购买公共服务的规制对策建议范文

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摘要：以巴音郭楞蒙古自治州（简称巴州）的政府购买服务的现状为例，结合国内外研究分析了巴州政府购买服务存在的政策不完善、政府信用缺失、风险分配不均（通过博弈论模型分析）等问题，提出了构建政府方、公众方、市场方（即民间资本方）和独立监督为一体的现实模式，从订立相关法律法规、组建监管体系、专业人才引进三条路径，对推进政府购买公共服务的PPP模式提出了对策建议。

关键词：PPP模式；政府购买服务；制度供给

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，就政府职能转变和行政体制改革有了更为明确指示，于是PPP模式进入公众的视野。自2014年起，在多方政策支持下，不断地发展壮大，并在科技创新、城乡发展、环境保护、全球贸易及公共服务等领域发挥了巨大的作用。新疆在“一带一路”倡议实施以来，对政府职能的讨论更加热烈，为落实十八届三中全会的政策，创新行政管理模式，增强政府公信力，建立服务型政府的要求也更加迫切。巴音郭楞蒙古自治州（简称巴州）占新疆总面积的四分之一，下辖1个县级市、7个县、1个自治县，是中国面积最大的自治州，在区域面积上有一定的代表性；同时，巴州属于多民族聚居的地区，各民族对政府服务的需求各不相同，探讨巴州PPP模式下的政府购买服务制度，具有典型的现实意义。

1PPP模式下政府购买公共服务概述

目前国际上普遍采用的政府购买服务PPP模式有两大类。第一类是在我国较为常见的使用者付费特许经营模式，这种模式通常运用在道路桥梁建设和体育场馆等公共服务领域；另一类则是通过政府直接购买的方式进行公共化建设，适用于一些服务类项目的外包［1］。政府购买服务类PPP模式，在全世界范围内发展迅猛。英国作为老牌的PPP模式应用国，在基础设施和社会化建设方面已经相当成熟，在政府购买服务部分上，主要采用政府付费类购买公共服务PFI模式［2］；由于基础设施和公共事业的投资较为薄弱，法国采用的模式属于特许经营的范畴，运用民间资本进行建设，同时给予一定的政策放宽。

2巴州政府购买服务现状

近年来，巴州政府购买的服务项目主要集中在辅助性事业项目，例如法律咨询、公共项目设计规划、环境卫生服务及一些审计、物业管理等服务。政府购买服务的模式在调动民间资本、激活市场经济及形成多元化共同治理的管理模式方面取得了可喜的成绩。2013年，巴州政府正式启动了被购买方的资格审查机制。巴州民政局发函聘请包括登记管理部门、职业会计师事务所等部门的39名专业人员，组成“巴州社会组织等级评估专家委员会”和“评估复核委员会”，对辖区内依法登记的825个社会组织进行评级［3］。同时下发激励政策，针对评级过程中的优秀社会组织，政府给予一定的奖励鼓励。这部分优秀的社会组织作为政府购买服务的主要对象，奠定了政府购买服务的基础。巴州虽然就政府购买服务开展了很多有益的尝试并制定了相应的政策，然而现实中还是遇到了很多难题。

2．1制度层面不够完善

巴州目前的政府购买服务，都是以个案为例进行，整体的运行机制还不够完善，同时缺乏相关的规章制度，对于具体购买方式、内容、资金、程序等问题没有细致的指导［4］，很容易造成购买过程中对政府人员的监管缺失。同时，巴州目前政府购买服务的模式还较为单一，没有充分发挥PPP模式在政府购买服务中的有益作用。在充分调动民间资本的问题上，较为保守和迟疑，主要表现在政府购买服务的范围过窄、政府财务体制和管理体制的配合不够到位。这也是制度规章不够健全导致的政府行动缓慢和民间资本的迟疑。

2．2政府方风险较大政府采用PPP模式购买公共服务中，政府公信力缺失并非是政府本身的职能不到位，而是PPP项目性质所决定的。政府代表公众与民间资本进行合作中，与民间资本单纯考虑投资收益不同，政府需要承担政策变更、政府换届、公共利益等多方面因素变动带来的责任，因而在周期较长的PPP模式中，政府信用对于民间资本而言也是很大的隐患。

2．3PPP专业人才较少PPP模式周期较长、资金较大、参与方较多，没有相关专业人才进行配合指导，很容易将项目带入歧途。PPP模式涉及法律、建筑、审计等众多领域，在资产上涉及土地、股权、财政等多方，因而专业化的团队、专业的人才在具体的项目执行过程中必不可少。目前巴州政府购买服务的模式还处在基础层面，对项目的实际操作和流程正在逐步探索，这就造成了具体实施过程中的困惑和迷茫。政府购买服务PPP模式现实的项目借鉴在巴州乃至整个新疆都缺乏先例，这就更需要专业人才的介入。

3PPP模式下政府购买公共服务的规制对策建议

3．1建立适用法律法规就地方政府而言，建立一套全面的规章制度，有利于未来政府购买服务的顺利进行。在地方规章中，除了本身各方的权利义务外，针对财务部分要有特别的规定，在保证灵活性的基础上，规定好政府购买服务的内容、模式、时长及具体的资金供给，达到“法治”替代“人治”的作用［5］。针对政府本身原因导致的风险可以通过对合同制约、增加政府公信力的方式加以实现，对于政策性变化则应制定相应的退出机制。在项目谈判的初始阶段就应在平等、公正的基础上，运用资本市场，提供多样化的退出渠道，探索股权、证券等金融形式，促进PPP项目中民间资本的合理退出［6］。

3．2构建监管机构提升政府信用政府应将PPP政府采购服务项目合同理解为建立在双方平等意愿上的契约合作，而不是单纯的政府采购，政府要强化自身契约精神，避免公权力下的风险强加［7］。因而，在设计PPP方案时，应切合实际，不能因为获得较高融资数额而盲目鼓吹项目的范围，在充分考虑政府及公共利益的基础上，也应最大限度地考虑到民间资本的利益，减少双方在谈判中的额外消耗，达成最终合作协议。同时，应严格按照项目合同的规定行事，不应随意以任何原因更改其中条目。如确实因实际政策变更出现需要调整的部分，也应在保护公共利益的基础上，最大限度地保护民间资本的利益。属于经营活动风险的，当然由民间资本自行承担，但遇到之前所举例的政府换届风险、条件改变风险，则需要公共部门给予一定的补偿，弱化与民间资本地位的天然不平等。

3．3约定风险分担PPP模式下，主要的风险源于两点，一是信用风险，二是后期市场运营风险。基于双方意愿签订的PPP合作协议以双方意思自治为前提，以双方自愿接受并承诺履约而执行，因而保证PPP协议的有效履行是避免民间资本承担“倾斜性”风险的主要途径。针对政府信用风险，一方面要求政府提升自身信用；另一方面则要求民间资本方在选择合作的政府时，应充分了解其财务能力，这就要求有PPP模式合作意向的政府应定期或一次性提供几年内的政府财务报表已备调研分析。同时，在协议中，双方应就此项增加违约声明，并规定违约处罚情况，并且前期应约定好可执行申诉的机构及申诉的方式。针对市场运营风险，面对政府的补贴不足以弥补运营的损失的情况，民间资本一方就较为被动。因而，需要民间资本在投资初始阶段合理测算后期收益率，同时约定后期风险补偿金，降低市场化运营的风险。同时还要加快民间资本退出机制的法律完善，以证券化的方式避免民间资本在一个PPP项目中的长时间滞留，保证资本的流通性，也能够有效地降低后期运营的风险。

3．4人才培养和引入计划

3．4．1专业人员引入本土化最大限度地援引本地外出求学的优秀青年人，这部分人拥有专业知识，对本地区人文现象有较深的理解和体会，能将知识与当地实际情况有效融合，并将生硬操作模式进行本土化迁移，寻求更适合当地的项目运营方式。同时，定向培养也是解决目前人才缺少的一个主要的方式，政府可以采取资助方式进行人才培养和储备，从源头上解决人才缺乏的问题；在准入方面，可以放宽录入机制，在实践过程中培养可用之才，做到宽入严出，扩大聘用基数增加人才实践的可能性；巴州是少数民族聚集地，少数民族多样化地区，为最大限度地满足公众对政府提供服务的需求，针对少数民族人才应给予差别化对待，保证政府提供的服务更容易被公众所接受。

3．4．2加强合作人才互动针对PPP模式开展较为成熟的地区进行人才引入和区域交流互动。区域间合作、定期的人员培训是解决目前人员匮乏的最高效方式。对内大力投入进行专业化人员队伍培养，聘请国内知名专家进行专业知识讲授和实际操作指导；对外通过提升专业人才待遇、解决其亲属工作生活等方式，吸引有能力的人才进驻。

3．4．3成立工作小组虽然PPP模式专业化人才短缺，但是针对PPP模式运营过程中各个环节的人才较为普遍。将整体项目进行行业性划分，分为建筑、审计、法律、资源配置等专业门类，抽调相关行业专业人才组成工作小组各司其职，发挥自身专业能力，统一服务于PPP项目整体运营，就能够有效地缓解如今人才断层和缺乏的问题。

4结语

就目前的情况来看，PPP模式的相关法律法规还需要一段时间的考证和酝酿，在这样一个关键时间点上，契约精神在PPP项目中起到了保驾护航的作用，也是解决问题的关键［8］。

参考文献

［1］李开孟．PPP模式下政府购买服务的新内涵［J］．中国投资，2015（10）：103－105．

［2］王守清，柯永建．特许经营项目融资（BOT／PFI／PPP）［M］．北京：清华大学出版社，2008：7．

［3］蒋芸．关于巴州地区政府购买服务的调查与思考［J］．新疆财会，2016（4）：50．

［4］姜明安．行政法与行政诉讼法（第二版）［M］．北京：法律出版社，2006．

［5］胡海峰，陈世金．创新融资模式化解新型城镇化融资困境［J］．经济学动态，2014（7）：57－69．

［6］程连于．PPP模式与我国民间投资问题研究［J］．河南社会科学，2009（3）：117－119．

［7］刘德萍．党的十八大以来反腐倡廉的特点和成就［J］．社科纵横，2015（3）：5－7．

［8］孟春，王景森．借鉴国际经验完善我国PPP机制［J］．经济研究参考，2014（36）：5－8．

作者：成军帅，康露月单位：新疆财经大学