留学生教育事业的发展及管理经验范文

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《留学生》2017年第15期

摘要：留学生教育是高等教育的重要组成部分，世界各高等教育强国根据不同理念形成了特点鲜明的留学生教育事业发展管理模式。世界留学生教育发展变化的历史经验表明，主要存在以美国为代表的“保守型”留学生教育发展管理模式和以澳大利亚为代表的“扩张型”发展管理模式。对不同留学生教育发展管理模式的发展思路、政策导向及主要管理方式的梳理，是学习和借鉴欧美国家留学生教育事业发展经验的前提。

关键词：留学生教育；高等教育；规模；管理模式

在经济全球化趋势的影响下，高等教育作为不同国家和地区之间开展经济合作、文化交流、技术创新活动的重要桥梁，国际化程度日益加深。自1994年“服务贸易总协定”将教育划入服务贸易的范畴以来，留学生教育的商业价值和经济作用逐渐凸显，留学生教育开始向市场化方向发展，国际留学生数量实现了持续快速的增长。根据UNESCO的统计数据，世界留学生的数量在1980年约有43万人，1990年达到近117万人；1999年全球留学生的总数超过200万人，而到了2015年，这一数字超过457万人。从规模上来看，留学生教育已逐渐成为世界高等教育不可忽视的重要组成部分，传统高等教育强国和新兴市场国家在国际留学生市场上展开激烈竞争，国际留学生教育市场的分配格局发生了巨大的变化。由于发展理念不同，各主要留学目的地国对于进入本国学习的留学生所实施的招生及就业管理政策存在较大差异，进而对各国经济产业和高等教育事业的发展产生了不同程度的短期或长期影响。以澳大利亚为代表的一些国家利用本国经济、文化和高等教育的优势，通过及时出台政策的手段来引导本国高等教育机构广泛招收国际学生，大力发展留学产业，留学生人数和比例不断攀升，在短期内实现了高等教育经费来源的扩充和当地经济的发展。美国作为世界高等教育强国，一直拥有世界上规模最大的留学生群体，但从发展历史来看，美国留学生教育规模增长速度缓慢，政府及高校在各个时期通过不同的招生和就业管理手段严格控制国际留学生的比例。本研究力图通过分析过去的几十年世界留学生教育的规模及格局的发展变化，梳理和总结国际留学生教育的不同发展模式和管理经验，为世界各国发展留学生教育提供参考和借鉴。

一、国际留学生教育规模及格局的发展变化

国内外学者从政治、经济、文化各方面论证了留学生教育对于国家的文化传播、经济增长以及高等教育事业发展存在的积极贡献作用，并提出了相应的留学生教育发展策略。FazleySiddiq等人在使用政府支出乘数之后估算出2009-2010年，留学生对加拿大大西洋四省的总体经济贡献达到5.65亿美金，并认为留学生群体是当地政府克服人口减少问题的优质移民来源［1］；JanBergerhoff等人构建了一个两国家模型，通过实证研究发现国际学生的流动可以促进两个国家平均0.013个百分点的稳态经济增长，而当较大国家的学生流入小国家时，小国家则能获得额外的0.049个百分点的经济增长，留学生教育的收益还会随着国家教育政策和移民政策的调整而增加［2］；JohnAubreyDouglass等人设计论证了针对美国加利福尼亚州湾区的高等教育发展战略，计划利用10年以内的时间，将湾区所有大学和社区学院中的国际留学生数量从30000人扩招到60000人，并认为这一举措将会为当地额外带来每年10亿美金的直接经济效益。［3］我国学者主要通过对国外留学生教育发展趋势、留学政策以及移民政策的分析来总结发达国家留学生教育的发展规律和管理经验，为我国留学生教育的发展提供建议。例如，谭晓健对国际留学生教育历史和发展趋势进行了梳理，认为留学生教育已从谋求政治影响转向追求经济利益，并成为世界公认的新兴产业和新的经济增长点，我国应把握国际留学生教育市场化趋势，高度重视留学生教育服务产业对推动经济发展的重要意义［4］；汪虹杉通过对美国留学生教育现状以及留学生教育对美国的经济贡献的分析，总结了其留学生教育领先世界的原因，认为其他国家也应当推动本国留学生教育市场蓬勃发展，从而为世界培养更多人才，同时提高国家综合竞争力［5］。总体而言，考虑到留学生教育潜在的经济、政治和文化的积极影响作用，国内外相关文献普遍倡导和支持所在国家及地区大力发展留学生教育，通过政策引导鼓励高等教育机构广泛招收国际人才，扩大本国留学生规模。这种理念也代表了过去几十年国际留学生教育的发展历史轨迹：世界留学生规模从1980年到2015年增长了将近10倍，随之改变的还有世界高等教育留学生的分布格局。第一，国际留学生市场上，英语国家所占份额增加，优势巨大。从主要留学生目的地国家来看，2001年选择到英语国家进行留学的学生为总体留学生人数的39%，而到了2016年，英语国家的留学生份额超过世界留学生总数的50%，德国、日本等其他语种高等教育强国的留学生占总体份额的比重降低。这一方面与英国、澳大利亚等国采取积极的留学生招生和移民政策有关，另一方面，从世界留学生的来源组成情况来看，这一趋势的形成又可归因于中国、印度两国的留学热潮。随着国家经济和文化教育的快速发展，中印两国外出留学人数规模近年来急剧扩张。

1999年中印两国共向国外输出留学生178983人，2015年两国出国留学人数达到了1056217人次，增长了80万人以上，占到了世界留学生人数增长规模的三分之一。与此同时，英语国家是中印两国留学生的主要目的地国，2014年中印两国选择前往美国、英国、澳大利亚三国的留学生人数分别达到437363人次和142779人次，分别占两国当年出国留学总人数的58%和67%。第二，新兴经济体在国际留学生市场上的地位日益凸显。2001年世界留学生主要目的地国家中，按照所占总体规模比例排名前8的国家均为高收入经济体，且选择这8个国家的留学生人数占到了当年世界留学生总数的66%，发展中国家在国际留学生教育市场上竞争力较弱；而到了2016年，中国、俄罗斯两个新兴经济体国家接纳的留学生数量已经占到世界留学生总人数的六分之一，高等教育领域外国留学生规模与传统的发达经济体和高等教育强国不相上下。这一方面得益于两国经济的持续发展和高等教育质量及国际化程度的提高，与发达国家相比，两国的学费与生活成本更低，高等教育的人才培养质量和国际声誉逐步提升，因此能够吸引到更多的国际留学生。另一方面也可归因于中俄两国的政治影响力和文化魅力，根据中国教育部公布的2015年全国来华留学生数据，2015年来华留学生中，非学历学生人数为212836人，占留学生总人数的53.53%，说明大部分选择中国进行留学的外国学生并非以追求学位为目的，而是以交流沟通、文化体验等非学历教育因素为主要留学目的。由此可见，经济全球化和高等教育国际化为一些新兴市场国家带来了更多发展留学生教育事业的机遇，这些国家能够利用本国其他方面的优势，如传统历史文化和政治影响力，来弥补经济发展和高等教育质量方面与发达国家的差距，从而在世界留学生教育市场上提升竞争力，吸引更多的国际学生。新世纪以来，世界各主要留学目的地国家的留学生人数随着本国高等教育规模的缓慢扩张基本都实现了增长，这是知识经济时代世界高等教育事业发展的必然结果。总体而言，几个主要留学目的地国家留学生占国内学生人数的比例从1999年至今都有所提高，主要区别在于比例大小及增长幅度。

二、留学生教育的主要发展模式

从决定留学生教育事业规模及增幅的发展理念和管理方式来看，发达国家的留学生教育主要存在以澳大利亚为代表的“扩张型”和以美国为代表的“保守型”两种发展模式。

（一）澳大利亚的“扩张型”留学生教育发展管理模式

澳大利亚政府和高等教育机构在招生、就业及移民等方面给予留学生大量政策支持，通过这些措施吸引国际学生，以保证其在国际高等教育市场上的竞争力。澳大利亚留学生教育在过去十几年间快速扩张，占国内高等教育学生比例不断提高，至2014年已接近国内高等教育规模的20%。从具体发展实践来看，澳大利亚联邦政府早在1985年就公布了对国际学生收取全额费用的指令，开启了留学生教育市场化的“扩张型”发展模式；1988年又颁布了《高等教育资金筹措法》，解除原本对于留学生招生人数的限制，逐步削减受资助留学生的资助金额，对自费留学生实行全额收费并禁止高校资助自费留学生；进入21世纪以来，澳大利亚又制定国际教育战略，希望将澳大利亚打造成国际学生的首选目的地，目标是到2025年招收100万国际学生，占全球国际学生总数的八分之一，同时将教育当作重要出口产业，为各级各类教育机构与中介机构提供全方位的支持，鼓励这些学校按照商业模式去吸引海外生源，开拓国际留学市场。国家政策的支持带来了澳大利亚留学生教育的持续快速发展，国际学生人数从2000年的105764人增长到2015年的294438人。据《澳大利亚人报》的统计，2009年留学生带来的各种收入对澳大利亚的经济贡献达到创纪录的177亿美元。留学生规模的急剧扩张在为澳大利亚带来经济收益和办学经费的同时也对教育质量和社会秩序产生不良影响，阻碍了留学生教育的持续发展。2011年澳大利亚境内出现了针对国际学生的暴力事件，政府被迫采取移民签证的限制，影响了留学生人数的增长，2011年留学生教育产业对澳大利亚的经济贡献下降到139亿美元。有学者认为，澳大利亚留学生教育在需求侧和供给侧都出现了严重问题：留学生人数的大幅增加稀释了国内优质教育资源，影响了教育质量，引起澳大利亚高等教育世界声誉的下降，造成国际市场上的需求减少，另一方面，由于留学生人数过多带来的各种就业和安全问题引发了国内选民对留学移民政策的抵触，政府不得不主动减少留学和工作签证的发放数量，两方面的影响使得澳大利亚将逐渐失去国际留学市场的份额和竞争力，被其他英语国家所替代。［6］

（二）美国的“保守型”留学生教育发展管理模式

上世纪中叶以来美国一直是世界上接纳国际学生人数最多的国家，高等教育机构数量、科研水平以及学术声誉均处于世界领先地位。2015年赴美留学人数近100万人，接近世界留学生总体规模的四分之一，并且在国际留学市场上存在巨大开发潜力。但事实上，与其他发达国家相比，美国国内留学生比例较低，常年保持在5%以下，且这一比例的增长速度缓慢，从1999-2014的15年间只增长了1%。一方面，美国接纳留学生人数增长缓慢的原因在于政府的主动管控。尽管留学生教育给美国带来了巨大的经济收益，2010年国际学生对美国经济的贡献就达到212亿美元，但联邦政府始终对学生签证和就业签证的发放进行管制，并严格控制学位教育和留学移民的规模和类型。例如，在“911”事件以后，为了保证国土安全和社会秩序，美国政府先后出台了《2002年加强边境安全和签证入境改革法案》《2002年边界通勤学生法》等法案，用来限制加拿大籍和墨西哥籍的学生随意出入美国境内，并增加申请美国留学签证的签证环节和签证难度，限制留学生可选专业，建立留学生信息采集系统来监督在美国际学生。这些做法对赴美留学生的整体规模、来源地、留学层次及专业领域方面都产生了影响，使得大量潜在生源转而选择其他英语国家进行学习交流。另一方面，美国留学生教育的发展和扩张主要由大学及其他社会组织推动。比如，密西西比州16所高等教育机构组成“密西西比学习”联盟，共同招收国际学生并每年减免每个国际学生500美元的注册费［7］，大学以组织联盟的方式来增加在国际留学生教育市场上的竞争力。在学校层面上，各级各类高等教育机构对留学生教育事业的发展持积极态度，倾向于扩大留学生规模。

金融危机之后，美国各级政府通过削减高等教育经费节省开支，公立大学面临资金短缺问题，私立大学也面临捐赠收入减少的困境，扩招国际学生可以补充大学的办学经费，比如，2011-2012学年，加州大学伯克利分校招收了28%的州外学生，其中多数为国际学生，州内学生每年交纳的注册费、学费和住宿费用为32635美元，而州外学生则需要花费55513美元。［8］通过对国际学生收取额外费用，高等教育机构在办学经费减少的情况下得以继续发展。不同于其他主要留学目的地国家，尽管留学生教育因其带来的经济效益和政治、文化贡献作用而备受社会组织和大学的青睐，各级各类高等教育机构从自身发展的需求出发积极寻求国际合作交流机会并努力吸纳国际学生，但美国政府并没有只看到留学生教育规模扩张所带来的收益，而是相对谨慎地在保证国家安全和市场需求的前提下进行国际学生的甄别与选拔，充当把控教育质量的监督者角色。在招生管理方面，通过学生签证审核制度对入境国际学生的人数和学位类型进行严格审查，用不同的签证类型实现对各类入境留学生日常生活的分类管理，将招生培养和对外宣传的工作主动权交给高校和社会组织。在就业管理方面，由国际学生的学习领域决定的工作签证制度能够较为灵活地满足国内就业市场对于不同专业的人才需求，同时形成国内劳动力市场的保护机制。这种较为严格的招生与就业签证管理模式虽然导致美国留学生教育规模扩张缓慢，引起一些大学和社会组织的不满，但同样也保证了较为安全的国内留学环境，对于国际人才的严格甄别确保了高等教育的整体学术水平和人才培养质量，形成了留学生教育的可持续发展模式。

三、国际留学生教育发展的管理经验

以澳大利亚为代表的“扩张型”留学生教育发展管理模式和以美国为代表的“保守型”模式，在发展过程中积累了许多管理经验，为后发国家留学生教育事业提供了借鉴。

（一）规模要增长，比例需把控

从留学生教育的发展和管理实践经验来看，各国政府和高等教育机构的确存在对留学生规模进行扩张的冲动和需求。国际学生的食宿、交通等直接或间接消费能够拉动当地经济消费，创造就业岗位，通过吸纳培养留学生，还能增加本国在世界范围的政治和文化影响力，这些直接或间接收益促使各国政府纷纷出台留学和移民政策以吸纳尽可能多的国际学生，扩大本国留学生教育规模。从大学的自身发展经验来看，招收国际学生能够增进校园文化的多样性，促进学术交流和思想传播，提升学校科研水平。更为重要的是，从20世纪80年代以来，全球经济持续低速增长，各国政府先后对本国高等教育经费进行削减，在这种情况下，学校便通过招收比本国学生缴纳更高学费的国际学生来弥补办学经费的不足，从而获取更大的办学自主权。但是，留学生教育规模无限制扩大的弊端却往往被忽视。从英国和澳大利亚的留学教育产业发展历史来看，政府和学校缺乏对于招收国际学生的规模和比例的控制，导致留学生在本国高等教育学生中的比例过高，这一方面造成本国学生接受高等教育的机会和工作岗位相对减少，外国留学人口的增加又引起公共资源紧张，社会矛盾激化，影响社会秩序稳定。另一方面，过高的留学生比例对高等教育赖以生存的学术声誉和教育质量造成了冲击，一些大学为追求短期经济利益，降低国际学生的入学门槛和毕业要求，或根据流行趋势开设新的科系以迎合国际学生偏好，导致学术水平和人才培养质量下降，高等教育体系失去国际声誉和竞争力。因此，留学生教育的发展需要在规模增长的同时控制国际学生在本国高等教育学生中的比例，保证这一比例不宜过高。政府和大学需要在经济利益面前保持冷静，高等教育机构不能为迎合国际留学市场的需求改变学术传统、降低学术门槛；政府要利用签证、就业等政策手段保证留学生规模有计划地增长，并建立相应的监督管理机制来规范国内留学市场、服务外来留学人员，以稳定国内就业市场和社会秩序。事实上，英国和澳大利亚已经意识到这一问题，近年来开始政策对留学市场进行政府调控，并有计划地控制国际学生比例。比如，从2009年开始，澳大利亚教育部开始对《海外学生教育服务法》进行检讨修改，对整个国际教育产业进行整顿，提高招收留学生院校的注册要求，并于2011年10月成立“国际教育顾问委员会”，为澳大利亚国际教育部门制定新的长期战略提供建议，并负责帮助政府制定国家层面的留学生发展五年战略，以保证国际教育部门的质量与可持续发展。经过政策调整，澳大利亚的国际学生比例已从2009年的21.5%下降到2014年的18.3%。

（二）人才要甄别，市场为导向

从世界留学生的主要目的地国家来看，2016年接纳留学生人数最多的8个国家中，除了中国和俄罗斯以外均为高收入发达国家，且这6个发达国家接收的国际学生占世界留学生总数的64%。吸引大量国际学生的不仅是这些发达国家优秀的高等教育体系，还有毕业后与就业相关的薪酬体系和社会福利体系。因此，考虑到工作环境、收入水平以及发展前景等诸多因素，多数学生希望在取得学位后能够在留学国家继续工作就业，这也是许多来自经济发展水平较为落后的国家的国际学生选择留学国家的重要考虑因素。美国作为世界上最大的留学生接收国，2015-2016学年接纳的国际学生人数达到1043839人，通过长期积累的留学事务管理经验，形成了一套较为稳定高效的留学工作签证体系和国际人才选拔办法。除了利用不同类型的留学签证的审核及发放来控制不同专业的国际学生入学人数、进行国际学生的分类管理之外，美国政府还使用工作签证来调控毕业国际学生的就业分布。美国公民和移民服务局（USCIS）每年发放的工作签证（H1B）总数为8.5万个，其中2万个是为拥有硕士学位的申请者预留的，而工作签证的需求远远超过这一数量，且申请人数逐年增加，从2014年的172500人增加到2016年的236000人。工作签证的供不应求增加了国际学生留美工作的难度，导致相当比例的国际学生决定选择美国以外的其他国家留学。这一方面控制了赴美留学人数的增长速度，成为美国留学生人数占国内高等教育学生人数比例增长缓慢的原因，另一方面，随着工作签证需求的持续增长，美国国内要求增加工作签证发放数量的呼声也越来越大。2013年曾有提案要求将H1B工作签证的总数增加到13.5万个，其中2.5万个预留给拥有硕士学位的申请者，但是这一提案并没有通过。这意味着美国政府不愿以减少本国居民的工作机会为代价向国际学生提供更多的正规工作岗位，而是继续通过选择性实习项目（OptionalPracticalTraining，OPT）政策的调整来缓解国际学生的就业需求压力。2016年3月11日，美国国土安全部出台了针对在科学、技术、工程、数学（STEM）领域学习的国际学生的选择性实习项目（OPT）的延长政策。

新的政策允许获得上述四个领域学位的国际学生能够在没有取得工作签证（H1B）的情况下在美国的工作时间从原来的17个月增加到24个月，这意味着科学技术与数学等学科毕业的国际学生将获得更多的机会来抽取工作签证，以及有更长的实习项目时间来积累工作经验。这一政策充分体现了以市场为导向对国际学生的入学和就业进行管理和选拔的发展思路。2007年至今美国与互联网、编程、数据处理相关的从业人员规模随着行业的发展迅速增长，而传统制造业或非互联网的其他文化产业从业人员数量呈现减少的趋势。这与近年来互联网及相关产业的兴起、传统制造业和服务业在整体经济贡献中比例下降的发展情况一致，意味着劳动力市场的需求将更加偏重具备计算机编程和互联网技术相关技能的人才，并且这一人才需求将随着互联网产业的发展持续增长。美国政府通过延长科学、技术、工程及数学领域的国际学生的选择性实习项目时间，增加相关行业可用的劳动力数量，一方面有利于缓解了美国国内人才市场因相关产业高速发展而产生上述领域从业人员数量短缺的问题，稳定了劳动力价格，满足了短期劳动力市场的需求，另一方面，有利于引导更多国际学生进入STEM领域进行学习，直到相关领域的产业从业人员相对饱和为止，解决了人才储备和供给问题。美国通过就业签证和选择性实习项目政策的调整配合，以市场需求为导向进行国际学生的甄选和专业分类管理，在保障国内劳动力市场供求平衡的前提下，对留学生的人数规模和专业布局进行了有效调整。这一管理经验得到了其他留学国家的效仿，英国在应对近年来因留学生规模扩张过快而带来的高等教育发展及社会就业问题时，也开始尝试通过采取移民紧缩政策来进行调整，于2012年4月取消了曾经允许获本科以上学位的国际学生毕业后留英两年寻找工作的“PSW签证”。

（三）利益要兼顾，政校要分工

20世纪80年代以来，各国政府和社会组织对于留学生教育事业的经济贡献作用越发重视，促使留学生教育进入市场化发展阶段，这也是国际学生规模快速扩张的主要原因之一。而事实上，作为高等教育的一部分，留学生教育还具有不可忽视的政治属性和文化传播作用。有学者认为，教育合作是外交政策投资的一种形式，可以为以后的国家关系带来好处，因为许多出国留学的学生来自本国最有能力的那部分人，他们学成回国后将处于领导或有影响的地位，他们在留学所在国学到的知识，以及他们在异国生活过程中所受到的政治观点、文化、价值观的影响，将会在他们日后的生活中起到一定的作用。［9］因此，发展留学生教育不能只顾及经济利益，政治和文化因素也可以对这一事业产生长期的贡献作用，过分依赖经济利益驱动、缺乏管控的留学生教育将会导致较为严重的社会和教育问题，这一点在澳大利亚的留学产业发展历程中得到验证。英美等发达国家一直以来非常重视开发和利用留学生教育的政治和文化作用，从发展经验来看，主要通过政府开设专项交流项目、大学及科研机构负责学位教育的“政校分工”形式进行国际学生的培养工作，从而更好地发掘留学生教育的政治和文化价值。一方面，从学位教育方面来看，大学作为具有一定自主权的社会组织，相对独立地进行招生、课程设置及人才培养等工作，主要从事方向各异的学术研究活动。留学生教育中的学位教育基本是以大学和科研机构为主体而开展的，必须与学校的发展和生存相关联，虽然学位教育也能够发挥一定的政治和文化影响作用，但由大学的本质属性决定，这些影响不可能具有明确的目的性并难以形成规模。另一方面，美国政府开设了多项针对发展中国家和地区的留学教育交流项目，“富布莱特计划”就是其中影响力最大的项目之一。该项目主要资助国外特别是第三世界国家的学生、学者和研究人员赴美学习、进修并从事科学研究，从项目开启至今，已经为来自155个国家接近37万名学生、学者和教授提供了资助，其中超过60%来自美国以外的国家和地区，项目的参与者中出现了53位诺贝尔奖得主和29位国家元首，对美国的国际关系、文化交流以及科研活动产生重大贡献作用。留学生教育的发展兼顾其政治和文化影响作用。政府主导的留学教育交流项目在人员的审核和选拔方面具有较为统一的价值观和目的性，通过法律和政策的支持能够保证项目的延续性和规模，因而相比于在学校和科研机构进行的留学生学位教育，政府开设的专项交流项目更具影响力。

参考文献：

［4］谭晓健.国际留学生教育转向：从谋求政治影响到追逐经济利益［J］.云南师范大学学报（对外汉语教学与研究版），2013，（5）：18-25.

［5］汪虹杉.美国留学生教育的经济分析［J］.新经济杂志，2011，（6）：77-81.

［9］陈学飞.关于高等教育国际化的若干基本问题［A］.北京高校引进国外智力工作文集（第一辑）［C］.北京：2004：15.

作者：薛新龙；李立国 单位：中国人民大学