民族内部事务探究范文

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《民族画报》2016年第12期

摘要：“本民族内部事务”是对民族的形成、发展和延续起重要维系作用的，在民族社会内部产生、使用和传承，凸显本民族成员之间历史文化联系，应当由民族群体及其成员自主管理的一系列事务的总和。它是组成一个民族的人们相互联系和交互作用的产物，具有地域性、时代性和场域性的特点。“本民族内部事务”和民族自治地方的地方性事务是一种相辅相成的关系，不能完全抛开自治地方的地方性事务，孤立地看待“本民族内部事务”。随着市场经济的发展和民族交往交流的增进，“本民族内部事务”与国家或地方公共事务之间的界限逐步呈现出模糊化的趋势，甚至还将呈现出一定程度的趋同性。因而要从历史视角和发展视角，在社会—政治—经济结构变化发展的过程中对其动态分析。

关键词：少数民族；本民族内部事务；民族区域自治；自治地方公共事务

《中华人民共和国民族区域自治法》(下称《民族区域自治法》)序言第二段，以记述性的语言载明，“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神”。这种简明扼要的表述，阐明了民族区域自治的基本精神和价值蕴涵，对于权利的制度宣示与法律确认而言，无疑是富有力度的。然而，《民族区域自治法》作为基本法，其表述较为原则，并未对“本民族内部事务”进行具体详尽的界定，这在一定程度上使权利陷入自说自话式的主观话语当中。事实上，自20世纪80年代《民族区域自治法》颁行之初，学术界就开始了关于“本民族内部事务”的讨论，但到目前为止，仍然争议很大。为此，应当实事求是，对“本民族内部事务”的概念和特点、内涵和外延进行科学界定与诠释，这对于坚持和完善民族区域自治制度，具有重要的理论价值和现实意义。

一、“本民族内部事务”的概念辨析

“本民族内部事务”是一个指称范围弹性较大的术语,学界已有研究对“本民族内部事务”的概念界定主要有广义和狭义两种界定。狭义说认为，“本民族内部事务”仅指民族传统文化方面的事务[1]。这种观点把“本民族内部事务”的范围界定地较为狭窄，而把民族自治地方的其他事务，都纳入自治机关作为一级地方国家机关所管理的地方公共事务的范畴。广义说认为，民族内部的经济活动、文化生活、社会生活等要素，都应属于“本民族内部事务”[2]。相对狭义说而言，笔者较为认同广义说对本民族内部事务范畴的界定。《宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地方自治机关广泛的自治权，涉及诸多方面的事项，并未把自治事项限定在有关民族的传统文化事务上。在笔者看来，这在一方面确实反映出法律对自治事项和依同级地方国家机关职权管理事项的规定还不够明确，另一方面也表明立法者所认定的“本民族内部事务”的范畴应当是较为广泛的。

事实上，即便将“本民族内部事务”限定在民族传统文化的事务方面，其范畴仍然是十分广泛的。因为文化是一种包罗万象的现象，它的内涵是非常丰富的。E.B.泰勒对文化的涵义作了系统性的论述：“文化就其广泛的民族学意义来说，是作为社会成员的人所习得的包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及任何其它能力和习惯的复合体。”后来的学者又在泰勒的定义的基础上，增添了“实物”一词，补充了物质文化的内容。[3]382关于文化的结构要素问题，学者们也是众说纷纭。笔者较为认同文化具有四元结构，即“精神文化、行为文化、制度文化、物质文化”[3]391，所涵盖的范围也是十分广泛的，涉及人类生活的方方面面。由此，即使是站在狭义观点的立场上，“本民族内部事务”肯定也会涉及到民族社会内部发生的政治、经济、习惯、道德、教育、宗教以及其他诸多方面的事情。

综上，笔者认为，“本民族内部事务”是对民族的形成、发展和延续起重要维系作用，在民族社会内部产生、使用和传承，凸显本民族成员之间历史文化联系，应当由民族群体及其成员自主管理的一系列事务的总和。“本民族内部事务”是组成一个民族的人们相互联系和交互作用的产物，说到底，就是在民族社会内部发生的经济、政治、文化、社会事务。它与民族心理认同密切相关，在一定程度上可以构成此民族区别于彼民族的特征。

二、“本民族内部事务”的类型

1.本民族的文化事务。我国各民族都有自己悠久的历史和优秀的文化传统，具有独特的民族形式和民族风格。本民族内部的文化事务，首先是指民族语言文字的使用和发展，民族风俗习惯的保持或改革。《宪法》第四条第四款规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”从国家根本大法上确定了语言文字使用和发展的自由权与风俗习惯保持或改革的自由权，即各民族可以通过自主自发的活动对上述两类事务实行自治。就民族语言文字而言，少数民族不仅享有在日常生活使用本民族语言文字的自由，而且享有在国家政治生活、司法诉讼、公共教育领域使用本民族语言文字的权利。除语言文字使用和发展的自由权之外，《宪法》和《民族区域自治法》还就自治机关的语言文字自治权作了专门规定，突出了对当地民族的语言文字在本民族自治地方政治生活中使用的尊重和保障。

对于本民族的风俗习惯，如婚丧嫁娶、饮食穿着习惯和传统节日等等，或传承发扬，或移风易俗，都是各民族的自由，依各民族自己的意愿进行。笔者在长阳土家族自治县的调研中了解到，撒叶儿嗬作为丧葬习俗，是当地土家族民众悼念死者的一种隆重送葬仪式，千百年来只是在丧葬祭祀时候跳，也只允许男性跳。但是现在，撒叶儿嗬正逐步从灵堂歌舞走向全民健身领域，越来越多的人将其作为一种娱乐健身方式，在平时也跳，并且有不少女性参与其中。面对这种民族传统习俗在传承过程中自发性的流变，尽管当地的一些老人持有异议，认为此举没有尊重原初的民族习俗，但当地文化部门和非遗保护部门却对此采取了“不支持，不反对”的态度，将保持和改革民族风俗习惯的自由最大限度地留给本民族群众，尊重来自民族民间的自发性选择。土家族文艺工作者还在撒叶儿嗬的基础上发展创新出一种民族舞蹈巴山舞，具有鲜明的民族特色，体现了改革本民族风俗习惯的自由。保持或者改革本民族的风俗习惯，属于“本民族内部事务”。对于一些全民信教的民族而言，许多宗教习俗业已成为本民族的风俗习惯，也属于这些民族的内部事务。

此外，具有民族形式和民族特点的文化事业的发展，民族文物、历史文化书籍、名胜古迹等文化遗产的保护和传承，民族传统文化的弘扬和发展，民族教育的管理和发展，民族传统医药和传统体育的继承与发展等等，也都属于本民族内部的文化事务。

2.本民族的经济事务。这方面的事务主要体现为民族的生产方式，在民族形成和发展的长期过程中，有的民族以农耕为主要生产方式，有的以游牧为主要生产方式，有的则以渔猎为主要生产方式，采用何种生计方式，属于“本民族内部事务”。新中国成立以来，随着经济社会不断发展，各民族的经济文化社会生活都有了许多的发展和变化。现代化的加速推进使许多民族的生产方式产生了高度的同质性，使得这部分民族经济事务的民族性变得不再明显，不能完全归诸“本民族内部事务”的范畴。当然，也有部分少数民族较为完整地保留了传统生计方式，如鄂温克族仍以饲养驯鹿为主要生计方式，并形成了具有民族特色的驯鹿文化，这种传统生计方式就具有明显的民族性特点，是为“本民族内部事务”[4]。

此外，一些民族利用本民族的传统文化、传统知识和传统资源参与经济活动，并因此而获得利益，并在本民族成员之间分享利益，也属于“本民族内部事务”。这一点在传统知识和传统资源的使用领域体现地较为明显，《生物多样性公约》第八条第j项的规定*《生物多样性公约》第八条第j项规定：“每一缔约国应尽可能并酌情，依照国家立法，尊重、保存和维持土著和地方社区体现传统生活方式而与生物多样性的保护和持续利用相关的知识、创新和实践并促进其广泛应用，由此等知识、创新和实践的拥有者认可和参与下并鼓励公平地分享因利用此等知识、创新和做法而获得的惠益。”认可了传统知识的拥有者公平地分享因利用此等知识而获得惠益的权利，在相关领域的研究和实践中亦出现了“社区财产权”*社区财产权是一个抽象的概念，它的主要功能是强调传统财产基于以社区为主体且对内部的组织结构作出了事先明确的规定。社区财产权主要是针对类似于传统资源这方面的财产而创设的权利，它是预先对社区组织享有的管理权和处分权进行分割，赋予社区成员以占有、适用、收益为内容的权利。这一权利对客体的判断标准是传统资源存在的形态、利用的用途等，而不是资源的有形或无形。刘旭霞、胡小伟：《我国农业遗传资源保护与利用的实践考察——以贵州黎平黄岗侗寨香禾糯为例》，《法学杂志》2009年第8期。的概念，作为一种新型财产权利运用在原住民或少数群体的文化与经济生活当中。而利用民族传统文化参与经济活动就更为多见，民族文化产业的开发和发展、民族文化资本化等等，都是这一性质的活动。在此过程中，关于如何利用传统文化参与经济活动、收益分配等事项，只要是在不违背国家法律法规的前提下，均属于由民族内部自己管理的范畴。这些由民族传统文化衍生的经济活动属于“本民族内部事务”。

3.本民族的政治事务。民族地区民主改革之前，我国各少数民族大多拥有自己的民族政治生活。由于历史的原因，许多少数民族存在自己民族内部的行政机构，形成一个完整的政治—社会实体，有关政治方面的事务肯定属于“本民族内部事务”的范畴。以西藏为例，新中国成立之初，西藏还处于政教合一的封建农奴制阶段，形成了以宗教首领为主的地方政府统治广大藏族群众的事实割据状态，存在诸多政治方面的“本民族内部事务”。1951年5月，中央人民政府和西藏地方政府签署《关于和平解放西藏办法的协议》(简称《十七条协议》)，协议规定：“在中央人民政府统一领导之下，西藏人民有实行民族区域自治的权利。……对于西藏的现行政治制度，中央不予变更。”[5]43依照协议精神，西藏政教合一的政治制度不予变更，达赖喇嘛和班禅额尔德尼作为西藏民族领袖人物的地位和职权予以维持，农奴制也暂时不变。各项改革只能由西藏地方政府自动进行，中央不得加以强迫。除国防、外交等象征国家主权的权力收归中央政府统一行使之外，西藏地方政府保留了其他具体事务的治理权力，拥有高度的自治权。西藏实行与国内其他地方不同的政治、经济、社会制度，最大限度地照顾了藏族在生产生活方面的差异性和社会文化方面的特殊性。1954年宪法序言中规定：“国家……在社会主义改造的问题上将充分注意各民族发展的特点。”尤其是对于西藏社会的内部改革问题，党和国家采取了慎之又慎的态度，不仅按照《十七条协议》中的规定不加强迫，而且一些协议中规定的内容也因为西藏社会内部的意愿而暂时没有实行。1954年宪法第67条规定：“自治机关的形式可以依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿规定。”“这就是说，形式的取决与选择属于少数民族自治范围内的事，无需国家以宪法、法律予以统一地做出具体的规定了。”[6]为什么要做这样的规定，而不直接规定自治机关是民族自治地方的人民代表大会和人民政府？曾在宪法起草委员会第一次会议上就这个问题做过专门解释。根据他的解释，如果宪法直接规定自治机关是民族自治地方的人民代表大会和人民政府，那么在西藏就必须召开人民代表大会，选举人民政府，恐怕达赖等西藏上层贵族不干，并搬出《十七条协议》的规定质问中央。搞人民代表大会和人民政府不行，可以搞别的具体形式。至于究竟搞什么形式，就由那里的大多数人民的意愿决定[5]104。可见，就建国初期而言，在西藏的少数民族政治实体内部，存在着广泛的政治层面的“本民族内部事务”。民主改革之后，边远民族地区少数民族政治实体逐步瓦解，中央政权将边远民族地区纳入权威性的有效管辖之中，政治方面纯粹的“本民族内部事务”已经越来越少。就少数民族干部的配备使用而言，即便它是少数民族管理“本民族内部事务”的必要措施，但其属于国家人事管理制度的范畴，并不属于“本民族内部事务”。

4.本民族的社会事务。在基层民族社会，民间社会权威通过先前存留下来的传统社会权力体系，如壮族的寨老制、苗族的议榔制、瑶族的石牌制、侗族的会款制等等，在一定范围内维持民族民间社会秩序的活动，则属于本民族内部的社会事务。建国后，国家权力逐步实现了对边远民族地区基层社会的深度渗透，这些传统社会组织一度被否定和取缔。改革开放后，国家权力从基层社会一定程度的退出，为传统社会组织复苏提供了相应空间。与这些组织并存的还有本民族的社会规范，主要是指本民族内部的伦理道德，以及由伦理道德升华而来的习惯规范和行为模式，少数民族习惯法是其重要体现。历史上，各少数民族都曾经用自己民族的习惯法来管理“本民族内部事务”，习惯法至今在边远少数民族地区的基层社会还发挥着重要影响。它是民族传统文化的集大成者，涉及本民族社会生活的各个领域，无疑属于“本民族内部事务”的范畴。虽然习惯法已经不属于国家的正式法律渊源，但民族自治地方的自治立法为其进入国家立法体系提供了可行途径，是体现“各少数民族管理本民族内部事务”的一个重要方面。

总之，“本民族内部事务”涉及民族内部发生的政治、经济、文化、社会等各方面的事务。而在民族自治地方的实践中，笔者在对一些少数民族干部的访谈中了解到，他们大多认为“本民族内部事务”首先就是本民族的自身发展问题，即经济、政治、文化、社会、人口素质等方面的全面发展。民族的自身发展属于“本民族内部事务”，这在理论上是毋庸置疑的，但在实践中，民族发展肯定离不开民族聚居地方的发展，不能脱离地方性事务的发展而孤立存在。民族区域自治框架下，“本民族内部事务”和自治地方的地方性事务是一种相辅相成的关系。不能完全抛开自治地方的地方性事务，孤立地看待“本民族内部事务”。民族自治地方的一些事务，本身就具有民族性和地域性的双重属性。诸多地方性事务的发展为管理“本民族内部事务”提供了基础条件，而且在很多情况下，对“本民族内部事务”的管理也正是通过对地方性事务的管理来得以体现的。这也是《宪法》和《民族区域自治法》在规定自治权时，对政治、经济、文化、社会等诸多地方性事务也作出广泛授权的原因。但这并不是说“本民族内部事务”可以等同于民族自治地方的地方性事务。

三、“本民族内部事务”的特点

1.地域性。从民族产生和发展的历史进程来看，地域是一个非常重要的要素。民族形成的地域渊源与共同地域密切相关。共同地域是指组成一个民族的人们长期共同生活居住、繁衍生息并持续发生内部联系的空间场所，是民族形成所必需的地理环境和物质条件。“本民族内部事务”与民族相生相伴，民族形成之时，便产生了属于本民族的内部事务。它不是凭空产生的，而是在民族形成和发展的具体地理环境和空间条件下产生和发展的。共同地域对“本民族内部事务”的产生、发展以及如何管理“本民族内部事务”都具有重要的影响和制约作用。在民族形成发展进程中相伴而生的“本民族内部事务”，必然体现了本民族对其生活地域的地理位置、气候条件、生态系统、资源构成的认识适应，以及在此基础上所做出的行为选择。一个民族的生产方式和生活方式，在民族内部盛行的物质文化和精神文化等等，都是在这个民族生存的共同地域的基础上产生、发展和演化的。即便在民族情感、民族认同和民族意识等属于民族心理范畴的层面，共同地域也留下了挥之不去的深刻印记。当然，一个民族在形成之后，并不一定始终聚居在某一个固定的地域内。绝大多数民族在发展延续的过程中，都发生了程度各异的迁徙流动。有的民族共同居住在不同于历史发祥地的现实聚居区，有的民族则杂居于其他民族的生活区域。对发生过迁徙流动的民族而言，“本民族内部事务”既保留和传承了民族形成之时所居住地域的环境条件的影响，更受到现实居住地域的自然地理、社会政治、生产生活、人文习俗和历史发展的综合影响和渗透，仍然具有一定程度的地域性特点。

2.时代性。“本民族内部事务”是一个历史的范畴，随着时展而不断发展变化，其结构不断调整，形式不断更新。不同的历史时期，“本民族内部事务”的内容、特点和发展演变的趋势都不尽相同，与此同时，管理“本民族内部事务”可资利用的资源和可供选择的手段也在发生变化。历史上，中央王朝采用“因俗而治”的治理方略。在边远少数民族隶属中央政权有效管辖的前提下，中央政权允许边远少数民族实质上的自治或者是半自治，允许其依照本民族的习俗和方式处理内部事务，对其经济形态、社会结构、政治制度、风俗习惯、宗教信仰和社会规范等一般不加干预，“本民族内部事务”所涉及的具体事务之范围是十分广泛的。时代的发展和文化的传播，使得中央政权逐步加强了对边疆少数民族地区的控制，相较于唐宋的羁縻州府制，元明清三代采用的土司制对边远少数民族的控制力不断得以强化。清代大规模改土归流，土司数量逐渐减少，中央政权和少数民族的关系进一步明晰和强化。少数民族地方政权可以自主管理的内部事务的范围，随着具体管理制度的演进也在逐步缩小。新中国成立以后，党和国家确立了民族区域自治作为少数民族管理“本民族内部事务”的基本制度。随着自治机关的建立和少数民族内部改革的进行，传统意义上的诸多“本民族内部事务”已经转变为国家或地方的公共事务。在当代，“本民族内部事务”的管理离不开国家的尊重和保障，具体表现为财政、教育、金融、物资、技术和人才等公共资源的投入和支持，这使得其公共属性逐渐增强。同时，民族自治地方的许多地方性事务的发展，也在一定程度上涉及“本民族内部事务”。因此，正如郝时远先生所讲，“本民族内部事务”和自治地方的地方性事务有一个“外溢”和“内化”的过程[2]。

3.场域性。“本民族内部事务”不能脱离一定的民族社会而独立存在。民族是社会的民族，社会是民族的社会。“本民族内部事务”是组成民族的人们在一定的社会联系中交互作用的产物，它在民族社会中形成、体现并持续发展，其内容、形式、结构和样态，同民族社会的历史演变、发育程度、发展规模以及经济文化形态等紧密相关，对民族社会具有某种特殊的适应性和合理性。“本民族内部事务”这一社会历史现象，只有在一定的民族社会环境中才能体现出应有价值，并得到有效诠释。脱离民族社会发展进程的“本民族内部事务”，最多只能得以静态展示，而不可能得到活态的传承与发展。在广大民族地区民主改革之前，一些地处边远的民族地区，少数民族内部有自己的政权机构，无论是土司还是头人抑或其他形式的地方政府，这些政权或社会管理机构能够代表少数民族，存在独立的民族社会结构，“本民族内部事务”体现地较为明显。在民主改革以后，中央政权将边远民族地区纳入有效管辖和治理体制，完成了实质意义上的政治整合。所有民族地区都成为国家地方行政区域的一部分，少数民族内部独立的行政机构已经瓦解，而现有的地方政权机关，包括民族自治地方的自治机关都是代表整个地方社会的，因此在少数民族内部难以形成一个完整的民族社会实体。在这种情况下，部分学者认为“本民族内部事务已不复存在”[7]。然而，尽管少数民族内部难以形成完全封闭和完整的民族社会，但在边远民族地区的基层，在一定范围内还保留着相对完整的民族社会。民族宗教界人士的社会影响仍然很大，民族民间的纠纷解决机制还较为流行，如藏区的“赔命价”等等，在一定程度上与国家司法并行。犯罪人在接受国家法律制裁的同时，还要接受来自民族习惯法的处罚。彻底否认民族社会的存在，就不能解释这种“双重司法”现象存在的社会根源。只是当前的民族社会没有历史上曾经存在的民族社会那么完整和封闭，也没有民族内部政权机构的支撑，而是一种相对完整和半开放的民族民间社会。此种民族民间社会仍然为“本民族内部事务”的存在提供着供给滋养的土壤。

四、结语

“本民族内部事务”是客观存在的。现阶段，国内各民族共同因素不断增多，但民族特点和民族差异还将长期存在。只要民族间的差异性尚存，就会存在“本民族内部事务”，就会产生管理本民族内部事务的政治和法律诉求。这是一种客观事实，不能随意否认。然而，“本民族内部事务”也绝非一成不变，随着市场经济的发展和民族交往交流的增进，它与国家或地方公共事务之间的界限逐步呈现出模糊化的趋势，甚至还将呈现出一定程度的趋同性。笔者对“本民族内部事务”进行正面解读，并不是要教义化地固守其字面含义，而是从历史视角和发展视角，在社会—政治—经济结构变化发展的过程中予以动态分析。在坚持民族平等、尊重差异和包容多样的基本理念基础上，结合民族关系的发展趋势，给予“本民族内部事务”合乎历史发展和现实需要的解释。

参考文献:

[1]陈生云.宪法法人类学[M].北京：北京大学出版社，2005:555.

[2]郝时远.在实践中不断完善民族区域自治制度[N].中国民族报，2011-05-13.

[3]林耀华.民族学通论[M].北京：中央民族大学出版社，1997.

[4]潘红祥.民族自治地方自治立法权与地方立法权的科学配置与规范协调[G].湖北省法学会民族法学研究会2015年年会论文集，2015:97.

[5]中共中央文献研究室，中共西藏自治区委员会.西藏工作文献选编(1949-2005年)[M].北京：中央文献出版社，2005.

[6]许崇德.中华人民共和国宪法史(上卷)[M].福州：福建人民出版社，2005：230.

[7]张文山.对《民族区域自治法》的再认识——兼论《民族区域自治法》的修改[J].内蒙古社会科学(汉文版)，2014(5）.

作者：陈蒙 单位：中南民族大学