村官身份困惑的社会学思考范文

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一、城镇化浪潮中的村官腐败及其治理难题

进入21世纪以来，随着城镇化步伐的加快和房地产市场的升温，农村土地开发与流转日益成为地方政府城镇化建设的工作重心，村官腐败问题在此背景下也愈演愈烈。根据最高人民检察院的工作报告和最高人民检察院反贪污贿赂总局公布的有关数据，2007－2009年三年间，全国检察机关共立案查处涉及职务犯罪的农村基层组织人员16021人，其中2007年3878人，2008年4968人，2009年7175人，明显呈逐年上升趋势。②从地方来看，以南京为例，南京市人民检察院2013年7月的《“村官”职务犯罪预防调查报告》显示，南京市检察机关自2009年至2012年四年间共查办农村基层组织工作人员职务犯罪案件44件50人，被查办的村官主要集中在城乡结合部，而七成多村官的腐败问题发生在征地拆迁领域。城乡结合部处于城市扩张最前沿，征地拆迁和基础设施建设成为该区域的工作重点，被查办的大部分村官正是在协助政府征地拆迁和工程建设过程中，利用“以地生财”的“区位优势”和“发展良机”，大肆受贿或贪污补偿款、工程款。

③正因为村官腐败主要集中在土地资源领域和土地流转环节，检察机关往往用“涉农涉土职务犯罪”这一概念来表述村官腐败现象。从实践来看，村官腐败问题主要表现为:(1)非法征占、侵占、转用、倒卖农村土地、林地、草原、荒地、滩涂、水面等资源;(2)侵占、截留、挪用、挥霍或者违反规定借用农村集体财产或者各项强农惠农资金、物资以及征地补偿费等;(3)在农村土地流转过程中，索取、收受或者以借为名占用管理、服务对象财物;(4)利用职权和职务上的影响为亲属谋取土地利益;(5)违法违规发包集体土地、调整收回农民承包土地、强迫或者阻碍农民流转土地承包经营权，非法转让、出租集体土地，或者违反规定强制调整农民宅基地;(6)挪用、侵吞政府拨付和接受社会捐赠的各类救灾救助、补贴补助资金、物资以及退耕还林退牧还草款物、征地补偿费;等等。可以说，村官腐败问题严重地损害了农村社会的肌体健康，破坏了社会主义新农村建设的秩序，成为农民信访高潮的重要诱因。从我国目前的农民信访流来看，农民主要向以下三个机构反映村官腐败问题:(1)检察机关;(2)党委纪检机关;(3)党政信访部门。此外，人大、政协、公安机关、国土资源管理部门等机构也往往成为农民反映村官腐败问题的诉求对象。在上述各类国家权力部门中，检察机关是农民群众举报贪腐村官的首要选择，这有两方面的原因:一是检察机关是法律规定的法律监督机关和专门的贪污贿赂犯罪侦查机关，检察机关作为肃贪机构的形象在农民群众中已经深入人心;二是检察工作的相对封闭性和超然性使得检察机关在社会中树立了相对健康的职业形象。然而，检察机关在面对汹涌而来的农民群众反映村官腐败问题的信访浪潮时却有心无力，在信访工作实践中，不得不采取“能推则推，不能推则转”的办法。所谓“能推则推”，是指尽量将信访农民向其他有关部门引访，如告知农民向公安机关、党委纪检部门或者党政信访部门反映。所谓“不能推则转”，是指原则上根据被举报村官是否具有党员身份，分别转送党委纪检部门或者党政信访部门处理，其中转送党政信访部门处理是最为稳妥的办法，因为党政信访部门全面承担维稳职能，对农民信访不会坐视不理、袖手旁观，况且他们拥有更为丰沛的政治资源甚至更为强势的社会地位，对此类问题的解决办法也比检察机关更加务实有效。然而，这样却容易导致检察机关与其他部门之间相互“踢球”，使得多头信访、越级信访甚至进京信访成为农民信访的常态，严重影响了政府的公信力和农村社会的稳定。

检察机关在受理农民信访、查办腐败村官问题上的保守心态和疲软状态，首先来自立法层面。笔者认为，可以分别以1997年新刑法和2000年全国人大立法解释为界限，将我国检察机关查处农村基层工作人员职务犯罪的过程分为三个阶段:全面查处阶段———停滞查处阶段———保守查处阶段。全面查处阶段为1988年至1996年，1988年1月通过并施行的《全国人民代表大会关于惩治贪污贿赂犯罪的补充规定》，将贪污贿赂犯罪主体由1979年刑法规定的“国家工作人员”扩大为“国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他从事公务的人员”，检察机关对此类职务犯罪拥有广泛的职能管辖权。停滞查处阶段为1997年至2000年，由于1997年新刑法对农村基层组织工作人员是否属于和何种情形下属于“其他依照法律从事公务的人员”的问题未予明确规定，导致农村基层干部职务犯罪管辖不明，影响了检察机关对此类犯罪查处的积极性。保守查处阶段始于2000年，1997年新刑法公布之后，司法机关对农村基层组织工作人员职务犯罪法律适用问题反映相当突出，为解决这一问题，九届全国人大常委会第十五次会议于2000年4月29日通过了新刑法施行以来的第一个刑事立法解释———《关于刑法第九十三条第二款的解释》(以下简称《解释》)，《解释》规定，村民委员会等农村基层组织工作人员协助人民政府从事公务活动①，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。依循《解释》之精神，以农村基层组织工作人员是否协助政府从事行政管理工作为标准区分其职务行为，分别构成贪污或者职务侵占、挪用公款或者挪用资金、受贿或者非国家工作人员受贿犯罪，分别归属检察机关与公安机关立案管辖。但是，《解释》并未从根本上彻底有效地解决农村基层组织工作人员职务犯罪的法律适用问题，反而因为这种区别定性和二元管辖模式造成了“理还乱”的局面。笔者认为，《解释》在村官腐败问题法律适用上存在“灰色地带”和“白色地带”。

所谓“灰色地带”，指法律适用界限模糊暧昧的区块。从条文文法层面来看，《解释》第七款即“协助人民政府从事的其他行政管理工作”这一兜底条款所留的争议空间太多，而前六款对情状的具体边际界定也存在较大的弹性空间。从实践操作层面看，当村官侵吞或者挪用的款物既有公共财物又有村集体财物且混同难分时，应如何定性?当村官侵吞或挪用的款物既有公共财物，又有村集体财物，如果对其适用不同的法律条款分别计算数额均无法达到构罪标准，但合并计算其侵吞、挪用数额却已符合某一具体犯罪的构成标准，应如何处理?是否一律采用“有利被告”的原则就轻就低认定，如果照此行事，岂非给腐败村官留出腾挪空间?这些问题在学术界和司法实践中均争议颇大。所谓“白色地带”，即在上述行为之外，村官尚存其他村务管理活动区域，具体情形不一而足，无法一律比照职务侵占、挪用资金和非国家工作人员受贿犯罪处理，其定性标准尚付之阙如。最典型者，如村官在从事既非协助政府公务又非村办企业经营活动中，利用管理村自治范围内事务的职务之便收受贿赂，按照现行刑事立法和司法解释，显然不属受贿犯罪，但是否属于非国家工作人员受贿犯罪?多数学者认为，根据《中华人民共和国刑法修正案(六)》第七条之规定，非国家工作人员受贿罪的主体范围已扩大至公司、企业以外的其他单位的工作人员。村委会和村党支部当然属于“其他单位”，所以村官自然可以归入“其他单位工作人员”之列，从而弥补了刑法典的漏洞。但是，也有不少学者坚持认为村官除非兼任村集体经济组织工作人员，否则不属“其他单位的工作人员”，故而前述情况乃属法无明文之情形，依罪刑法定原则，应当认定为无罪，然此种行为之社会危害性并不亚于国家工作人员和公司企业人员等非国家工作人员受贿犯罪，理应进行刑事追究。可见，《解释》并未消除反而催生了检察机关在查处村官腐败问题上的困惑心态。

我们从《解释》公布后最高人民检察院的文件中可以感受到检察机关在这个问题上所表现出来的困惑心态。《解释》公布之后，最高人民检察院随即发出《关于贯彻执行〈全国人民代表大会常务委员会关于“中华人民共和国刑法”第九十三条第二款的解释〉的通知》，其第三条指出:“各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中，要根据《解释》和其他有关法律的规定，严格把握界限，准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作，并正确把握刑法第三百八十二条、第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪和第三百八十五条、第三百八十六条受贿罪的构成要件。对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定”。其第四条要求:“各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员涉嫌贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中，要注意维护农村社会的稳定，注重办案的法律效果与社会效果的统一。对疑难、复杂、社会影响大的案件，下级检察机关要及时向上级检察机关请示。上级检察机关要认真及时研究，加强指导，以准确适用法律，保证办案质量”。困惑与谨慎心态跃然纸上。2008年最高人民检察院负责人在部署涉农职务犯罪专项查办工作时也呼吁，要及时完善相关立法，有效解决农村基层组织工作人员身份性质难认定、案件管辖分工不明确等问题，加强立法解释和司法解释工作，保障办案工作顺利开展。①可见，刑事立法在村官身份问题上的含混给检察机关带来了认识困惑，而这种困惑已严重制约了检察机关查办村官腐败问题的积极性。

从社会学的层面来看，更深层的原因是中国农村超复杂的社会生态。相当一部分农民反映村官贪腐问题的信访件并不仅仅是一个纯粹的法律问题，其目的也不完全在于公益反腐，而是往往涉及农村历史纠葛、宗族冲突和派系斗争。比如，农村换届选举落幕之后的一段时期，往往是农民信访的一个“小高潮”，其中不乏落选一方采取毁谤煽惑、经济收买、宗族串联等各种方法教唆、策动甚至组织农民群众通过信访反映选举获胜一方的所谓历史贪腐问题，以达到打击甚至动摇选举获胜者的目的。因此，在信访系统看来，农民信访可谓“水深又水混”，任何权力部门都不敢轻易造次，贸然去搅动“这摊水”，否则难以自拔。根据现行的信访责任机制，信访件的“受理—查处—反馈—息访”构成了一条龙的流水责任体系，如果信访件一旦受理下来，意味着受理主体对这条流水线下面的一系列工作环节就要负责到底;如果未尽这些职责而引发群体性事件、突发事件或者去省进京上访等非正常信访事件，受理主体是要承担相应的行政责任的。毋庸讳言，农民是当下信访大军中最具有聚合力的一支队伍，被看作引发群体性事件的高危人群，包括检察机关在内的各类权力主体从规避风险和转移压力的角度考虑，对农民反映贪腐村官的信访持谨慎保守心态也是不难理解的。而在事实上，对于检察机关来说农民信访确实也是其“不能承受之重”，因为内中有许多问题即便是地方党委和政府穷尽各种手段、使出浑身解数也无法完全解决，更何况可动员的资源有限且受司法程序严格限制的检察机关。

二、村官政治脸谱的历史回望和社会分析

中国的村官或者说农村基层组织工作人员之所以会成为刑法中的一个特殊群体，其直接原因当然是这一群体在现行政治制度框架内所具有的较为特殊而复杂的政治脸谱，以致刑法对其身份难以给出一个简单清晰的言说。这种复杂政治脸谱的形成具有某种历史的延续性，其背后映射出非常深刻和深远的历史社会背景。众所周知，西方政治学和社会学理论普遍认为，国家和社会应当是二元分立甚至对立的，这是因为西方存在着不受国家权力染指的独立的自主空间，这种空间被冠以“市民社会”、“公民社会”或者“公共领域”等名号并形成相应的理论。这种公民社会的理论在阐释西方社会历史方面也许是比较贴切的，但是用以解读中国传统农村则并不合适。事实上，许多西方的历史学家和社会学家都在试图建构另外一套话语体系来解释中国传统农村社会独特的政治与社会伦理构造，在这方面，具有亚裔背景的西方学者，如黄宗智和杜赞奇等人的研究具有特别的启发意义。黄宗智从清代基层司法体系的历史考察中受到启发，提出了“第三领域”概念。他认为，中国传统社会的构造并非“国家—社会”的二元对立格局，而是在国家与社会两个领域之外，发展出并不属于国家与社会两方但两方又均涉足其间的领域，这就是所谓的“第三领域”。这个“第三领域”是一个价值中立的范畴，它具有迥异于国家与社会领域的自身特质和逻辑。基于“第三领域”概念，黄宗智把中国的社会系统空间想象为“一个由大小不同的三块构成的垛子，顶部小块是国家的正式机构，底部大块是社会，两者之间的是大小居中的第三块”。①他认为，这种模式不仅可以解释封建制的清代，也适合解释现代化的当代，正是国家与社会在这个“第三领域”中的交叉、渗透与合作，构成了富有特色的中国传统社会乡村地方秩序的维系机制，在当代中国，国家与社会在第三领域的互动参与还在不断地深化与制度化。在“第三领域”概念的基础上，黄宗智后来又提出了“集权的简约治理”概念，所谓“集权的简约治理”，就是传统中国政府在农村使用准官员进行治理的方法构成一种半行政的基层治理模式。明清时期的“乡保人员”就是这种典型的准官员，“他们具有两副面孔，既是社会代表人，也是国家人”②，“乡保人员”这种模式正是国家与社会在“第三领域”互动的实践样态。相较于黄宗智关于“第三领域”的经院式论述，杜赞奇的“经纪体制”概念也许更接“地气”。

杜赞奇对清末至民国时期的华北农村治理进行了研究并发表了他的成名之作———《文化、权力与国家:1900－1942年的华北农村》。在这部著名的中国乡土研究作品中，杜赞奇以“国家政权建设(Statemaking)”和“权力的文化网络(Culturenexusofpower)”这两个概念为逻辑焦点，梳理了晚清和民国时期中国乡村与政府关系的流变历史。“国家政权建设”指国家政权机构的官僚化和合理化，意指中国政府为推进现代治理而使权力在基层下沉从而形成对社会的控制;而“权力的文化网络”主要指宗法和宗教文化，指在中国乡土社会中发挥政治权威作用的组织体系和象征规范。杜赞奇认为，在传统时代，政府和乡村的关系是相对静止的，所谓“皇权不下县”，乡村治理依靠士绅完成，士绅作为乡村领袖，扮演着“保护经纪人”的角色，他们既是国家经纪人，以协助政府征收税赋等形式增进国家的利益，同时也作为村民经纪人，以沟通官民等形式维护村民的利益。在这两个角色中，后者显得更为突出，乡绅们必须竭尽所能地运用他们的各种资源保护区域内的村民免受或者少受官府的欺凌和压榨。正是乡绅这种“保护经纪人”的存在，避免了官府和农民的正面冲突，为双方营造了一条“活路”。乡绅这种“保护经纪人”的地位，源于他们在“权力的文化网络”中独特而重要的地位。正是这种“保护经纪人”的角色构成了国家与社会、政府与底层互动的底蕴。清末至民国期间，国家一方面需要建立现代科层制政权体制，另一方面需要从民间汲取更多的财政资源，所以强势推动“国家政权建设”，这样就逐渐破坏了传统乡村的“权力的文化网络”，传统的“保护经纪人”角色自然也就逐渐退出。为了填补权威真空，“赢利经纪人”或者说“掠夺经纪人”的角色应运而生，即以协助政府征收赋税为名同时又依赖国家政权来搜刮民脂的乡村官僚逐步形成，这类人一个比较大众化的说法就是“土豪劣绅”。①“赢利经纪人”角色的泛滥，催生了“国家政权内卷化”(Stateinvolution)。在民国乡村，一方面，国家通过“掠夺经纪人”从农村榨取到越来越多的财税资源，但与之相伴的另一方面则是国家对乡村的控制能力也越来越弱。杜赞奇用“国家政权内卷化”这个概念来描述当时中国农村存在的这种悖论现象———国家在乡村的财政增长与国家对乡村的管控效益递减相同步，国家政权的表面垂直延伸与基层乡村的无政府状态发展相同步。显然，这种“国家政权内卷化”破坏了传统乡村既有的“权力的文化网络”，最终削弱了国家政权的合理性，制造了乡村与国家的对立紧张关系。杜赞奇认为，这种对立紧张关系成为中国共产党开展农村革命极为重要的社会资源。②的确，“打倒土豪劣绅”是中国共产党在第一次和第二次国内革命战争时期在农村最为嘹亮的政治动员口号，这一口号无疑切中了当时中国农民的最大伤痕，在农民群体中产生了强烈的共鸣。

新中国成立后，中国共产党在政治上实行了和封建宗法制度决裂的政策，在经济上通过对农业和手工业的社会主义改造，最终以生产队、大队和三级队社模式将农民整合起来。过去有许多学者认为，在改革开放之前，执政党以其强大的意识形态号召力彻底改变了中国乡村的传统治理结构，把现代国家权力延伸到乡村的每一个角落，这是改革开放之前中国农民生活长期无法得到改善的一个深层次原因，因为这种权力扩张制造了中国农民的新型人身依附关系，窒息了他们追逐财富的激情与活力，这也是农村改革所要解决的主要课题。但是近年来，许多学者经过田野和历史考察后提出，在改革开放之前，尽管国家权力对乡村秩序进行了急风暴雨式的改造，但这种改造实际上还是受到农民群体的抵触，所以成效相当有限，同时为了减轻阻力也有意或无意地利用和保留了一些传统的乡村治理资源。美国社会学家波特夫妇(SulamithH．Potter＆JackM．Poter)在研究了中国东南部农村的家族制度后发现，新中国成立后，乡村家族制度虽然发生了很多表层变化，但其深层结构却表现出了令人诧异的连续性，在某种意义上甚至为执政党的政策所支持。

①改革开放后，以农村基层群众自治制度为主线的农村政治改革也证实了中国传统乡村治理模式在当代的“盘活”。1978年以后，以包产到户为核心的家庭联产承包责任制对政社合一的体制带来直接冲击，体制难以为继，导致了农村管理秩序的真空。1980年，广西宜山县合寨村的农民为了应对解体后的混乱局面，维护农村社会治安，自发组织成立了中国第一个村民委员会。这个村民委员会作为农村政治改革的标本获得了中央高层的认可并在全国各地得到推广。1981年6月，十一届六中全会通过的《关于建国以来若干历史问题的决议》明确提出“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。1982年8月，中共中央转发《全国政法工作会议纪要》，指出要在农村有计划地开展建立村民(或乡民)委员会的试点工作，并发动群众制定乡规民约。1982年12月4日，五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，以国家根本大法的形式确立了村民委员会制度。宪法第一百一十一条对村民委员会的性质、地位和职能作了高度原则的规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》以国家基本法律的形式将农村基层群众自治制度予以法律化。该法第二条进一步明确了村民委员会的性质:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，第四条对村民委员会与乡镇一级政府的相互关系作了规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。从国家立法来看，乡镇基层政府和村民委员会的关系有两个基本特征:一方面，乡、镇政府对村委会仅有指导职能而非领导地位，不能干涉村民自治事务;②另一方面，村委会对乡、镇政府工作负有协助义务，它也不能完全游离于国家政权体系之外。在这种制度设计中，可以看到黄宗智所说的“集权的简约治理模式”和杜赞奇所说的“国家经纪”体制。黄宗智认为，中华帝国的简约治理模式持续存在于清末改革时期、民国政权建设时期、时代的时期直至当今的改革开放时代，虽然“新时代对福利国家的需求当然会使旧有的简约治理传统的部分内涵成为过时，但是简约主义中的半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式，也许仍然可能在中国起一定的作用，在其追求自身特色的政治现代性中扮演一个角色”，中国当代的村官和清代的乡保并无实质区别，都属于准官员，“被称作‘集体’政府的村‘政府’实际上具有许多过去的半正式行政方式的特性……而且，在作为政党国家人或‘官员’的同时，他们也是村庄的代表”。

①村官对中国农村的治理，非常清晰而生动地展示了中国特色的乡村治理模式与架构，那就是国家权力与乡土权威的互动，国家法律与地方知识的共洽。这种互动与共洽所形成的中国特色的地方秩序，维系着中国农村的运行。在这种模式中既有国家的经络，又有社会的架构;既不是简单的国家，也不是纯粹的社会。从农村基层组织的现实运作状况来看，可以将农村基层组织工作人员即村官们的职务活动析分为两大基本类别:第一类是国家公务，即协助乡镇人民政府开展工作，行使本属国家政权组织享有和履行的公共管理职能，主要包括社保优抚、计划生育、征地拆迁等。第二类是集体事务，其中又包括两项内容，一是村内公益事务，即既非协助政府从事行政管理，又非经营性质的，以提供社会公共服务保障为内容的村自治事务建设活动，如农田水利、交通设施、医疗卫生、教育培训等;二是村级经营活动，即村经济组织从事以营利为目的的经营性行为，如商品房建造、村办企业发包、村办企业工程发包、村固定资产出租等。可见，农村基层组织“麻雀虽小，五脏俱全”，称得上是“小政府”，所谓“上头千条线，下面一根针”，村官既然集公务与事务于一身，其履职过程中往往国家公务职能和集体事务职能交错累叠，难以进行清晰精准地切割。因此，村官们同时拥有的国家人和村民人的双重面孔，使他们在刑法中的脸谱显得相当模糊。这正是造成村官身份困惑的深层原因。村官同时拥有国家人和村民人的双重面孔，反映在立法上便是刑法对国家工作人员的界定令人困惑。刑法学界关于“国家工作人员”的本质规定存在两种基本见解:一是“身份论”，认为国家工作人员的资格或者身份乃是国家工作人员从事公务并且具有合法性的基础和依据，故而身份构成国家工作人员的核心要素，在界定国家工作人员性质时，应当以行为人是否具有上述资格身份作为核心准则;二是“公务论”，认为国家工作人员犯罪作为职务犯罪，只有在履行职能、从事公务的情况下，才具有评价意义，故而从事公务乃是国家工作人员的本质特征，在界定国家工作人员性质时，应当以行为人是否从事公务即代表国家行使管理职能为基本依据，而不受取得从事公务资格方式的限制。然而，细细品味刑法第九十三条规定之行文与措辞，足见立法精义。该条分为两款，第一款规定:“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。”第二款规定:“国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”我国刑法基于严密反腐的刑事政策考虑，将国家工作人员析分为本来意义上的国家工作人员(或者说严格意义上的国家工作人员)和拟制意义上的国家工作人员(或者说延伸意义上的国家工作人员，即“以国家工作人员论”的三类人员)两类，实质上是兼收了“身份论”和“公务论”的合理内涵，然而却加剧了村官脸谱的模糊性。

作者：徐宏单位：华东政法大学科学研究院