农业转移人口融城建议范文

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一、基本公共服务不均下的农业转移人口融城难表现

（一）农业转移人口难以获取城市教育资源1.教育缺乏经费保障。现行城乡分割的“二元”义务教育财政体制和以户籍人口为统计口径的义务教育拨款方式造成了城乡义务教育供给差距。虽然政府在2001年出台了“两为主”政策规定“，要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”。但这与我国义务教育法规定的“户籍所在地政府负责义务教育”标准不符，出现了输入地政府解决农民工子女入学问题的消极态度，使“两为主”政策流于形式；在“两为主”政策中，公办学校教育资源紧张，无法惠及流入城市的农业转移人口子女。2.受教育过程存在不平等。在学前教育方面，城市优质托儿所和幼儿园收费较高，客观上将绝大多数农业转移人口随迁幼儿拒之门外。在义务教育方面，由于政府没有给予公办教育财政支持，公办中小学不堪重负，对农民工子女入学积极性不高。一些公办学校名义上虽然接受农业转移人口子女入学，但往往设置许多繁复的限制条件，比如要求农业转移人口子女入学必须提供父母连续数年社会保险缴纳证明，连续数年企业正式聘用合同等。近年来一些经济发达城市已逐步将农业转移人口子弟学校纳入城市政府财政资助范围，但和公办学校相比，不仅师资待遇相去甚远，学校运行经费也只能起到补充作用，导致农业转移人口子弟学校师资力量不足，办学质量难以提高。

（二）农业转移人口难以享受城市社会保障1.从社会救助方面看，现行城镇社会救助只覆盖城镇户籍人口，诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益，农业转移人口因不具备城镇的户籍，难以享有最低生活保障，退保问题连连出现。2.从社会保险方面看，农业转移人口参加社会保险的比例较低。根据发展改革委城市和小城镇改革发展中心的研究报告，2009年，参加基本养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的农民工分别只占农民工总数的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%，主要原因一是农业转移人口经济收入低下，没有足够的钱缴纳保险费用；不了解社保相关政策，维权意识淡薄；工作不稳定、流动性大，异地承保难以实现、保险作用难以发挥；二是企业为减少成本尽量逃避投保责任。

（三）农业转移人口难以纳入城市住房保障住有所居，是促进农业转移人口市民化的重要保障。当前很多城市的保障性住房设计一般只针对本地户籍人口，未将农业转移人口作为住房保障对象。由于无力购买商品房，又没有资格享受住房保障，很大一部分农业转移人口居住地点偏僻、住房面积狭小、环境差，居无定所，严重影响了生活质量，并成为他们融入城镇的最大障碍之一。

二、农业转移人口享有基本公共服务不均的主要原因

（一）公共服务理念滞后长期以来，我国物质基础长期相对薄弱，公共服务理念的更新滞后于经济体制改革。旧的城市户籍制度没有随着城镇化的进展而与之改革，现行公共服务体制不完善；而且各地政府更趋向于从自身利益角度出发考虑各项政策的轻重缓急，充当着经济建设主体的角色，将更多的精力投入到了经济建设领域，忽略了应该承担的公共职能，使教育、就业、住房、医疗以及社会保险等社会公共事业发展滞后，导致经济与社会发展不协调，区域发展差距过大等系列问题。

（二）公共服务供给二元化长期以来，受城乡二元体制制约，城乡公共服务存在很大差异。城乡分割的户籍制度构筑了农业户口与城市户口在实际利益上的不平等。目前城市政府对农业转移人口的管理和服务，仍以户籍制度为基础，由此造成了农业转移人口不能均等分享城市的公共资源，不但阻碍了城乡劳动力向上流动与公平竞争的机会，而且加剧了城乡结构的失衡，延缓了城镇化战略的推进。

（三）公共财政体制不健全1.公共财政职能尚未转化到位。多数地方政府在财政支出结构上出现以政府利益为导向的支出偏差，忽视对基本公共服务的投入；不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的财政资金支出不足，缺口很大，社会发展滞后于经济发展。2.财政转移支付制度不完善。一是转移支付资金结构不够合理。最能平衡地区间财力差异的一般性转移支付占比非常小，目前尚不到10%，制约了一般性转移支付乃至整个财力性转移支付的均等化效果，而专项转移支付比重偏高。二是转移支付制度不规范。专项转移支付制度不够健全，目前对专项转移支付的准入不甚明确，专项转移支付规模较大，部分专项转移支付项目设置交叉重复、未建立绩效评价制度，在一定程度上影响了基本公共服务的有效供给。

（四）公共服务法规缺失农业转移人口群体权益缺乏法律保障。一是立法层次低，法律权威性弱。除了在基础教育领域有《中华人民共和国义务教育法》之外，其他涉及流动人口基本公共服务的规定主要是以政府行政法规、政策等形式出现，往往属于部门规章，立法层次较低，缺乏法律的强制力；二是公共服务缺乏规范。在就业问题上，一些用人单位违反《劳动合同法》的行为仍大量存在。

三、基本公共服务视角下的农业转移人口融城路径创新

（一）树立农业转移人口基本公共服务理念

1.强化政府服务的理念。着重围绕农业转移人口生活中迫切需要解决的问题，实施以促进融合为导向的制度改革和公共政策，扩大农业转移人口社保覆盖率，解决好农业转移人口子女就学问题，着力改善农业转移人口居住条件，建立和完善覆盖城乡的公共就业服务体系。

2.宣传基本公共服务均等化思想。一是加强对农业转移人口市民化的教育。通过加强思想道德教育、工作技能教育、生活技能教育和心理健康教育等，提高农业转移人口的综合素质，实现态度的转变，形成新的价值观，从而提高他们获取公共服务的能力，最终使其融入城市生活；二是建立健全政府公共服务信息系统。将农业转移人口纳入各项公共服务统计范畴，将农业转移人口公共服务支出纳入预算，机构、人员的配备要以农业转移人口为依据；此外，通过构建统一开放的基本公共服务监督信息平台，增强政府基本公共服务职能的透明度和便利性，改善政府的公共服务水平。

（二）完善农业转移人口基本公共服务制度

1.改革户籍管理制度。一是加快户籍制度改革，降低城市入户标准。大城市应继续发挥吸纳农业转移人口的重要作用，中小城市、小城镇要在户籍制度改革方面从实际出发放宽落户条件，充当吸纳农业转移人口进城落户的主阵地；逐步增加属地化公共服务，将推进户籍制度改革与基本公共服务均等化有机统一，保持公共服务供给水平提升与人口增加相适应，为农业转移人口融入城镇创造条件，真正实现“人”的城镇化。二是剥离附着在户籍制度上的福利，突破户籍与福利合一的社会管理制度。城乡户籍制度的最大差别在于“含金量”不同，依附在户籍制度上的种种福利和待遇从社会保障到教育、医疗、公共服务“，户籍利益”几乎涵盖了所有公民利益。在人口城镇化进程中，应以去利益化、城乡统筹、迁移自由为目标和方向，逐步减少户籍与福利待遇的关联度，从根本上缩小户籍人口与非户籍人口之间的不平等差距和待遇。

2.完善公共财政制度。一是构建财权与事权相匹配的财政体制。根据国家基本公共服务范围和基本公共服务标准，合理界定中央与地方的公共服务事权和财政支出责任，尤其是在义务教育、公共卫生、社会保障、公共安全、住房保障等基本公共服务领域，划清中央与地方的支出责任；通过健全财权与事权相匹配的财政体制，为地方政府摆脱“土地财政”创造条件。从地方财政讲，要按照以人为本原则，以各项民生支出为载体，着力优化财政支出结构，通过增加农业转移人口市民化过程中所需的教育、医疗和公共卫生、社会保障、就业、基本住房保障等方面的财政投入，切实将农业转移人口问题的解决纳入到城市发展规划中去，为实现公共服务均等化奠定公共财政制度框架基础。二是完善财政转移支付制度，优化转移支付结构。从中央财政讲，要围绕基本公共服务均等化进程，调整财政支出结构，将更多资金投向公共服务领域和社会发展领域；进一步加大对地方的转移支付，尤其是财力性转移支付；通过增加转移支付总额、调整转移支付比例的方式促进地方政府财力和事权匹配，例如调整城市义务教育中央与地方的负担比例、调整财政教育支出中农村与城市的支出比例。

3.建立多元供给制度。一是打破公共服务的政府垄断，建立政府为主、市场和社会共同参与的多元化供给模式。推动基本公共服务提供主体和提供方式的多元化，加快建立政府主导、市场和社会共同参与的多元化供给模式，在部分领域积极推行政府购买、特许经营、合同委托、服务外包等提供基本公共服务的方式；积极引入企业、社会组织等主体参与相关公共服务的生产，通过BOT、TOT等多种方式打开企业、民间资金进入通道，扩大基本公共服务面向社会资本开放的领域。二是发挥社区在基本公共服务供给中的作用。在城乡两级，高起点、高标准规划改造和新建一批社区公共服务中心，提高基本公共服务的可及性。

（三）实施农业转移人口基本公共服务举措

1.促进农业转移人口在城镇稳定就业。就业始终是农业转移人口最直接最现实的需要。在巩固和扩大农业转移人口就业方面，要把农业转移人口纳入所在城市的公共就业服务体系，建立其和所在城市户籍人口统一、平等的竞争的劳动力市场；完善由城市户籍人口与农业转移人口共享的公共就业服务信息管理制度和机制，确保农业转移人口通过所在城镇人力资源市场信息网络享受自助式公共就业服务；建立包括农业转移人口在内的劳动力资源及就业状况调查统计登记分析制度；建立统一开放的劳动力市场，实现社会劳动力就业权与报酬权的平等。

2.保障农业转移人口子女受教育权。一是坚持教育以人为本，在义务教育阶段，要让包括流动农业转移人口随迁子女在内的每个适龄儿童都能平等地接受教育。二是健全教育投入制度，建立教育经费政府间分担机制和转移支付制度。建立中央与省级、流入地及流出地政府之间的经费分担机制，国家教育投入与农业转移人口流出地和流入地政府教育投入要有一定比例，形成一个中央、省级、地市、流入流出地等政府各自责、权、利明晰的管理体制和经费保障机制，而不是简单地将责任甩给流入地政府。三是探索借鉴美国“教育券”“、流动教育计划”（MEP）等制度的可能性。实行农业转移人口子女义务教育中央承担为主、地方政府提供支持的投入体系，建立全国性的电子学籍管理系统，实现全国流动农业转移人口随迁子女义务教育信息联网制度，费跟人走，无论他们流动到哪里，都能受到良好的义务教育。四是探索实行“义务教育登记卡”制度。由流出地政府及相关部门给每个流出的学生在户籍所在地注册学籍，为所有适龄儿童少年建立义务教育登记卡，当农业转移人口流动时，作为农业转移人口子女随时入学的依据，保障农业转移人口子女的受教育权利。

3.建立覆盖农业转移人口社会保障体系。一是继续完善和整合碎片化的社会保障体系，扩大社会保障覆盖面。建立健全城镇职工基本医疗保险与城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗之间、城镇职工基本养老保险与城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险之间的转移衔接办法，实现农民工养老医疗和失业保险关系全接续；针对农民工工资收入低、流动性强的特点，制定促进农民工参加养老保险的政策措施；完善在城镇从事个体经营或灵活就业农民工参加养老保险的实施办法；完善失业保险政策，保障农民工与城镇职工平等参加失业保险并享受相应待遇；整合经办管理资源，提高农民工的社保服务水平；扩大农民工参保覆盖面。二是建立农业转移人口最低生活保障制度，为农业转移人口建立临时性、应急性的社会救济，将符合最低生活保障条件的纳入城镇最低生活保障覆盖范围，和城镇居民享受同等待遇；对于流动性较大且年纪普遍较轻的，政府应加大投入力度为其开设免费的技能培训和普及教育，提供劳动机会帮助其自我发展。

4.多种渠道改善农业转移人口居住条件。一是把农业转移人口纳入城市住房保障体系，根据农业转移人口的特点，研究相关的政策和措施。二是政府组织，部门协作，把农业转移人口的住房建设作为政府目标考评的内容，并纳入城市近期建设规划和城市住房建设规划。以集中建设农业转移人口住房小区为主，确保农业转移人口住房建设用地；结合城中村改造，统一登记符合出租条件的现有房源，整治现有农业转移人口住房周边环境，扩大农业转移人口住房保障的房源。三是财政支持，税费优惠或减免。中央和地方财政补贴农业转移人口住房小区公共配套建设、现有房源周边环境整治配套建设和连接农业转移人口社区的公交站点等城市公共基础设施、教育设施建设。四是政府制定或监控农业转移人口住房租赁价格。根据实际制定相关政策，确定租赁价格，确保农业转移人口租得起房，使用农业转移人口的单位也要承担相应的责任与义务。

（四）构建农业转移人口基本公共服务评价体系

一是要完善政府绩效管理体系。把基本公共服务纳入政绩考核，尤其是把公众对基本公共服务满意度作为政府绩效考核的一个重要指标维度，并将其作为配置公共资源的重要依据，必将促进政府服务质量的改善。其次，建立以结果为导向的基本公共服务绩效评估体系。建立政府、媒体公众和研究部门等组成的多元评估机制，不断改善政府的基本公共服务；建立一套有效的信息沟通和反馈机制，对评估体系定期检查和修订完善。二是健全基本公共服务的监督和约束机制。首先，建立相应的政府问责制度，强化各级政府部门的责任意识。按照评价指标体系的要求，在绩效考核中结合公共服务问责制，实行权责结合；以公共服务型政府为要求，关注社会建设，强化对公共服务提供等情况进行充分监督审计。其次，强化社会公众对基本公共服务供给决策及运营的知情权、参与权和监督权，健全基本公共服务需求表达机制和反馈机制，增加决策透明度；发挥各类社会组织在需求表达、服务供给和监督评价等方面的作用。

（五）健全农业转移人口基本公共服务法律法规

西方发达国家在基本公共服务均等化方面一般都具有完备的法律法规体系，以法律形式来确认政府在其管理公共服务、提供公共产品等职能，例如日本的《义务教育法》、《生活保障法》、德国的《基本法》等，这些法律法规明确了政府公共服务均等化的基本目标，有效保证了公共服务均等化的实现。因此，我国在推进在基本公共服务均等化过程中，要将立法走在前头，整合现有法律法规体系，提升基本公共服务的法律层次；借鉴国外成功经验加快基本公共服务均等化的相关立法及法律制度的配套建设，以法律的形式明确界定各级政府在公共服务供给中的职责、权限和分工，并规定相应的问责与监督；同时，加快基本公共服务重大项目立法进程，增强基本公共服务供给的规范性和约束性。

作者：陈艺刘洋洋单位：成都市社会科学院副研究员