灰色权力的成因及其治理范文

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《科学社会主义杂志》2014年第二期

一、灰色权力的表现及危害

“灰色权力”是指借助公权力的影响力，通过子女、配偶、亲戚或朋友等，在市场中或者暗地里，通过权力的运作对稀缺资源的获取、倒卖，进行资本运作，或者不公平交易等，以获得巨额利益的权力行为。①“灰色权力”的主要表现有:无视规定，随心所欲用人;用权唯我独尊;财物兼收并蓄;消费包罗万象。灰色权力的危害巨大，主要有:

1、损害国家利益，阻碍了真正市场经济的形成和完善。灰色权力的存在，在一定意义上扭曲着市场配置资源的规则、过程和整体格局，影响市场配置资源作用的正常发挥。这种以权力配置资源为特征的现象的发展蔓延，有可能导致市场的变形，为权力经济、权贵经济的产生提供可能。

2、有损党的威信和政府形象，破坏党群关系。灰色权力的存在，消磨党员的意志，瓦解党的队伍，破坏党同群众的血肉联系。灰色权力，使党群干群的鱼水关系渐变为“油水关系”、“水火关系”，不利党群干群关系的和谐发展。

3、灰色权力腐蚀了社会的良好风气，干扰了社会的公平正义。有的领导凭借权力不合理、不合法地侵占公共资源，肆意获取灰色利益，破坏了竞争规则，削弱了社会公平正义的基础。灰色权力拉大了“四大差距”(即城乡、贫富、行业、地区差距)，由于灰色权力的横行，也加快社会财富向少数人和少数家庭集中。②

4、灰色权力阻碍了体制机制的创新。制度体制创新是社会进步的动力，而特权阶层为了保持原有分配格局，继续维持自身社会地位、政治特权、经济利益等既得利益，会千方百计利用自己强大的政治、经济实力影响公共政策，采取手段阻碍体制机制创新，进而影响社会发展进程。

5、灰色权力阻碍了可持续发展。为政绩、为利益，“拍脑袋”决策的面子工程、形象工程、献礼工程等造成了经济损失。有的领导只管自己精彩开张，不管后任如何收场，“破坏生态环境、攫取有限资源”的发展不同程度存在。

6、灰色权力恶化了人才环境。受领导灰色权力的影响，不少人热衷于当大官以求谋得更多的灰色利益，把钻营提升当作主攻方向，结果造成不屑静下心、沉下身来学习本领、狠抓生产、研究项目、谋划战略、思考方向，能者上、庸者下的人才环境遭到破坏。

二、灰色权力的成因

1、封建思想观念影响。中国具有两千多年的封建史，“官本位”思想在人们的头脑中根深蒂固，有了官就有了权力，有了权力就有利可图，产生灰色的权力观。一是封建观念对权力来源的认识，形成灰色的权力观。有的领导认为权力来源于自己的奋斗，因此掌权后利用权力谋取灰色利益封妻荫子，理所当然;有的领导认为权力来源于上级，是领导赏识自己，掌权了就得知恩图报，为领导及其亲人谋取利益;有的领导认为自己权力的获得，源于对领导的投资，有了权力，自然索取回报收回投资。二是封建观念对权力性质的认识，形成灰色的权力观。把公权当作私权，如入“干股”，利用自己的权力直接谋取灰色收入。三是封建观念对权力作用的认识，形成灰色的权力观。有的领导认为权力是控制下属和群众的工具，靠它展示自己的荣耀和地位，靠它捞取政绩不断晋升。③

2、权力运行机制不健全。一是权力太集中。在政党权力体系内，决策权、执行权、监督权集中于党委会，特别是常委会的权力过分集中;在国家权力体系内，行政权强位、司法权弱位、立法权虚位;在单位权力体系内，实行的是集体领导下的分工负责制，领导班子成员各有“分工”，但在某些地方和单位却是一把手负责制，“一把手绝对真理、二把手相对真理、三把手服从真理、其他手没有真理”，出现“开大会解决小问题、开小会解决大问题、不开会解决关键问题”的怪现象。④二是制度不规范。有的热点、难点问题存在已久，但在重要领域内和关键环节上还存在制度空白，相应的制度没有及时建立。有的制度只有原则性规定，缺少具体实施措施，可操作性较弱。⑤

3、权力监督机制不完善。对领导干部的监督是有章可循的，既有专门的《党内监督条例》，还有人大监督、政协监督、舆论监督和群众监督等，但事实上这些监督制度较空乏不够具体，好些乏力无效流于形式。“上级监督较远、同级监督较弱、下级监督较难”的现象仍然存在。在监督机制不完善的情况下，灰色权力得以淋漓尽致地发挥。

4、惩处力度不严厉。行政首长因重大安全事故被追究责任的屡见不鲜，但因钻制度空子行使灰色权力的领导而被追究责任的比例不高，党委书记因为党风廉政建设责任制落实不力而被追究责任的更少。没有追究，责任制的实效性和权威性也就无从谈起。灰色权力游离于法度之外，有的暂时缺乏具体的定性量纪标准，导致不同部门在对查处案件的标准把握上存在分歧，执法尺度不一，削弱了打击的力度;有的虽然有规定，但惩处力度不够，以纪代罚、以罚代刑、量刑畸轻以及违法减刑、假释、保外就医等问题还不同程度存在，因为低风险，高回报，让行使灰色权力的领导“得”远大于“失”，致其心存侥幸、肆意妄为。

三、灰色权力的治理

(一)牢固树立正确的权力思想观十八大提出“权利公平、机会公平、规则公平”，贯彻落实十八大精神，必须破除领导的灰色权力思想和权力惯性。一是加强党性锤炼。领导滥用灰色权力是理想信念缺失的表现，必须通过坚持不懈的党性锤炼树立正确的权力思想观。通过强化宗旨意识，使领导干部切实做到讲党性、重品行、做表率，正确对待权力，不损公肥私、不损民利己，过好权力关、金钱关。党性端正了、纯洁了，行使权力时自然能“心系发展、情系百姓”。⑥二是加强思想改造。首先，权力是人民的信任，应感恩于人民。无论是上级领导的提名，还是组织考查、任命，都是选拔领导干部的组织程序，人民群众才是权力的真正授予者，一定要感恩于人民，不辜负人民的信任，自觉克服“官本位”思想的影响，摒弃灰色的权力观。其次，权力是人民的委托，应奉献于人民。人民群众对领导干部权力的授予实质上构成了授权主体与客体的一种政治契约关系，这种权力实质上是一种公共权力，掌握和行使这种权力，实质上是对人民的一种奉献，是对人民委托的忠诚执行。再次，权力是对人民的责任，应服务于人民。在社会主义国家，官权民授，权责对等，有一分权力就有一分责任。用人民赋予的权力为人民服务，是掌权者应尽的义务和责任。⑦三是真正做到执政为民。认清权力的来源、性质和作用，增强制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识。不断创新和改进教育方式，不断净化领导干部的权力思想。

(二)完善权力运行机制一是制度管权，以用权公开促进透明。吸收近几年权力公开透明运行试点的经验，进一步明确党政主要领导的职责与权限，合理划分、科学配置党政部门内设机构的权力，依照法定权限和程序行使权力。力争隐性权力显性化、显性权力规范化，保证用权公开透明，反对“用人一言堂”，治理花钱“一支笔”，杜绝“决策一张纸”，增强民主决策中的透明度。阳光是最好的防腐剂，权力公开要与政务、党务、财务公开相结合，要与构建便民利民服务体系相结合，要与廉政风险防控机制建设相结合，确保权力公开透明的正确行使。二是制度管人，用制度编制“笼子”。落实把权力关进制度的笼子里的要求，同时借鉴新加坡、香港、美国等治吏经验，让公务员能够有尊严地生活，并且有充足的退休后的生活保障，但与此同时，公务员必须遵纪守法、安守本分，一旦徇私枉法，不仅可能身陷牢狱之灾，而且可能失去退休后的全部年金，为避免得不偿失，防范滥用灰色权力。并借鉴古代较为成功的监督百官的制度设计，抓好工程预算和招投标、用人、将政府资产转移给个人等方面具有自由裁量权的重点领域和关键环节的监督制约制度建设，形成环环相扣的制度体系和无缝隙的制度链条，用制度编制权力的“笼子”。三是建立健全规范权力运行的制度体系。第一，逐步建立科学的权力结构配置体系。在政党权力体系内，应通过界定决策权、执行权、监督权的职能分工和结构关系来保证权力行使的相对独立，形成领导班子成员内部相互制约和协调的权力运行闭环系统，对直接掌管人财物等高风险部门和岗位的权力进行限制，压缩和规范各种权力的自由裁量空间，通过实行党的代表大会常任制来优化权力结构，形成党的代表大会制度下的常代会、党委会、纪委会相互制衡与相互协调。围绕科学民主决策、组织人事、财务管理以及行政审批、公共资源交易、自由裁量权行使等重点领域和关键环节规范制度，用电子软件把能够规范和公开的权力及运行程序都设计进去、固化下来，实现权力运行的流程再造，强化制度执行力，从制度上遏制特权的发生。第二，要进一步完善交流任职制度。对同一职位工作时间较长的领导，适当调整岗位职位，打破关系网、人情网，从制度上保证领导队伍的纯洁。第三，要进一步完善相关法律法规。近期中共中央、国务院颁发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，中办和国办出台了《党政机关国内公务接待管理规定》，对党政机关在经费管理、国内差旅和因公临时出国(境)、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房等方面的事项作出了全面规范，规定避虚就实，直接针对操作过程中的具体行为。如对今后的公务接待行为，《规定》做出了“留痕”的制度设计，接待单位需要“如实填写接待清单，包括接待对象的单位、姓名、职务和公务活动项目、时间、场所、费用等内容，并由相关负责人审签”，“具备条件的地方应当采用银行转账或者公务卡方式结算，不得以现金方式支付”。同时对财政、审计、纪检监察、司法等部门机关的问责审查，对违反规定的监督惩处等等，均作出明确要求，有效治理灰色权力。

(三)完善权力监督机制三中全会决定强调，要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。一是强化监督体制，推行阳光政务。要把权力关进笼子，设定清晰的权力边界。政府要放权、分权，解决权力过于集中、过大的问题;减少行政审批，市场可以解决的由市场解决。在阳光下行使职权，让领导本人及其配偶、子女的从业状况接受公众的监督，避免利用“权力资本”侵犯他人或集体利益。限制政府官员的任意权力，削弱政府官员的干预能力，减少权力设租和寻租的机会。⑧二是严格分权监督。第一，强化党的监督。分别于7月中旬、9月下旬两次到河北，并全程参加了河北省委常委班子专题民主生活会，称河北民主生活会开得好，真刀真枪提意见。党内监督要通过定期的班子民主生活会，真刀真枪提意见，广泛开展批评与自我批评，尤其是对用人、决策、办事等方面不合法、不合规、不合理的问题要公开指出;对热衷灰色权力者要有铁的手腕、铁的纪律、铁的措施。第二，强化人大监督。对于领导用权不慎影响发展大局、损害群众利益的，要坚决指出并责令改正，并可适时启动质询、罢免程序，让领导干部切实感受到人大监督的力量。第三，加强巡视监督。完善巡视制度，并从中央延伸到省、市、县、乡，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖，不断增强巡视监督的威慑力和实效性。第四，健全政协监督、群众监督、舆论监督机制。政协、媒体、群众要敢于对领导干部进行监督，对拒不接受监督的可有凭有据、有事实有真相地在网络扩散，让其感受到网络监督的威力，全力构建“横向到边、纵向到底”的监督体系。⑨进一步建立健全权力运行的制约和监督体系，形成不敢腐败的惩戒机制、不能腐败的防范机制、不易腐败的保障机制，实现权力监督无盲区。实现干部清正、政府清廉、政治清明。三是建立网络化干部监督新机制。应用现代科学技术，如电子政务、网络行政等，建立组织、纪检监察、综合治理、检察、财政、计生、审计等执法执纪部门网上联合监督系统，形成网络化干部监督新机制。⑩

(四)强化惩戒机制，加大惩处力度一是法律惩罚。以法护廉，创造不敢行使灰色权力的法律环境。在惩治滥用灰色权力寻求灰色利益的过程中，要严格执纪执法，严禁存在空档或特区，对灰色权力现象要努力做到零容忍。二是加大对滥用灰色权力者的惩处力度。严肃查处公权私用，杜绝以权谋学、以权谋游、以权谋名、以权谋利等以权谋私行为。在责任追究中，不避重就轻，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，坚持做到纪律面前人人平等，对被追究责任的领导，不论涉及谁，都要依据党纪政纪法纪的规定进行追究，使之所付出的“成本”大大超过灰色利益，以警示他人打消侥幸心理，收敛不端行为，以免重蹈覆辙。三是提高职业或社会成本，让行使灰色权力的人得不偿失。领导要是不顾较好的待遇和较高的社会地位，还要“涉险”寻求灰色利益，就要让其承担一旦东窗事发，很可能失去公职、失去社会地位、失去退休保障，遭受身败名裂的风险。鉴于前车之鉴，通过权衡利弊，规范领导的权力行为，从而进一步达到遏制灰色权力，消除灰色利益，切实纯洁党的领导干部队伍，真正实现权为民所用，利为民所谋。

作者：涂霖养单位：中共龙岩市委党校管理学教研室主任