、对外贸易、少数民族合法权益保护方面缺少专项自治法规的调整；现有的74件变通或补充规定主要集中在婚姻继承、计划生育、选举、森林草原、义务教育等领域，其中有关实施《婚姻法》的变通规定数量最多，对法律法规的变通补充规定的立法领域有待全面拓展。正是由于我国民族自治法规普遍存在立法范围较为狭窄，立法内容不够丰富，地方民族特点不够鲜明等问题，致使上述自治法规的调整效果实际上也很难产生促进民族自治地方发展的显著效果。

第四，民族自治立法程序不规范，立法技术水平有待提高。我国《立法法》第68条规定，地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照全国人民代表大会立法程序、全国人民代表大会常务委员会立法程序及其他规定，由本级人民代表大会规定。在立法实践中，各级民族自治地方在自治立法程序方面的规定各式各样，很不统一规范。根据笔者统计，截止2009年底，我国共建立的155个民族自治地方，仅有5个自治区、7个自治州以及3个自治旗制定了自治法规的立法程序规定。从已有的民族自治立法程序规定来看，大多数自治立法程序规定基本照搬《立法法》的规定，主要规定了民族自治法规案的起草、提出、审议、表决、批准、公布程序，但立法步骤不具体，操作性不强。尤其是民族自治立法程序中立法听证程序的缺失，立法对自治法规适用的报批制度并未明确规定批准标准及批准期限等内容，这些立法缺陷不仅容易造成立法效率的降低，也会存在自治立法内容的民主性原则得不到充分保障之嫌。立法毕竟是一门科学,但由于自治立法者的立法素质不高，自治立法程序的随意性，自治立法梯队不健全等原因，使得自治立法技术很难得到完善和提高。自治条例和单行条例在立法技术方面的问题主要体现在其结构和条文顺序的安排上显得过于单一，多数自治条例和相关领域的单行条例的体例结构基本与《民族区域自治法》的结构顺序一致，立法内容操作性不强，立法语言表述不够规范，法律责任规范缺失等问题，使得民族自治法规缺乏应具有的可操作性和严肃性。

二、结语

鉴于上文所述我国民族自治地方自治立法实践中存在的诸多突出问题，已经严重制约了民族自治地方法制建设实现法治化的进程。笔者认为，我国各级民族自治地方的各级机关及公民应切实加强民族自治立法意识，在高举党的十八大鲜明旗帜下，以构建完整的民族自治立法体系为立法目标，以服务民族自治地方的社会经济发展、维护少数民族合法权益，推动我国民族自治法律法规体系更加完善为立法宗旨，通过运用科学规范的立法技术方法，在确保自治立法质量的前提下，加快提高民族自治立法数量的步伐，为我国全面推进依法治国奠定重要法制基础，为民族自治地方全面建成小康社会，实现自治立法法治化不懈奋斗！

作者：杨芳单位：北方民族大学法学院