行政决策法治化研究范文

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《南方论刊杂志》2014年第六期

一、我国行政决策法治化面临的困境

近年来，我国各级政府为推进行政决策法治化做出了不少有益的探索，取得了许多可喜的成绩。但是总体而言，行政决策的法治化水平与建设法治政府的要求相比还有较大的差距，且在法治化过程中面临着诸多困境。

（一）行政决策的法律体系不够健全完备的法律体系是实现行政决策法治化的前提，但是我国行政决策的法律体系还很不健全，最显著的表现就是我国至今尚未出台行政程序法，亦无统一的行政实体法。目前，依法决策所依据的“法”还主要是一些规范性文件。在国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设意见》等指导文件的推动下，我国各级政府制定有关行政决策规范性文件的热情持续高涨，涉及行政决策的规范性文件已经数以千记。但是这些规范性文件的层次较低，效力有限，本质上依然是政府的一种自我控制行为，算不上行政法律体系的范畴。即使是这些规范性文件，也存在很多漏洞和缺陷。这些规范性文件基本上照搬国务院相关规定；对于行政决策程序的规定，缺乏可操作性，使决策程序流于形式，难以得到民众的认可，决策的合法性大打折扣。

（二）行政决策主体的法治意识淡薄无论法制如何完善，行政决策最终要依靠决策者做出。决策主体法治意识的淡薄是制约我国行政决策法治化的一大困境。我国有几千年的“人治”历史，人治思想根深蒂固，至今依然影响着我国的政治文化。在计划经济时代，我国的行政管理也基本上是以人治为主，行政机关及其工作人员主要是按照领导人的指示、命令办事。在这样的行政文化影响下，一些领导干部表面上高喊“法治”口号，实际上漠视法律，认为法律程序繁琐，在工作中并不按照法律规范办事。或是持一种法律工具主义思维，对自己有利的就选择依法办事，反之则将法律束之高阁。决策主体法治意识的淡薄表现的决策工作中，就是大量的非法治化决策行为，如按照长官意志决策、内部暗箱决策、忽视决策程序的正当化等等，特别是在实际运作中存在大量的“三拍”决策，严重损害了人民利益，阻碍了行政决策的法治化进程。

（三）行政决策的法律责任缺失法治的人性假设前提即是“人性本恶”，一切拥有权力的人都有可能滥用权力。因而法律的权威要通过法律责任的追究来实现。行政决策责任的追究是对决策过程进行有效控制的制度保障。近年来，我国各级政府不断完善行政问责制，但是从目前的情形来看，行政决策法律责任的追究机制还存在很多漏洞。在责任主体上，行政首长个人作出的决策，却打着“集体决策”的幌子，出现个人决策由集体承担责任的现象，而集体责任又往往形成“法不责众”的局面，最后谁也没有承担责任；在责任形式上，责任追究更多的停留在道义责任和政治责任的层面，留下了很大的随意空间，主观性比较大；在责任追究的程序上，受长官意志和舆论压力的影响比较明显，一旦造成重大的社会反响，则无需经过法定的程序马上问责，与此相比，主动追究责任的情形比较少。

二、推进我国行政决策法治化的路径选择

（一）健全行政决策法律体系。首先，要提高行政决策立法层次，由全国人大和国务院通过一批对各级政府具有普遍约束力的法律法规。其次，在立法内容上要加快决策权限立法，解决党政机关决策权力、权限、范围、关系不清的问题；加快决策程序立法，尽快出台决策程序法。再次，应加快重大行政决策立法。行政决策的范围极为广泛，对公众利益的影响有大有小，这些决策受到法律约束的强度也应该不同。鉴于立法成本的考虑，亦不可能将一切大小决策均置于法律规制的范围。因而行政决策立法的范围应该限于重大行政决策，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。

（二）提高决策主体依法决策的意识和能力提高决策者的法治意识，对其形成内在的约束力，能够节约监督成本，塑造良好的政府形象。在人治色彩浓厚的政治氛围下，决策者要依法决策，不仅需要强烈的法治意识，也需要勇气和智慧，这就需要提高决策主体依法决策的能力。提高决策主体依法决策的意识和能力，一方面要注重对政府工作人员，特别是领导干部的法制教育。如建立健全领导干部学法培训制度，定期为领导干部举办法制讲座，保证学法经常化。不仅能促使他们给予全民普法教育以更多的重视和支持，而且还能带动各级干部和全社会，把学法用法活动深入持久地开展下去，并取得实效。另一方面要注重利用公务员考核、奖惩机制督促各级领导干部提高自身法律素质、规范决策行为。如干部法律素质考试制度、决策法治化水平评议制度等等，并把评议结果作为对其任用、晋升的一项重要依据确定下来。

（三）完善行政决策法治化的保障措施行政决策的法治化过程，需要一定的保障措施作为支撑。特别是针对行政决策的法定程序，应为其顺利进行提供便利的条件。如行政决策的合法性审查机制，为审查机构设置较高的行政级别以提高其权威性，为审查机构配备充足的专业人员以确保其专业性。为了方便社会和公众对于决策过程的监督，应该及时公布决策信息，并方便公众的查阅。专家咨询机制，要确保相关领域的专家有平等参与论证的机会和条件，扩大专家的代表性；要保证专家意见的独立性，减少行政机构或者利益集团对于专家意见的干预；要使专家意见对政府决策形成一定的约束力，政府在选择和吸纳公共意见时须向公众说明理由。

（四）强化行政决策法律责任的追究机制行政决策法律责任是指行政决策主体在决策过程中，违法行使行政决策权或行使行政决策权违法所必须承担的法律责任。制度规范效力的发挥并非仅仅取决于规范本身的合理性，从终极意义上来讲更多地在于规范所具有的对违反它必须承担不利后果的规定。针对行政决策过程中行政权失误与滥用的具体情形设计相应法律责任是行政决策法治化之内在保障。法治政府必然也是责任政府，政府工作人员应当为他们的决策行为承担法律责任。强化行政决策的法律责任追究机制要从以下几个方面着手：（1）明确责任主体。行政机关实行的是首长负责制，应严格按照“谁决策，谁负责”的原则，把决策责任落实到个人。（2）明确归责标准，对法律规定的“严重失误”、“重大失误”、“造成恶劣影响”这些失误等级进行量化，体现责任追究的规范性和公平性。（3）规范责任追究条件和责任形式。决策失误应该以是否造成损害作为认定标准。根据决策者是否有主观故意、是否依照职权作为、是否违反法定程序作为责任追究的认定依据。并根据这些条件决策者承担的刑事责任、行政责任、政治责任和道义责任。可以并处党纪处分、政纪处分，但是不能以党纪、政纪处分代替法律责任。（4）建立责任追究的长效机制。行政决策不是一种短期行为，而是以国家社会经济发展的长期目标为依据。要为决策责任设定一个较长的责任追究年限。不管决策者调任至何处何职，在责任追究年限内发生事故都要由他承担责任，从而解决“拍屁股走人”的难题。

作者：吴映熹单位：江西财经大学财政与公共管理学院