新中国成立初期上海城市功能的转型范文

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《史林杂志》2015年第四期

把消费的城市变成生产的城市，是新中国成立初期中国共产党统领各项城市工作的中心环节，也是改造旧上海、建设新上海的核心内容。上海从消费型城市向生产型城市转型，同时也是从一个多功能经济中心向以工业为主的单一功能城市转型，从一个自在发展的主体向作为中央政府统筹考虑下、以支援全国发展为主要任务的单体转型的艰难过程，这一转型对计划经济时代上海的功能定位起到了决定性作用。本文拟就新中国成立初期上海如何推动从消费型城市到生产型城市的转型，以及这一转型对上海城市发展的影响作初步的探讨。

一、确立目标:为国内生产与为中国人民服务

在中国革命即将取得全国胜利的背景下，1949年3月召开的中共七届二中全会宣布用乡村包围城市，然后取得城市的工作方式的时期已经结束，“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市”;①同时阐明了党的城市工作的基本方针和政策，“从我们接管城市的第一天起，我们的眼睛就要向着这个城市的生产事业的恢复和发展”，“只有将城市的生产恢复起来和发展起来了，将消费的城市变成生产的城市了，人民政权才能巩固起来。城市中其他的工作，例如党的组织工作，政权机关的工作，工会的工作……都是围绕着生产建设这一个中心工作并为这个中心工作服务的”。②3月17日，《人民日报》发表题为《把消费城市变成生产城市》的社论，指出“怎样才能把城市工作做好?怎样才能使城市起领导乡村的作用?中心环节是迅速恢复和发展生产，把消费的城市变成生产的城市”。从这篇社论中还可以看出当时中共对消费型城市的界定:一类是以北京为代表的，“统治阶级所聚集的大城市”，这一类城市属于比较明确的消费城市;一类是以天津为代表的“虽也有着现代化的工业，但仍具有着消费城市的性质”。变消费型城市为生产型城市方针的提出，是实现我国从农业国向工业国转变的国家发展战略的重要组成部分。中共七届二中全会围绕实现民族独立、国家富强的目标，提出了使中国稳步地由农业国转变为工业国的发展目标。但这一发展目标却与中国的实际情况之间存在着巨大的落差。

一是当时的中国是一个落后的农业国，不仅工业产值在工农业产值中所占比重很低，而且在工业中，为农业、轻工业和国民经济其他部门提供生产资料的重工业所占比重也很低。按当年价格的净产值计算，1949年我国的农业产值为245亿元，占84．5%，工业产值45亿元，占15．5%，其中轻工业产值32亿元，占11%，重工业产值13亿元，仅占4．5%。②二是地域经济差别悬殊，四分之三以上的工业集中在东部沿海地区，而沿海地区的工业又大部分集中在上海、天津、广州等少数大城市及其周围。据国民政府经济部1947年的统计，仅上海、天津两地的工厂数即占主要都市工厂总数的63%、职工人数的61%;东北则占有全国半数以上的重工业。1949年时全国共有纺锭500万锭，83．6%集中在沿海的上海、天津等城市。③因此，在推动中国从农业国到工业国的转变过程中，城市无疑占有重要地位。只有把消费的城市变成生产的城市，大力推动城市工业的发展，才能带动我国的工业化进程，从而确保建设工业国目标的实现。1950年1月31日，北京市市长聂荣臻在《纪念北京解放一周年》广播讲话中，明确提出“变消费城市为生产城市”的要求。上海虽然是新中国工业基础最好的城市之一，但从当时在业人口构成来看，从事商业的人口占就业总人数的31．7%，居于第一位，从事工业的人口占21．77%，④因此仍属消费型城市之列，同样面临着向生产型城市转型的任务。

从消费型城市向生产型城市转型不仅是建设工业国这一国家发展战略的要求，而且是外部环境变化中上海的必然选择。新中国成立后，面对国民党军队在沿海进行的军事封锁和以美国为首的资本主义国家实行的经济封锁，中国对外贸易遭遇很大困难。进口的绝对值由1950年的8．2亿元降为1952年的0．9亿元，出口的绝对值由1950年的14．1亿元降为1952年的6．7亿元。特别是中国同西方资本主义国家的贸易额陡然下降，1952年的进出口值比1950年减少了近90%。其中与美国的贸易额由1950年的23812万美元下降至1952年的5万美元。⑤受到西方国家全面封锁禁运和我国对外贸易重心调整等因素的影响，上海的进出口货值从1950年时的2．21亿美元下降至1952年时的1．93亿美元，占全国进出口货值的比重也从19．47%下降为9．94%，⑥上海在我国对外贸易、国际资金融通、先进技术和文化交流等方面的中心地位逐渐弱化。同时，随着高度集中统一、以行政办法管理为主的金融体制的建立，中国银行、交通银行等金融机构的总行、总公司陆续搬至北京，外商金融机构陆续停业，1952年以后上海只有汇丰、渣打两家英商银行继续开业，上海自近代以来形成的金融中心地位亦随之不再。上海唯有通过建设生产型城市，才能取得新的发展支撑点。1949年7月27日，《解放日报》发表题为《粉碎敌人封锁，为建设新上海而斗争》的社论，提出“欲使今日畸形发展的上海，改造成为一个真正繁荣的新上海，就必须用一切努力使上海首先摆脱对帝国主义经济的依赖，就必须变帝国主义、变买办官僚剥削压榨中国人民的城市，为替国内市场生产与为中国人民服务的城市”。⑦在同年8月召开的上海市第一届第一次各界人民代表会议上，上海市委正式提出:“建设新上海的方针，就是要把过去帝国主义买办官僚剥削压榨中国人民的旧上海，变成为国内生产与为中国人民服务的新上海，就是要把过去畸形发展的旧上海，改造成为真正健全繁荣的新上海。”①在1953年中共提出逐步实现国家的社会主义工业化，逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造的过渡时期总路线，开始实施以“一五”计划为中心的大规模经济建设之后，上海在制订城市发展计划时仍继续把推动从消费型城市向生产型城市转型作为一项基本方针。

在编制国民经济发展第一个五年计划报告时，上海提出“一五”时期的基本任务之一就是:“在全国供产销平衡的基础上，继续发挥原有工业基地的作用，并有步骤地调整上海工商业，有计划地稳步地减少城市中过剩的消费性行业，有重点地结合社会主义改造对主要行业进行生产组织、技术设备和经营管理等方面的改革，为把上海改造成为适合国家建设需要的生产城市建立初步基础。”②从中可见，虽然变消费型城市为生产型城市是新中国成立初期统领城市工作的一项基本方针，但各个城市推动这一转型的过程更多是从自身特点出发，各有侧重。北京、南京等城市消费型城市特征明显，生产规模小，且绝大多数是私营小企业或个体手工业，城市转型的重点在于改造庞大臃肿的官僚消费，初步建立起现代意义上的机器制造工业。上海则特别强调把从消费型城市向生产型城市的转型与从根本上改变上海经济具有的依赖性和畸形发展的特点结合起来。由于旧上海是一个“依赖帝国主义而畸形繁荣的消费性城市”，③其产业结构、消费结构等表现出明显的对外依赖性。外国资本长期控制国民经济命脉，上海的燃料、生产原料有很大一部分依靠外国输入，销售市场也主要面向海外。作为上海工业基础的动力生产，不仅为外商经营，其原料80%用进口油料;500万人生命所托的粮食，依赖于洋米洋面者50%—60%;棉纺业所需原棉有60%靠进口，毛纺业全部靠进口毛条维持生产。④这种对外依赖性也造成上海产业结构的不合理，轻纺工业过度集中而重工业薄弱，高档消费品过剩而普通消费品不足。因此在新中国成立后，在遭受经济封锁禁运的困难条件下，必须尽力改变上海的生产方针和发展方向，围绕国内市场的需求组织生产，只有国内各城市经济发展、广大农民生活改善及农业生产力提高，才能扩大工业品所必需的市场，并供给城市更多的粮食和工业原料，上海工业生产基础才更有保证，才可以自力更生，摆脱对西方资本主义国家的依赖。同时，在从消费型城市向生产型城市转型过程中如何协调消费与生产之间的关系，对上海这座拥有较好工业基础的消费型城市而言，也显得尤为重要。由于对“把消费的城市变成生产的城市”方针的片面理解，部分城市在转型过程中曾出现将消费与生产对立起来，在政策制定上重视恢复与发展生产，轻视甚至贬斥消费行为的现象。尽管上海也未能完全摆脱重生产轻消费的局限，但仍将保障消费放在相当重要位置，提出“一方面扶助生产，另一方面保障市民的消费负担”，⑤在发展生产的同时，重视保障市民的日常消费，对私营工商业实行“利用、限制、改造”的方针，扶持其进行合法的生产经营，又在活动范围、市场价格、税收政策等方面给予恰如其分的限制。

二、全面推进:调整工商业与人口结构

为推动从消费型城市向生产型城市转型，上海按照一届一次各界人民代表会议制定的“为国内生产、为中国人民服务”方针，逐步实施经济改组，以提升上海的重工业发展水平为重点，调整工业的内部结构和生产方向;以满足普通民众的日常需求为目标，对商业行业开展改造，维持必需，紧缩过剩;以改善城市人口构成为目标，进行人口疏散，缩小城市人口、主要是消费人口规模。

(一)调整工业结构，优先发展重工业推动上海从消费型城市向生产型城市转变，发展工业是关键。这既要求充分发挥上海工业基础好、潜力大的优势，进一步提升生产能力;又要求对上海的工业结构进行全面调整，以更好地适应国家开展大规模经济建设和改善人民群众生活的需求。上海是我国近代工业的发源地之一，生产能力和产品产量在全国处于领先地位，据1947年的一份报告显示，当年上海的工厂总数为7738家，工人总数367433人，分别占全国的54．9%和53．8%①;工业行业也较为齐全，1948年时上海有工业行业88个，其中纺织、面粉、卷烟等行业在全国占有举足轻重的地位，卷烟设备占全国的70%，毛纺锭占全国的80%，电力织布机占全国的60%，纺织纱锭占全国的50%。但另一方面，上海工业的不足之处也显而易见。其一为产业结构不合理，纺织工业、轻工业与重工业之间比例失衡，轻纺工业居于绝对优势地位。1949年时的统计显示，纺织工业产值占全市工业总产值的62．4%，轻工业占24%，重工业仅占13．6%，②重工业部门中仅造船、机器、电力三个部门具备一定的规模。其二为工业生产体系不完备，“上海的工业，是进口半制品的改装工业，基本工业与原料工业是非常薄弱的，原料与工具大都靠外洋输入”。③因此，上海市委提出，要“改变今后上海生产方针与发展方向。无论公营或私营企业，都应设法摆脱对帝国主义经济的依赖，并应把为国内生产、为中国人民服务作为今后上海一切企业生产的方针与发展方向”。④首先，是适应我国经济建设需要，把发展重工业放在优先地位。在财政困难、投资有限的情况下，上海把投资重点放在重工业上，在三年经济恢复时期，对全民所有制工业企业基本建设投资仅有7249万元，而其中的5970万元用于改造几个国营冶金、机械、化学工业企业，同时鼓励私人金融资本、商业资本向发展原材料工业方面转移。到1952年，钢产量由1949年的5200吨增至7．14万吨，增长12．7倍;钢材由1．5万吨增至14．11万吨，增长8．4倍;金属切削机床产量由1949年的690台增至3789台，增长4．5倍。⑤1953年以后，上海根据“一五”计划要求，积极贯彻“维持、利用、积极改造”的工业方针，继续加大对重工业投资，对其投资占工业建设总投资的74．5%，对轻纺工业的投资仅占25．5%。⑥主要用于改建和扩建上海机床厂、上海电机厂、上海锅炉厂、上海工具厂、江南造船厂等，新建上海汽轮机厂、沪东造船厂、上海第三钢铁厂转炉车间等。“一五”期间，重工业、轻工业和纺织工业在上海工业结构中所占比重分别从1952年时的22．9%、24．9%、52．2%变为1957年时的36．5%、26．9%、36．6%，⑦重工业比重明显上升。重工业的生产能力和技术水平也有较大提高，冶金工业在解放初期只能生产2种普通碳素钢、40种钢材，到“一五”后期已能生产80种钢和1600多种钢材。原先以修配为主的机械制造工业，也已能独立地生产汽轮发电机、精密机床、矿山机械、工业锅炉等成套设备和部分精密关键设备。其次，是按照经济合理化原则对上海轻纺工业进行适度收缩。直接削弱甚至淘汰部分不利于国计民生或过去盲目发展的行业;针对部分行业存在的过于集中、规模较小、技术落后、产品重复的状况，对小型工厂进行撤并合营，或是根据自愿原则，有步骤地引导一些工厂就原料、就市场，迁往其他地区。其中最具代表性的就是烟草行业。上海是中国近代民族卷烟工业主要发源地和卷烟工业的中心，新中国成立前夕，60%以上的民族资本烟厂集中在上海。针对上海烟草行业畸形发展、过于密集的情况，上海根据国民经济发展需要进行裁并改组，并组织部分烟厂迁往天津、郑州等地。截至1956年下半年，上海的卷烟企业已由1949年高峰时的113家骤减为10家。①同时，上海还围绕服务普通民众生活的目标，逐步调整工业产品结构。中纺公司各厂通过改装设备，停止生产用外棉作原料的细支纱，增加用国内棉花生产的中支纱、龙头细布等。毛纺业从主要生产高档细货转为增加制服呢、大衣呢等大众化产品的生产。原来以生产电扇、电炉和小电珠等外销商品为主的电器行业，也陆续转为生产电压表、工矿器材、交通用具、农具等国内急需产品。

(二)改组商业行业，突出为普通民众服务上海作为我国最大的商业城市和商品流通中心，商业在上海经济中占据重要地位，全市商业从业人员约50万人，占全市总人口的8%以上;②在商业企业中也形成了不少传统经营特色和高超服务技艺，拥有一批名闻遐迩的“老字号”。然而，由于上海的商业是在号称“冒险家乐园”的环境中发展起来的，商业结构也呈现出一定的畸形状态，奢侈品行业和投机性商业占有相当大比重。新中国成立后，上海的商业发展环境发生根本改变。通过接管国民党政府的商业、贸易管理机构和官僚资本主义商业、贸易公司所建立起来的国营商业机构，不断加强对货源和市场的掌握;国家统一财经之后，通货膨胀得到遏制，社会上多年来为防范物价暴涨引起的虚假购买力消失;同时崇尚节俭、朴素的社会新风气的形成，使得消费对象发生变化导致购买力逐步减弱。在这一系列因素的综合影响下，上海的“服务性行业除少数如油饼馒、熟水、洗衣等业经营情况正常，营业可以维持外，有半数以上行业，包括酒菜、理发、沐浴、西服、时装等15个行业都有严重困难，此外如照相、茶楼等业，则仅勉强维持，总共营业发生困难难以维持的，估计有1万户，从业人员2．5万余人，占总从业人数22．8%，其中已陷于停业或半停业状态的有3500余户，从业人员1万余人”。③以酒菜业为例，全业共有困难户378家、职工4465人，占全业从业人员的二分之一，“部分大户如厚德福、南华燕云楼、大三元等因营业清淡，职工……生活发生困难，靠典卖衣物度日”，“小型户福兴春菜馆，固定工资九个月未发”。④为此，上海市委按照中央关于变消费型城市为生产型城市的建设方针，依据各商业行业现实状况和发展前景，“紧缩过剩，维持必需，大力组织有计划的对外地输送过剩人员，逐步进行改造”。⑤对于一些服务对象已经消失、不符合上海经济社会发展需要的行业引导其逐步调整退出，对部分带有迷信、黄色的生活用品行业，以及掮客等投机经营商直接予以淘汰、取缔。对于一些“目前虽有困难，但对消费者尚能发挥作用或估计将来还有发展可能的企业结合改善经营管理，着重在资金、货源以及业务上给予安排，协助其扩大营业，增加收入，以维持经营”⑥。如市商业二局在1955年组织“中百公司、食品公司、市联社等单位对酒菜、西菜咖啡二业有加工能力的杏花楼、荃香等28户组织加工收购腊味、糕点;在苏联、捷克展览会展出期间以及中百八届供应会议召开期间先后组织悦宾楼、大利等66户酒菜馆以及东亚等30家旅馆临时特约服务”，⑦在一定程度上缓和了企业经营困难。或是引导其改变经营方针，主要为普通民众服务。如引导永安、先施、新新等百货公司由经营高档商品改为经营市民需要的日用百货，引导银楼、珠宝行业部分转为经营日用百货或大众需要的行业等。对于一些行业集中过剩的商户，积极与北京、兰州、哈尔滨等外省市联系，组织向外输送。其中，“酒菜、西菜咖啡、糕团点心、面团、理发、沐浴、洗染、照相、机制缝纫、西服、时装等十一业，可直接组织挂钩，并分行业按需要进行合理搭配(包括技术人员、营业人员、业务管理人员、勤杂人员)连同企业设备成套输送”，“外埠若干城市，如北京、哈尔滨等需要具有较高技术水平的服务人员，如高级服装店、洗染店、照相馆和烫发的理发人员等，因此可组织输送部分技术人员或推动个别户迁店转地经营”。

(三)实施人口疏散，减少消费人口规模推动上海从消费型城市向生产型城市转型，反映在人口政策方面，就是以降低消费人员在上海城市总人口中的比重为目标，积极疏散人口，减少上海的人口规模。根据对上海解放时全市人口规模和在业情况的分析，上海市委作出“在上海六百万人口中，实际上直接和间接参加生产的人口不过三百万人，不生产的人口达到三百万人之多”②的判断，并提出必须“把如此众多的消费人员变为生产人员，或把他们疏散回乡生产”。③为实现这一目标，除了通过举办失业工人生产自救工厂，加强对失业工人的技术和文化培训，为其解决就业问题，从而把一部分失业工人转变为生产人员之外，上海还有计划有步骤地疏散人员，逐步减少城市人口。疏散途径主要包括:动员大批难民和失业群众回乡生产、到皖北黄泛区与苏北盐垦区垦荒生产;劝导逃亡地主、被迫来沪的农民和青年各返原乡参加生产;组织共产党员、干部和工人、学生到乡村区开展农村工作等。从下表中可以看出，1949年5月至1950年12月间，上海市区人口减少44万余人，其中主要为非生产人员。1954年秋至1955年春，台海危机爆发。鉴于当时的国际形势，1955年2月，上海市委按照中央的指示，提出了紧缩人口与加强战备的方针(简称“紧缩”方针)，其中一项重要内容就是采取“严格限制迁入、积极鼓励迁出”的方针，积极地有计划地紧缩人口，逐步改变人口臃肿的状况。从上表中可以看出，自1951年开始，上海人口总量重现上升趋势，特别是1954年夏长江、淮河遭受洪灾，造成农业歉收，部分灾民进入上海。截至1955年4月底，全市人口约699万余人，其中基本人口，即在工业、建筑业和有全国意义的高等学校、铁路、海运、空运、港口等工作人员约为118万余人，占总人口的16．99%;服务人口，即在商业、市政企业、文教卫生部门等的工作人员约为119万余人，占总人口的17．14%;农业生产人口为20余万人，占2．94%;而非在业人员约为440余万人，占总人口的62．93%。①针对在业人员与非在业人员之间比例严重不协调的情况，上海根据紧缩方针，计划在1955年下半年和1956年上半年，通过调配部分失业、无业劳动力到全国各地参加建设、动员流入本市的外来农民回乡生产、组织本市原来从事农业生产或可转业的劳动力至外省进行垦荒等方式，争取疏散50万至100万人口。但随着1955年4月亚非会议的召开，中国同亚非各国关系取得新进展，以及8月中美大使级会谈的举行，中美关系有所缓和，中央对国际形势的判断作出调整。在此背景下，上海的人口疏散工作也逐步停止，实际减少非在业人员36万余人。

三、深远影响:从多功能中心向工业城市转型

变消费型城市为生产型城市方针的实施，从根本上改变了上海的发展轨迹，使上海从一个集航运、商贸、金融、工业于一体的多功能经济中心向单一功能的工业城市转变。优先发展工业，特别是重工业成为城市发展定位的核心，并且这一定位贯穿于计划经济时代上海发展的全过程。1956年5月，陈云在上海工商界上层人士座谈会上传达了“上海有前途，要发展”的指示，认为上海从工业技术、文化来看是一个有基础的地方，要充分加以利用。根据这一指示，1956年7月召开的中共上海市第一届代表大会第一次会议确定了“充分地利用上海工业潜力，合理地发展上海工业生产”②的工业建设方针，其中心环节就是要充分利用上海近百年形成的工业基础，利用原有的设备和技术力量，更好地满足国家和人民的需要，为加速国家的社会主义建设服务。1963年12月召开的中共上海市第三届代表大会则把提升工业生产水平与发挥上海的科技、人才优势结合起来，提出将上海建设成为我国先进的工业基地和先进的科学技术基地。同时，也使上海从一个自在发展的主体到“全国一盘棋”格局之下实现自身发展的单体转变。新中国成立后，上海与西方资本主义国家之间广泛密切的联系，随着国际环境的改变而几乎中断，上海只有在服从和服务于国家发展全局、积极发展与全国各地的双向交流中才能实现自身的持续发展。这种交流是互利的，“全国支援上海，上海支援全国”，在计划经济体制下，各地以计划低价调给上海大量煤炭、原油、生铁、木材、棉花等能源和原材料以及粮食、食油、肉、禽、蛋等农副产品，保证上海的经济建设和人民生活;上海则充分发挥生产潜力和技术优势，为国家重点建设提供配套设备，为全国市场提供日用工业消费品;同时结合经济改组，组织工商业企业外迁，支援新兴城市的发展。这种交流也是多领域的，不仅是经济方面，也包括人才、科技、教育、文化等方面。从1953年至1956年，上海支援外地建设的职工与干部21万人，其中工程技术人员5400余人，技术工人6．3万人，代外地培养艺徒3．6万人。

从消费型城市向生产型城市的转型，对上海而言，“这不是一件轻而易举的事;这是一件极端复杂而艰巨的工作，而且必须经过一个暂时的表面的‘后退’与‘紧缩’过程”。④由于上海地处沿海前线，在三年恢复时期和“一五”计划时期国家都没有安排大型建设项目，这决定了上海必须主要依靠自身极为有限的力量推动这一转型。不仅如此，从原先主要以海外为原料供应地和出口市场开展生产到面向国内需求组织生产，从原先主要“为帝国主义者、买办、官僚、地主、军阀之流的享乐而生产的工商业”⑤向为国内广大普通群众的需求服务的转型，必然要经历一个工业优势得到充分发挥，但同时商业、贸易和金融方面的传统积累却迅速弱化;与民生直接相关的行业不断涌现并发展壮大，但同时部分高级消费性行业和原料缺乏、销售市场萎缩的行业被迫淘汰、人员被迫失业的痛苦过程，这对上海的经济发展和社会稳定、对部分普通市民的就业和生活产生极大的影响。但是，当时中央政府对上海的要求和上海外部环境的变化都决定了上海从消费型城市向生产型城市的角色转变，无论在政治上还是经济上，都是必须的，是不可避免的。上海市委也指出，“只有改造自己，符合人民利益才有前途”，“如决心改造，反而是新生与光明的前奏”。①

作者：张励 单位：中共上海市委党史研究室研究二处