人口老龄化视域下养老保险的完善范文

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一、上海养老保险制度存在的问题

在保持经济持续增长的条件下，应对人口老龄化的关键就是看能否建立起覆盖广泛的社会养老保险体系。目前上海的基本养老保险体系虽然已经覆盖起来，但制度的运行和衔接还存在着许多的问题。

1.上海市养老保险制度难以实现收支平衡且度间差距大，未能体现基本养老公共服务的公平性。总体来看，上海市养老保险基金已经无法依靠自身制度的收支来保持平衡。截至2009年末，基本养老保险参保人数达到845.71万人，比上年末增加26.03万人。其中参保职工506.86万人，离退休人员338.85万人。2009年，本市城镇职工基本养老保险基金收入618.73亿元，比上年增加92.14亿元，基金支出710.59亿元，比上年增加95.37亿元。当年基金收支相抵后缺口91.86亿元，市财政补贴100.73亿元后，当年基金结余8.87亿元。分制度来看，2009年上海市城保、镇保、农保的缴费人数分别为506.86万、118.27万和37.07万、领取人数分别为338.85万、37.12万和31.6万。初步测算，除镇保的赡养比为3.2比1，压力相比较低之外，城保和农保的赡养比仅为1.5比1和1.2比1。与此同时，城保、镇保和农保的养老保险水平差距十分明显，分别为1746元、688元、364元。城保是农保的4.88倍，城乡基本养老保险存在着严重的不均衡，未能体现公共服务的公平性。

2.老年人分布不均，城乡养老保险压力不一致，但养老保险的压力普遍较重。表3是上海市2010年分区的60岁以上老年人统计情况，根据这一表格，我们可以了解上海市老年人口的区域分布。从数据上显示，各区的老人人口分布呈现出不均衡的特征。其中老年人口较多的区主要有浦东、杨浦、徐汇、闵行和普陀等区人口老龄化的程度均超过20%，目前的养老保险压力较大。上海市的农村老年人主要集中在崇明、青浦、奉贤、金山等区县，这些区县的农村户籍老年人和城镇户籍老年人人数基本持平，崇明县的农村老年人数甚至超过了城镇老年人数。考虑到农村养老保险的水平还较低，这些区未来面临的养老保险制度统筹的压力都比较大。表4显示了各区县农村养老保险的参保情况。首先，由于城区的农村人口已经非常少，单设一个农村养老保险制度是资源的浪费和制度的不统一，这些农村人口非常少的区完全有能力也有必要将区里的农村养老保险与城镇养老保险先行进行制度的合并统筹。其次，从各区县农村养老保险覆盖率来看，松江、奉贤、金山等区已达到80%以上，松江更是基本实现了全覆盖，而崇明、宝山这两个区县还在55%以下，各区县之间的覆盖率差距比较大，这些区县政府有待于进一步加强完善农村养老保险的覆盖工作，保障农村老年人的基本生活需要和物质生活水平。再次，各区的农村月平均养老保险金水平都比较低，除浦东新区和松江区为504元，略高于高龄无保障老人的保证金之外，其他区的月平均养老保险金均低于这一水平。而随着农村人口老龄化趋势的加剧，上海农村老年人的规模还将越来越大，而传统的城乡二元结构又进一步恶化了农村社会养老保险体系的构建，这一现状不仅将造成许多农村老年人因病或缺乏足够养老资源而陷入贫困。这同上海目前的高速经济发展水平是极不相称的。因此，为了构建和谐社会，促进社会公正，减少城乡差距，必须积极推进养老保险体系的城乡统筹。

3.各区人口结构导致未来养老保险的问题的呈现特征不一样，需要采取不同的策略来加以应对。人口结构的变化和养老、医疗等基本公共服务的提供息息相关。要有针对性提出未来完善上海市基本公共服务均衡化的制度设计和政策建议，对于上海市未来人口结构和区域分布趋势的了解十分关键。人口老龄化越严重的区域，其养老保险和医疗保障的压力就越大，而未来各区县的人口老龄化则决定了其在未来一段时间内的养老压力。本文对各个区县的老年人口进行了统计整理，做出18个区县的户籍人口金字塔，借以考察未来上海区域的人口增长变化趋势，通过分析，18个区县的人口结构主要可以分为以下两类：（1）纺锤型：代表区县为奉贤、嘉定、金山、松江、青浦。年人口比例也相对较低，老年抚养比较小，老年、中年、少年人口比较协调，工作适龄人口比例比较合适，社会抚养负担相对不大，整个人群呈现一种细长的纺锤形的结构。但是40~60年龄段的人口比例相对较高，在未来十年进入退休领取养老金阶段的人数会增加，养老、医疗压力主要来自未来的老年人。这些区县应当重视对于养老、医疗工作的完善和资源的有效部署，以适应未来老年人增多所增加的相关方面的需求。（2）稻草人型：代表区县为黄浦、静安、虹口、普陀、闸北、杨浦、宝山、长宁、徐汇。这类区县主要是城区，人口基数静安等区县相对较小，杨浦等区县则相对较大，但是有一个共同的特点是人口金字塔中出现了一个位于35-50岁之间的缺口，而50-70岁老年人口则相对较多，整个结构看起来像一个稻草人。这种结构的存在，说明现在这些区县的老年人口所占的比例已经相对较高，工作适龄人口相对较小，养老压力已经比较大，政府的负担较重；而在未来十年的发展中，老年人口进一步增长，45-55岁的女性、50-60岁的男性进入了退休年龄段，而这一部分恰好是“稻草人”结构中最突出、人数比例最高的部分，老龄化程度加深，养老、医疗等各种压力必定会增加，需要尽快增多养老资源的提供数量并对资源进行合理配置，以应对人口老龄化的挑战。

4.缴费率高造成了部分人群的养老保险覆盖面窄。根据上海市人力资源与社会保障局公布的2013年上海市社会保险费缴费标准，各类人群的个人缴费基数为2815-14076元之间，其中“单位缴费基数按单位内个人月缴费基数之和确定。非城镇户籍的外来从业人员缴费基数根据规定在本标准执行期内按上年度全市职工月平均工资的50%，经用人单位及其从业人员协商一致也可按本市城镇职工社会保险的规定参保缴费。”按照现行制度的规定，用人单位及企业需要为员工缴纳22%的养老保险。再加上医疗保险、失业保险等保险项目的缴费，企业的负担比较重。过高的缴费挫伤了企业尤其是非公有制企业参加养老保险的积极性。虽然上海城镇基本养老保险制度建设比较完善，大部分具有本地户籍的城镇居民的养老保险已经基本覆盖，但外来人口的养老保险依然处于薄弱状态，难以覆盖流动性强且日益增长的外来从业人员。此外，个人和自由职业者要自己承担高达30%养老保险费率，也有可能造成这一部分人群的参保意愿不高，进而影响养老保险的覆盖率。

5.养老保险基金亏空严重和个人账户的空账运行，造成制度设计目标落空。一方面，上海市养老保险基金平衡遇到了巨大的挑战。“社保基金严重穿底，仅2008年上海市级财政收入为上海社保基金托底170-180亿元，占到了市级财政收入的17%-18%左右，而预计今年还需要增加60-70亿才能把社保基金的窟窿补上。在未来相当长一段时间内，依靠并提高财政支出比例为上海社保基金托底的情况将长期存在，甚至会越来越严重，最根本的理由就是上海的老龄化问题。”另一方面，在政策实施过程中，由于多方面因素的影响，制度预设的社会统筹与个人账户相结合的政策目标没有实现。社会统筹资金实行现收现付，个人账户实行预筹积累，两种机制并存一方面导致名义缴费率过高，使得许多低收入、灵活就业以及外来流动人群难以参保；另一方面个人账户积累资金也由于缺乏市场化的投资渠道与管理运行体制，难以实现基金积累的目标。

二、上海市发展型养老保险制度的目标与策略

“人口老龄化已成为当今世界各国经济发展过程面临的共同性话题，就上海而言，未来上海市人口老龄化带来的影响已逐渐凸显，人口老龄化带来的养老金匮乏，劳动力不足以及社区为老服务发展滞后的矛盾已开始成为制约上海市经济发展的瓶颈，老龄化带来的影响将在未来很长一段时间内长期存在，缓解人口老龄化带来的影响以及寻求可行性办法解决老龄化人口的赡养问题已成为政府和社会必须要解决的问题。”“构建发展型养老保险政策必须牢记一个命题是发展经济的根本目的是为了提高国民的福利，而政府责无旁贷地承担着宏观调控当前和未来、局部和整体利益的责任。”因此，上海市要构建发展型的养老保险制度，就需要基于制度运行过程中出现的现实问题基础上来进行目标的设定和政策重构。

1.发展型养老保险政策的目标建设完善的老年保障体系无疑是长期而又艰巨的任务。应当根据当前上海经济发展水平和人口老龄化发展的态势来合理确定，分步实施，争取在2020年前基本实现人人享有老年保障的目标。阶段目标一：2011—2015年可以作为一个阶段。主要目标是实现无养老保险人群的“应保尽保”，推进现有各养老保险制度的内部统筹。在“十二五”期间，主要的任务是为没有参加养老保险的社会群体建立费率较低的养老保险制度，重点关注无保障老人的养老保障问题，建立“老有所养”的兜底制度，争取到2015年覆盖全体城乡无保障老年人，城镇和农村65岁以上无保障老人月均补贴分别达到与当年上海最低生活保障持平的水平。同时，在扩大职工基本养老保险覆盖面的同时，推进各类人群基本养老保险的制度整合，将城镇职工、城镇居民、个保、综保等养老保险制度先在制度内加以市级统筹，实现筹资标准、保障水平的制度内统一。阶段目标二：2016—2020年为第二阶段，主要目标是推进城乡养老保险制度的一体化，实现全市养老保险制度的全面统筹。“十三五”期间是养老保险制度全面统筹的阶段。这一时期，上海的经济社会发展将达到一个更高的水平，基本上已经实现了城市化（上海市目前的城市化率已位居全国第一位。以目前的每年1%左右的速度计算，2020年城市化率将达到95%以上）。力争到2020年在全国率先建立与全面小康社会相适应的老年社会保障体系。这一阶段的养老保险制度目标主要包括三个方面：一是在养老保险制度全覆盖的基础上，逐步提高待遇水平，让“老有所养”成为现实；二是实现养老保险制度的合并统一，实现市民养老保险筹资和保障水平统一；三是建立与养老保险制度相适应的老年保障服务体系。

2.完善上海市发展型养老保险制度的政策建议（1）尽快将无保障老人纳入到养老保险制度中。从国民保障的权利来看，1942年贝费里奇报告已经将让每个公民享有医疗保健、养老金等权利而不局限于穷人。目前上海尚有少量的无任何保障的老人存在，主要是城镇低收入人员进入老年，以及农村人群中未参加养老保险的人群。上海市应该将这部分老年人的养老保险进行“兜底”，给予这部分人员大致和最低生活保障水平持平的基本生活保障补贴。（2）在全市范围内推行养老保险市级统筹。当前上海市各种养老保险制度较为分散，“碎片化”的特征导致了不同养老保险制度的待遇差距很大。各区由于其经济发展水平不一致也使得居民的养老保险水平不均衡。因此，有必要建立全市统一的养老保险制度。将基础养老金从现行的社会养老保险统筹资金中分离出来，建立统一的基础养老金运行机制。（3）做实养老保险的个人账户。上海市目前养老保险资金超支较为严重，个人账户空账情况较为严峻。为此，可以通过国有资产变现收入、国有土地出让金受益个人所得税专项转移等做实个人账户。此外，从历史发展的角度来考虑，现在尚未参加养老保险的人员或者后来参加养老保险人员的个人积累在过去主要沉淀在了国有企业的发展投资当中，因此，现行国有大型企业，尤其是垄断行业的超额利润其实有很大一部分属于历史沉淀的养老资金，因此建议征收部分垄断企业的超额利润作为市民养老保险的基础养老金。据了解，截至2009年末，本市养老保险做实个人账户资金累计已达104.34亿元。这为今后养老保险的可持续性迈出了良性发展的一步。（4）重塑社会养老保险制度价值观念，积极发展社会化养老服务。国外有学者将当今亚太发展中地区的老年人称为过渡的一代人，指出他们在经济尚不发达的情况下进入老年阶段，处于经济、社会及环境的多重压力之下。“这种过渡性体现在老年保障的低国家供给，继续依靠个人及家庭支持；受人口变迁，家庭小型化、核心家庭化影响。”

我国具有家庭养老的传统，但由于计划生育政策造成的家庭结构的变化，以及现代社会工作节奏的改变，仅仅依靠家庭养老是无法完全满足老年人的养老需求。“老年人的服务与护理已经由过去家庭承担的事务演变成现在必须正视的社会问题”，需要从社会制度层面进行及时应对。更为重要的是要重塑社会养老保险制度的价值观念，不能被动地将人口老龄化视为一种负担，而是需要引导并形成积极的养老保险理念。“不再把老年人仅仅看作是领取退休金的人，而是社会发展进步的主体和受益人。”塑造一种“尊重老年人，帮助老年人过好晚年生活的”社会文化氛围和制度价值观念。最后也最为重要的是，“老有所养”不仅要保证老年人在经济上自立，还需要有完备的养老服务供给体系来保证其养老服务需求。因此，上海市需要建立全面的养老服务体系，为不同群体提供阶梯式、多样化的养老服务。“可以考虑建立以社区为主导的居家养老服务模式。在社区建立托老所，照顾因子女工作或外出而无法及时照顾的老人，并可为老人提供娱乐活动的场所。增加政府对养老服务的基础设施投入，各个区县都必须建立公立养老院。强化对公立养老院的管理，招聘专业的社工、护工为需要照料的老人提供服务。同时，积极探索养老机构投资多元化，管理运营市场化，建立政府主导、社会参与、市场运行的机制，走政府、市场和社会‘共强’的发展格局”，建立集政府、社会与市场“三位一体”的多层次的社会养老保险制度。

作者：贺小林梁鸿单位：上海市浦东卫生发展研究院复旦大学社会发展与公共政策学院