私人图书馆发展的困境及破局方略范文

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〔摘要〕随着法治中国建设的开展，图书馆领域也越发注重法治。但在法治环境下，当前我国私人图书馆面临着立法不健全，相关法律尚待系统化，法律规范可操作性程度不够，实际应用价值较低，营利性私人图书馆相关法律规范内容不完备难以满足现实需要等困境。为促使私人图书馆打破困境顺利破局，从进行专门性立法、私人图书馆自身实施法治化管理、设置推动私人图书馆在法治环境下发展的配套措施三个环节构建相应方略。

〔关键词〕私人图书馆；法治；困境；专门性立法；法治化管理；配套措施

所谓法治，换言之即“法律的统治”。它强调“法律至上”理念的充分实现，无论任何人、任何机构、任何事、行为均必须位于法律之下和制约在法律框架体系内，以便实现社会运作的和谐有序。私人图书馆作为由政府以外主体创设，通过向社会开放来满足普通民众文化资源及其他相关服务需要的图书馆之总称1]，尽管绝大多数较公立图书馆经费有限且零散分布于街道楼群中，但其特有的温馨文化气氛一直备受广大读者青睐[2]。随着法治中国建设步伐日益加快，当下不少和图书馆相关的法律法规纷纷颁行，如《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》等，正悄然拉开我国图书馆领域法治化发展的全新序幕。毫无疑问，私人图书馆乃是图书馆的重要组成部分，在法治环境中也应将法律作为自身良性发展的关键举措。那么，私人图书馆究竟又该如何具体在法治环境下得以有效发展，文章力图对法治环境下当前我国私人图书馆发展面临的困境和破局方略实施分析，以期能为中国图书馆领域实现法治化做出些许有益探索。

1法治环境下当前我国私人图书馆发展面临的困境

历经数十载法制建设，当前我国已颁布了诸多和图书馆领域密切相关的各类法律法规，如《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》《公共文化体育设施条例》《信息网络传播权保护条例》《中华人民共和国政府信息公开条例》《省（自治区、市）图书馆工作条例》《吉林省全民阅读促进条例》《北京市图书馆条例》等。这些法律规范的实施，极大促进了包括私人图书馆在内的各类图书馆之科学合理发展。但辩证唯物主义哲学告诉我们，万事万物都有个性和共性之分。相比较公立图书馆，私人图书馆自身存在诸多特性，更何况迄今图书馆相关法规也远未臻完善，故这一切无不令当前私人图书馆发展在法治环境下显得困难重重。

1.1立法不健全，相关法律尚待系统化

从表面看，当下我国已在图书馆领域建构起较完备的全方位法律体系。按法律位阶效力从高到底划分，首先在宪法层面，《中华人民共和国宪法》第22条明确指出“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”其次在法律层面，新近颁行的《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》也对包含私人图书馆在内之各类图书馆发展作了系统规划。如《中华人民共和国公共文化服务保障法》强调进行公共文化设施的建设和管理，第14条认为公共文化设施主要包括图书馆、博物馆、文化馆（站）等，并就公共文化服务提供、保障措施、法律责任作了明文规定；《中华人民共和国公共图书馆法》更在总则中直接指出“公共图书馆，是指向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施”，这显然就从广义上囊括着向普通民众提供免费服务的非营利性私人图书馆。再者在行政法规和规章层面，国务院与下属各部委、具有行政管理职能的直属机构对涵盖私人图书馆在内的各类图书馆具体活动实施了规划。住房城乡建设部、国土资源部、文化部联合颁布的《公共图书馆建设用地指标》详尽对包含私人图书馆在内各类图书馆建设用地问题实施了规范。最后在地方性法规中，不少地方人民代表大会及常委会同样进行了法条设置。如《北京市图书馆条例》第2条指出“本条例适用于本市的公共图书馆及其他各类图书馆”；《深圳经济特区全民阅读促进条例》基于全民阅读立场对各类型图书馆阅读促进活动展开了具体设计。平心而论，这些法律规范的确对我国私人图书馆发展起到了一定的促进作用。但毋庸讳言，在立法层次上当前相关法律规范并不健全，显得缺乏系统性。由于宪法作为国家根本大法，出于立法简约和宏观引领考量，不大可能直接围绕私人图书馆制定具体明确规范，而其他法律、行政法规和规章、地方性法规大多又欠缺对私人图书馆直接具体的规划指引，这就难免造成相关法律规范结合不紧密存在脱节，法律制度缺乏整体性和系统性。如《中华人民共和国公共文化服务保障法》第14条认同了私人图书馆作为我国公共文化设施之地位，教育部印发的《普通高等学校图书馆规程》和北京市人大通过的《北京市图书馆条例》也从广义上囊括着私立高等院校兴办的图书馆和坐落于北京市的私人图书馆，但《中华人民共和国公共文化服务保障法》更多系宏观上对公共文化服务的规范，《普通高等学校图书馆规程》《北京市图书馆条例》适用范围仅涉及普通高校和北京市，相对较狭窄，法律效力亦较低。至于我国图书馆领域的基本法律——《中华人民共和国公共图书馆法》，其征求意见稿第2条曾明确指出，“本法所称公共图书馆，是指以提供阅读服务为主要目的，收集、整理、保存、研究和传播文献信息，向公众开放，并经依法登记的非营利组织，包括由政府设立的公共图书馆和由公民、法人或者其他组织设立的公共图书馆”，但到正式颁行时，又突然改成“公共图书馆，是指向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施”。这样一来，那些采取经营手段获取收益的营利性私人图书馆便被排除在外，难以吻合公共图书馆法概念界定，进而无从获得现行公共图书馆法的保护与引导。如此这般，在缺乏法律位阶较高的国家立法对私人图书馆予以专门规划的情况下，势必导致现有相关法律规范彼此缺少必要衔接，显得立法不健全，高、中、低不同级别立法难以互相协调形成一个整体，缺乏系统性。

1.2法律规范可操作性程度不够，实际应用价值较低

较之国家公立图书馆，私人图书馆虽同样具备向社会提供公共文化服务的共性，但其草根原生态带来的特殊性亦非常明显。刚好我国现行法律规范在这方面又规定得非常笼统抽象，这便造成了相关法规可操作性大为降低，实际效果远远低于人们预期。首先在运营方式上，私人图书馆具备更多灵活多变性，既有独立出资运营方式，也有多种商业联营、连锁经营、民办公助等运营方式，包含着学人自办、连锁扩张、自助互助、俱乐部会员制、面向特定群体（如儿童、盲人、宗教等）、在线服务、流动经营多种类别[3]。但现有法律法规往往主要围绕传统公立图书馆设置，对带有众多个体独特性的私人图书馆究竟该如何运营几乎只字未提。如《中华人民共和国公共文化服务保障法》第25条仅简单规定“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施，鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理”，但具体该如何展开运营，则语焉不详。《中华人民共和国公共图书馆法》和、文化部等七部门联合颁布的《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》同样仅笼统提到“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”“自主深入推进法人治理结构改革，促进科学决策、民主监督和信息公开透明，提高服务效能”，这一切均不免令私人图书馆的多元化经营欠缺具体化操作标尺。其次在具体公共文化服务活动实施上，当下我国私人图书馆大多以社区为主要服务场所，以少年儿童为核心服务对象，将互联网视作重要服务载体甚至还提供其他类型的文体娱乐服务。如四川成都哈里爷爷读书汇服务场所设在社区物业管理会议室、北京皮卡书屋把自己服务对象直接定位成0-15岁的儿童和低幼群体，很多私人图书馆纷纷设立了自己的网络主页积极和读者展开双向互动，甚至一些私人图书馆还举办篮球比赛、智力竞赛和文艺演出[4]。但对这些私人图书馆具体公共文化服务活动的实施，现有法律法规鲜有提及。如《中华人民共和国公共文化服务保障法》第42条仅简单提到“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式，参与提供公共文化服务”，《中华人民共和国公共图书馆法》第34条只针对公立图书馆提出了“……应当设置少年儿童阅览区域，根据少年儿童的特点配备相应的专业人员，开展面向少年儿童的阅读指导和社会教育活动……”。虽说图书馆具体提供公共文化服务活动，不宜事无巨细由法律体现得面面俱到，但从空间、资源、服务方式等方面展现出的形态看，民间的私人图书馆要比公立基层图书馆丰富精彩得多[5]。若欠缺基本性操作纲领，定会导致大家无所适从，令法律实效大打折扣。最后在经费来源上，除政府补助、社会资助、自我营利外，近年国内许多私人图书馆也开始效仿西方国家借助会员制模式依靠会员缴费来扩大经费来源。毕竟私人图书馆要持续发展下去，必须建构起不断循环的长效机制，而会员制模式恰好就能一定程度帮助私人图书馆实现经费的延续补充[6]。不过可惜的是，私人图书馆究竟该如何借助政府补助、会员制等模式获取经费实现长期持续发展，现有法律法规依旧语焉不详。如《中华人民共和国公共文化服务保障法》第47、48条只规定了“免费或者优惠开放的公共文化设施，按照国家规定享受补助”、“国家鼓励社会资本依法投入公共文化服务，拓宽公共文化服务资金来源渠道”，但补助究竟如何享受、社会资本如何依法投入、必要的办馆资金与稳定的经费来源具体包括哪些、西方国家通行的会员制可否直接借鉴使用，凡此一系列问题均被寥寥数语草草带过。久之，相关法规可操作性断然愈发降低，实际功效难以合乎要求。

1.3营利性私人图书馆相关法律规范内容尤不完备，难以满足现实需要

自2018年元月《中华人民共和国公共图书馆法》正式施行后，对免费开放的非营利性私人图书馆来说，尽管该法还存在诸多不如人意之处，但毕竟基本的设立、运行、服务以及法律责任已有了较明确规定。与它相比在法治环境下，营利性私人图书馆相关法律规范内容便显得尤不完备，更难满足现实社会需要。首先在营利性私人图书馆设立上，由于具备着营利特征，当前我国对之进行规范主要依靠《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国合伙企业法》《中华人民共和国个人独资企业法》等法律法规将其视作经济组织处理。这样固然能一定程度解决营利性私人图书馆合法身份问题，但与该类图书馆自身定位始终存在较大出入。因为此类图书馆提供收费服务虽带有营利色彩（如某些私人图书馆同时又经营书店、咖啡吧等业务），但它们的营利目的还是意图将获取的利润继续投入到图书馆公共文化服务宗旨中去，其收费并不预示着公益性丧失[7]。若一味把它们看作经济组织处理，自然背离了该类图书馆的设立初衷，也无助于它们蓬勃发展。其次在营利性私人图书馆监管上，由前述可知，当前我国更多把它当做经济组织实施规范。既然属于经济组织，那相应监管也就更多比照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国合伙企业法》《中华人民共和国个人独资企业法》等法律法规一一进行。可问题是这些私人图书馆毕竟与一般意义上的公司企业有着明显区别，在法律没有对它们着手进行针对性的评价、评估时，简单照搬经济组织相关法律规范予以监管，这无疑很难契合图书馆的服务目标。

2法治环境下我国私人图书馆发展困境的破局方略构建

2.1对私人图书馆进行专门性立法实施专门性立法乃全面、详尽引领某类行为、活动遵照法律规定是实现正常法治运作的关键渠道之一。为有效摆脱当前我国私人图书馆在法治环境下遭遇的种种困境，根据实践需求制定详细具体的专门性法规无疑大有必要。当然，顾及到立法成本和法律现实运作的复杂性，我们可先出台一部《私人图书馆工作管理条例》并由国务院以行政法规形式颁布，待将来时机成熟再升格为全国人大或其常委会制定的具备较高权威性之法律。参照现行《中华人民共和国公共图书馆法》的成熟做法，该专门性立法宜包含下列内容：第一是总则条款。即开宗明义地对私人图书馆作出明确界定，赋予合法地位。如直接规定“本法所称的私人图书馆，是指由政府以外主体创设，通过向社会开放来满足普通民众文化资源及其他相关服务需要的公共文化设施”，在广义上将私人图书馆定义覆盖全部非公立的民办图书馆、民营图书馆和各类私营图书馆，减少法律空白。同时，在总则条款中还应阐明设立该法的缘由、基本指导原则、适用范围、私人图书馆服务目的和具体行政主管部门等，从而令总则规范尽量趋于完备化；第二是私人图书馆的设立条款。对私人图书馆的规划布局、设立条件、具体章程、登记手续、命名、馆长和馆员基本任职要求、私人图书馆的终止等作出详细规定。此外考虑到私人图书馆有完全免费的，也有收费营利性的，对营利性私人图书馆设立可适当借鉴公司企业等经济组织模式。毕竟有法可依不仅要求法律从无到有，更在于所立之法乃真正“可用之法”[8]；第三是私人图书馆的运行条款。即针对私人图书馆如何展开运营（独立出资、多种商业联营、连锁经营、民办公助、流动经营等）、如何收集整理和保存文献信息、加强馆际交流合作等实施明文规范，保证私人图书馆具体运行真正实现有规可循；第四是私人图书馆的服务条款。即针对私人图书馆开展具体公共文化服务活动提供宏观引领，充分保障私人图书馆能根据自身特色以社区为主要服务场所、以少年儿童为核心服务对象，并大量借助互联网等手段有效实施相应公共文化服务；第五是私人图书馆的经费来源条款。即从国家法律角度认同私人图书馆通过合理合法渠道获得各类经费，从而鼓励其更好地提供公共文化服务。一方面明确规定各级政府要给予私人图书馆一定的经济补助和税收优惠，私人图书馆可以获取社会资助和收费提供有偿服务。且对那些完全免费的私人图书馆，经济补助力度应更大。另一方面还需效仿西方国家对其会员制经费筹集模式给予肯定；第六是监管和法律责任条款。在该部分法律条款内，一方面应就私人图书馆的监督管理部门作出明文规定，要求对无论非营利或营利性私人图书馆都须实行有效评价和评估，以确保其具体实践活动都受到切实监管，另一方面对私人图书馆及相关工作人员违反法律规定需承担的民事、行政和刑事法律责任做出具体规定。如此一来，在对私人图书馆进行专门性立法后，不难发现绝大多数其当前面临的发展困境均能得到有效化解。首先，该专门性立法由于就私人图书馆有了较详尽的法律规范，它便可将《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》等图书馆领域的国家法律和《普通高等学校图书馆规程》《北京市图书馆条例》等图书馆领域的行政法规和规章、地方性法规顺利衔接起来，使相关法律构成了一个系统整体；其次，该专门性立法对私人图书馆的设立、运行、具体公共文化服务活动、经费来源都做了一一规范，极大增强了相关法律规范可操作性程度，令实际应用价值大幅度提升；最后，该专门性立法把营利性私人图书馆统一纳入到图书馆法规的调整范畴，保证其实现有法可依，避免了将它视作经济组织所带来的服务宗旨尴尬和实际监管不便，这对此类图书馆未来发展而言也是大有裨益的。

2.2私人图书馆自身实施法治化管理正所谓徒法不足以自行，有了较具体详尽的专门性立法，无疑是我国私人图书馆摆脱法治环境下面临的重重困境迈出的关键一步，但若周密完善的法律得不到有效贯彻，那就只会沦为一纸废文。有鉴于此，在专门性立法出台后，私人图书馆还应紧密围绕法律法规实施法治化管理，促使法律法规真正落到实处。从当前实践调查情况来看，因私人图书馆普遍占地空间较小、藏书数量不多，管理人员也相应较少，很多私人图书馆都是粗放式管理，无论管理制度制定执行、管理人员配备都较随意甚至大量缺失[9]，这严重制约了它们的法治化管理。故文章认为，我国私人图书馆不妨从五个环节出发，以实现自身管理法治化。首先，明确私人图书馆的设立目标。所谓蛇无头不行，我国私人图书馆若一开始连设立目标都还模糊不清，光凭一腔热情蛮干，到最后只会造成思想混乱，更遑论依照法律规范展开有序管理了；第二，设置科学的组织机构。私人图书馆无论规模大小，均必须将自身组织机构明朗化，包括各工作岗位具体职责、任职条件、岗位聘任办法、岗位待遇等等。在大家都各司其职的情况下，私人图书馆方能顺利遵照专门性立法开展具体工作；第三，制定详尽的内部规章和工作细则。当前我国私人图书馆既有独立出资运营方式，也包含多种商业联营、连锁经营等运营方式，其提供的公共文化服务和实行的会员制模式同样各有特色。出于立法宏观规划和简约性考量，专门性立法不能也无必要对私人图书馆具体运作进行过多干涉，这需私人图书馆通过制定详尽的内部规章和工作细则来作为国家法律法规的微观补充；第四，将私人图书馆内部考核与奖惩规范化。内部自我考核与奖励惩戒作为激励制度的重要组成部分，在管理上发挥的作用不可或缺。但法治化管理更多强调的是管理活动依法依规进行，决不能过于随意化和简单化。故而，私人图书馆理当将内部自我考核与奖励惩戒形成规范的制度文本，并在制定过程中充分发扬民主听取员工意见，毕竟指导关系管理的核心工作在于增加工作嵌入程度提高身份感知[10]；第五，树立法治理念，加强私人图书馆工作人员法制培训。要依照专门性立法展开法治化管理，若私人图书馆工作人员自身根本没有相应法治理念，对法律制度所知甚少甚至一无所知，那自然谈不上法治化管理之说。故私人图书馆还需抓住时机，积极推进工作人员法制培训，进而形成法治理念。

2.3设置推动私人图书馆在法治环境下发展的配套措施有了私人图书馆的专门性立法并实施法治化管理，很明显为针对其面临的困境进行破局非常重要，但“每一个法律制度或法律概念都是一个系统或语境的一部分”[11]，为尽量避免出现纰漏，我们还须在其他相关层面设置配套措施为其发展保驾护航。这包括各级政府实施有效扶持、对私人图书馆进行指标化考评两部分。首先，在各级政府有效扶持方面。尽管私人图书馆专门性立法中会设置相应法条要求各级政府给予私人图书馆一定的经济补助和税收优惠，但法律条文不可能具体详尽列出经济补助和税收优惠金额，这便需要各级政府通过具体措施来予以明确。另外，鉴于私人图书馆与生俱来的自发性和草根性，政府的有效扶持更应涵盖人力、物力、财力各方面。故除了经济上给予一定程度的经济补助和税收优惠、购买私人图书馆公共文化服务外，还须在私人图书馆人员配备、场所、物业服务等环节提供帮助。譬如英国在图书馆法规制定和实施过程中，都强调必须采取含政府扶持在内各种措施保障每个图书馆乃社区之中心[12]，此完全可资我国仿效。鉴于那些完全免费的私人图书馆更需要获得充足资金支持，相比较营利性私人图书馆，各级政府扶持力度应更大。其次，在对私人图书馆进行指标化考评方面。法治更多强调的是制度约束，通过设置一系列具体考核数据指标对私人图书馆实施全面常态制度考核评价，尽量避免评价随意性和无序化，便可督促私人图书馆更好地实现法治环境的下良性发展。虽然私人图书馆具体包含很多不同类别，很难针对它们制定统一的标准和规范，但我们依旧可从私人图书馆多样性、复杂性出发，对完全免费的私人图书馆、一般营利性私人图书馆和采用会员制模式的营利性私人图书馆等等，根据不同情况制定不同的考核数据指标。毕竟单一同质的基层图书馆，是不可能与社区血脉真正融为一体的[13]。另外，这种数据指标化考评的设置和实施，除需发挥各级文化主管部门的作用，还应注重行业协会价值，多依靠图书馆行业协会组织来展开。这样既能紧密结合私人图书馆现实运作状况，又能充分发挥行业协会行业自治的功效。

作者：欧阳爱辉；陈梓 单位：南华大学经济与法学学院