山区可持续发展的战略研究范文

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《贵州社会科学》2015年第八期

山区在全国社会经济发展中具有重要的战略地位。2012年，我国山区县为894个，丘陵县为534个，总共1428个，占全国山区县（包括县级市）总数的78．90％；山区县面积为423．27万平方公里，丘陵县面积为203．03万平方公里，共计626．30万平方公里，占全国国土面积的65．24％；山区县人口为3．20亿人，丘陵县人口为2．99亿人，总共6．19亿人，占全国总人口的45．70％。早在1989年，著名学者石山先生就明确提出，中国未来发展的潜力在山区，希望在山区。［1］因此，有必要重新认识山区、规划山区、发展山区，以缩小山区与平原地区之间的差距，同时提升山区在全国区域战略格局中的地位。［2］［3］一些学者认为，山区作为我国国土的主体，不仅是森林、生物多样性等生态资源的富集区，也是扶贫攻坚的重点区；不仅是实现国家生态安全的关键区，也是生态系统的脆弱区；不仅是我国全面建设小康社会的重要支撑区，也是全面建设小康社会的重点和难点区域。［4］如何实现山区的可持续发展一直是党中央、国务院十分关注的重大问题，也是学术界研究的重点问题。实现我国山区的可持续发展不仅具有重要的经济意义与生态意义，而且在世界范围内还具有重要的政治意义。［5，6］目前，相对于东部经济发达地区，山区的发展严重滞后，是区域发展不平衡的主要“贡献者”。［7］因此，要缩小山区与其它地区社会经济发展之间的差距，山区的发展就需要新的战略思维，即战略的重点由山区扶贫转向建设山区全面小康社会，由农业思维转向现代化、工业化思维，由硬件建设转向软硬件配套建设。［8］在山区发展的道路与模式选择方面，有的学者认为，山区的发展应该采取城镇化模式、生态经济模式和自然保护区模式，走信息化与市场化的绿色发展道路。［9］有的学者则提出林业经济驱动、生态恢复与保护、森林生态服务市场化和特色林业产业发展四种模式。［10］有的学者认为，山区城镇化是实现山区与全国同步建成小康社会的关键所在。［11］无论采取什么模式，要实现山区经济的发展，解决山区森林资源、水资源或者生物多样性的保护利用、山区发展布局、山区发展中的安全等问题，都需要尽快建立起一个国家层面的政策调控机制，以科技创新支撑和促进山区又好又快又安全的发展。［12］基于此，本文在国家宏观背景下，从阐述山区发展的紧迫性、必要性、艰巨性及可能性入手，剖析我国山区发展中存在的突出问题及矛盾，提出实现山区可持续发展的政策性建议。

一、山区可持续发展的紧迫性、必要性、艰巨性及可能性

中共十八大明确提出了2020年全面建设小康社会的战略任务，并进一步根据时代需要和人民群众的期盼，对全面建设小康社会提出了一系列新的目标要求和新的战略部署。目前，已经进入“十二五”规划的最后一年，到2020年仅仅剩下不足6年的时间，要实现全面建设小康社会的宏伟目标，时间紧、任务重。要与全国同步全面建设小康社会，广大山区必须实现跨越式发展，切实推动区域社会经济的全面提升。在当前形势下，从全面建设小康社会的总体安排来讲，山区可持续发展具有紧迫性；从国家生态安全的战略布局来讲，山区可持续发展具有必要性；从山区经济状况、硬件设施与软件支撑、脱贫致富等方面来讲，山区可持续发展具有艰巨性；从我国经济实力、山区的优势等方面来讲，山区可持续发展具备可能性。

（一）山区可持续发展的紧迫性由于自然地理、社会经济基础以及科技支撑、整体文化素质等多方面原因，我国山区与平原地区之间的差距越来越大。突出表现在经济总体发展水平、城乡居民人均收入、基础设施、文化教育、医疗卫生、养老保险等等诸多方面都远远落后于全国平均水平，与全面建设小康社会的目标相差更远，因此，山区要实现全面建设小康社会的战略目标，任务更加艰巨，时间更加紧迫。这种紧迫性表现在如下两个方面：一是全面建设小康社会的战略目标决定了山区可持续发展的紧迫性。中共十六大确立的全面建设小康社会的根本标志是人均国内生产总值超过3000美元，农村居民家庭人均纯收入达到8000元。中共十八大又提出，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，以确保到2020年全面建成小康社会。而目前，我国山区的人均国内生产总值、城乡居民人均纯收入都远远低于这个目标要求，要实现全面建设小康社会的目标，需要实现跨越式发展，提升社会经济的发展速度。二是全面建设小康社会的战略部署决定了山区发展的紧迫性。根据中共中央关于全面建设小康社会分“两步走”的战略部署，到2020年实现全面小康目标。目前，已经是“十二五”的最后一年，到2020年还不足6年时间，对全国来讲，时间已经非常紧迫了。而对于山区而言，由于社会经济发展的各个方面水平与全面小康社会目标具有很大差距，因此，时间更加紧迫。

（二）山区可持续发展的必要性前面已经论述，山区在我国社会经济发展、生态保护等方面发挥着重要的作用。山区作为生态建设的主战场，是国家生态安全的重要保障。通过生态保护、生态恢复、生态建设，全面提升山区生态系统的服务价值，为平原地区社会经济发展提供有效的生态屏障，以及清洁的水源。没有山区的全面小康，就没有中国社会的全面小康。山区可持续发展的必要性基于如下两个方面：一是山区的战略地位。山区生态资源丰富、生态环境优美，发挥着碳汇、生物多样性保护等多种生态功能，为平原地区乃至全国提供生态屏障。这一战略地位，决定了山区要充分利用自身的资源条件和生态优势，选择适宜的产业及发展模式，在实现自身发展的同时，为发达地区提供优质的生态服务。二是山区的生态功能。山区拥有良好的自然植被，发挥着水源涵养的功能，《全国生态功能区划》将山区划定为水源涵养生态功能区。在该区之中，各种不利于保护植被生态系统水源涵养功能的生产方式都被限制或禁止。因此，立足山区资源优势，选择利于生态保护的产业，实现山区的可持续发展，是更好地发挥山区水源涵养功能的有效选择。

（三）山区可持续发展的艰巨性山区可持续发展的艰巨性主要表现在如下四个方面：一是经济发展的艰巨性。广大山区与平原地区的差距主要是由非农产业发展水平的差异导致。由于山区交通、技术等方面存在的严重不足，山区在发展过程中没有形成适应区域特点的产业体系，即使有一定的产业，也是规模小，缺乏市场竞争力，难以支撑地方社会经济的可持续发展。当前产业竞争不再是单纯的市场竞争，而是与人才竞争、技术竞争、生态竞争并存。对山区而言，最大的竞争优势在于生态，但这种生态优势还没有转变为经济优势，再加上科技人才队伍短缺，投资不足，经济发展在短期内难以实现突破；对农业生产而言，绝大部分山区农村劳动力还集中在农业生产领域，农业产业化水平更低，农业用水、用电、农用机械等的装备水平更差，难以满足现代农业的需要。二是城乡基础设施，特别是道路建设的艰巨性。与平原地区相比，山区道路建设的成本非常高，在一些国道建设方面，由于国家投资力度低于建设成本，在一定程度上影响到一些路桥企业参与建设的积极性；在一些省道、县道、乡村道路建设方面，国家的财政投入力度也低于建设成本，再加上山区总体经济发展水平低下，地方财政能力非常弱，没有能力投资。因此，要真正解决山区的道路交通问题，任务非常艰巨，道路非常漫长。此外，山区教育设施、医疗卫生设施、文化体育设施、环保设施等也较为落后，尽管近几年中央加大了教育、医疗卫生、文化体育、环保等设施城乡均衡化，但广大的山区在这些方面依然非常落后。三是文化教育、医疗卫生、社会保障等服务水平提高的艰巨性。上面对文化教育、医疗卫生等硬件设施落后情况有所提及，可以说，硬件设施通过国家加大投入，短期内也是能够解决的。但软件方面，特别是专业技术人才队伍，相对于城市、平原地区差距更大，数量严重不足。调研发现，由于在广大偏远山区乡镇工作的专业技术人员的生活条件较差、工资待遇较低，纷纷辞职离开；同时，基层专业技术人才在职称评定方面，采取与城市同样的标准，一方面使得这些人员很难提升职称，另一方面一旦职称评定，他们将离开乡镇，从而给这些地区专业人才队伍雪上加霜。尤其是在基层医疗卫生、教育领域，人才问题较为突出。正是因为如此，这些区域就难以提供有效的公共服务。此外，山区社会保障水平较低，难以给山区居民提供有效的保障。四是脱贫致富的艰巨性。《“八七”扶贫攻坚计划》所确定的592个贫困县中，丘陵和山区占86％；2012年，《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》确定的全国14个集中连片特殊困难地区均分布在广大山区。广大山区居民人均收入及生活质量较低，远远低于东部发达地区的水平，与实现全面小康社会的目标差距大，因此，山区实现农民脱贫致富的任务非常艰巨。

（四）山区可持续发展的可能性首先，随着我国经济的快速发展，总体经济实力得到提升，有能力为山区发展提供财力支撑。2014年，我国国民经济在新常态下保持了平稳运行，呈现出增长平稳、结构优化、质量提升、民生改善的良好态势，实现国内生产总值63．6万亿元，按可比价格计算，比2013年增长7．4％。2012年，国家财政用于“三农”支出达到了1．24万亿元，其中，支持农业生产的支出为4785万元，粮食、农资、良种、农机具四项补贴为1643万元，用于农村社会事业发展支出为5339万元，农业支出占财政支出的比重达到9．8％。由此可以看出，我国综合经济实力的增强，可以为山区实现跨越式发展提供足够的财力支撑。其次，优良的生态资源优势，为山区生态产业的发展提供了基础。山区拥有丰富的森林资源、生物多样性、优良的生态环境，在居民生态需求日益增加的背景下，为山区发展生态农业、生态旅游业等生态产业提供了资源基础。其三，山区发展潜力得到广泛认可，有助于促进山区的发展。随着矿产资源、能源、水土资源的日益稀缺，山区逐渐引起了人们的广泛关注。山区优美的生态资源与环境，就是未来发展的潜力，就是未来发展的竞争力。因此，山区将成为国家未来发展的重要区域。其四，居民生态意识的提高，有助于山区的可持续发展。山区生物多样性、生态服务功能、生态屏障等的战略地位越来越受到重视，一些生态保护、生态建设、生态恢复工程，如天然林保护工程、退耕还林工程、水土保持工程、小流域综合治理工程等得到山区居民的广泛认可及积极参与。有山区居民的积极参与，将有助于推动山区的可持续发展。此外，山区居民具有改变贫困面貌的迫切愿望，也有投入山区发展的热情。同时，山区居民更有分享我国改革红利的权利及期盼。由此可以看出，这些因素使得山区实现可持续发展具备了可能性。

二、山区可持续发展面临的主要问题及矛盾

（一）山区可持续发展面临的主要问题要实现山区发展，面临的问题很多，困难重重。这些问题主要包括如下几个方面：一是基础设施条件差。山区由于缺乏水利设施或者设施年久失修，工程性缺水非常严重，难以满足产业发展对水资源的需求；山区道路，特别是通村道路不足，农特产品不能及时进入市场，影响了农业的发展；环保设施缺位，农村固体垃圾、生活污水污染日益成为农村生态环境综合整治的重点；文化体育设施不足，难以满足山区居民对文体活动日益增加的需求；医疗卫生设施不足，难以满足山区居民看病的需要。二是特色产业发展滞后。由于缺乏龙头企业的带动，再加上农民的商品意识缺失，特色农业发展不足；立足于山区优良生态资源基础的生态旅游、有机农业、生态农业等产业的发展，还没有得到足够的关注；同时，大多数山区又是少数民族地区，民族文化特色浓厚，这些资源优势还没有转化为产业优势。三是公共服务水平低。山区教育设施落后，教师生活条件差，工资待遇低，教师队伍流失现象严重，导致了教师队伍的严重短缺；某些山区所采取的区域政策不当，带来的农村儿童辍学现象非常严重，继而出现了儿童吸毒、偷盗等山区农村社会问题；如山区农村计生政策，农村超生之后，由于家庭经济条件差，难以按时足额缴纳社会抚养费，计生部门不提供缴费证明，公安部门就不给超生人口登记户籍，从而导致了这部分孩子无法入学，由此带来的上访也时有发生；乡镇医疗卫生条件差，医护人员严重不足，难以提供有效的医疗服务；科技人才队伍建设严重滞后，无法提供让山区居民满意的公共服务。四是农村社会保障程度低。山区县、乡（镇）财政状况较差，无力对农村社会保障建设投入过多资金，难以为山区居民提供更好的社会保障。如在救助方面，没有科学统一的困难救助标准、救助对象的界定不够明确、困难救助标准过低，救助面又较窄，难以保障贫困人口的基本生活。五是国家有关政策脱离山区实际。国家有关部门实施项目的时候，投资标准的确立没有立足于山区的实际，从而难以达到项目的预期效果，但基层政府为了满足工程的验收需要，采取的措施只有两个，一是降低工程质量，二是对上报材料进行造假。如农村安全饮水工程的资金补贴是按照人口数量，而没有考虑山区居民居住分散、饮水管道铺设距离较长、铺设难度大等特点，结果导致了饮水工程难以完成。

（二）山区可持续发展中的主要矛盾在山区发展过程中普遍存在着一些矛盾，这些矛盾也是在推动山区可持续发展中无法回避的现实问题。一是产业发展与生态保护之间的矛盾。山区要全面建成小康社会，必须加快产业发展步伐，在此过程中，山区生态环境面临着区域产业发展威胁的同时，还面临着来自外界工业化、城镇化的冲击等多重人为干扰。而山区具有丰富的生物多样性，也是江河水源涵养地和“水塔”，更是天然植被的主要分布区，为国家生态安全及平原地区的生态屏障提供了有力的保障。山区产业的发展应立足于生态资源的开发与利用，产业发展方式的不当将会造成生态破坏以及生态环境的污染。因此，推动山区发展就必须处理好产业发展与生态保护之间的矛盾。二是基础设施建设与生态保护之间的矛盾。山区基础设施建设，特别是旅游设施、交通设施建设，需要开山、砍树，势必造成生态资源和生态环境破坏。偏远高速公路、农村道路的建设造成的生态破坏更甚。国家有关部门在农村推广的文体广场建设政策不适应广大的山区农村，如果要全部推广，山区植被资源将会受到很大的破坏。如果这些设施的建设对山区生态环境造成的冲击超过山区生态系统的承受能力，将会导致山区生态系统服务功能的下降甚至丧失，山区一旦失去生态保障功能，将会对国家生态安全以及对平原地区的屏障作用造成重大影响。三是山区开发成本高与国家投入低之间的矛盾。山区远离城区，地形复杂，自然灾害多，铁路、公路、输变电、邮电通信、城镇建设等投入远比平原高，而且建设周期长，建成之后其运营、管护成本高；与此相反，国家在资金投入方面，投入标准尽管有所考虑，但与实际的建设成本差距太大，从而影响了工程质量，为日后埋下了安全隐患。四是山区发展与民居、民族文化保护之间的矛盾。中国山区要发展，要推动山区美丽乡村建设，要全面建设小康社会，必须改变山区目前散点居住方式。山区居民居住总体呈分散、零乱、边远、原始、封闭的特点。国家要把改革的红利惠及他们，如果按照目前的居住方式，需要投入大量的资金用于通路、水、电等设施的建设，同时，这些基础设施产生的社会效益又很小。因此，从经济学角度来看，需要重新调整山区居民的居住结构，有效的途径就是推动城镇化建设，对山区居民的居住方式及结构进行重新构建。在城镇化过程中，民居、民族文化将面临着来自外界强大的冲击，就会有丧失其特色的风险。因此，在山区发展过程中，需要协调发展与保护二者之间的矛盾。

三、加快山区可持续发展的政策性建议

（一）加强顶层设计，尽快在国家层面上提出山区发展战略前面已经论述，山区在我国社会经济发展中具有重要的地位，是实现国家生态安全的重要区域，是为平原地区提供生态屏障的关键区域；同时，也是全面建设小康社会的重点和难点地区。为此，国家应尽快提出山区发展战略，并且作为国家战略来实施，放在与西部大开发战略、东北老工业基地振兴战略以及中部崛起战略同等重要的地位。只有这样，山区才能实现跨越式发展，才有可能与全国一起实现全面建设小康社会的目标。

（二）提升对山区的科学认识水平目前，尽管山区社会经济发展水平相对落后，但山区拥有丰富优美的生态资源，可以提供清洁的水源和空气，这是未来发展有机农业、生态农业、生态旅游、休闲度假等生态产业的重要基础，也是未来发展的潜力所在、竞争力所在、可持续力所在。因此，山区是大自然留下的珍贵“宝贝”，而不是发展的“包袱”，这是认识山区最基本的出发点。我国经济发展过程中既有成功的经验，也有失败的教训，这些经验与教训为山区发展的路径选择提供了有益的启示。在探讨山区发展路径中，可以采用适宜的生态技术和生产方式，对生态资源进行开发利用，推动生态产业的发展。因此，山区的发展可以实现经济发展与生态环境保护的和谐统一。这是对山区认识的第二个基本点。正如前面所提到过的，山区丰富的生态资源为发展生态产业，特别是生态旅游业提供了基础，在发展过程中，可以广泛调动山区农民参与的积极性，从而实现山区居民的增收，农村经济的发展以及生态环境保护三个目的。未来5－10年内，通过这些产业的发展，山区经济将会提升到一个新水平，为全面建成小康社会提供保障。因此，在广大的山区也可以实现生态脱贫和科学发展。这是对山区认识的第三个基本点。

（三）强化对山区发展的功能定位第一，山区是生态服务价值重点提升区。既然山区作为国家生态安全的重要区域，是平原地区的生态屏障。随着国家一系列林业政策的实施，山区生态建设将会进入到一个新的历史阶段，山区生态系统服务价值将会得到更大的提升。第二，山区是生态休闲旅游的目的地。正是由于山区清洁的水源与空气，为发展生态休闲旅游提供了基础。一方面优质生态环境的稀缺性在增加，另一方面消费者对优质生态环境的需求在日益增加。因此，山区将成为全国范围内消费者的大花园，成为生态休闲旅游的首选之地。第三，山区是生态经济发展的示范区。实现经济发展与生态保护的和谐与统一，是区域发展的基本要求，也是推动区域全面建设小康社会的需要。山区通过生态产业大发展，可以成为生态经济发展的示范区，成为有机农业、生态农业的大本营，成为全国有机农业、生态农业的重要生产基地。

（四）科学规划，统筹发展，优化山区发展的环境首先，对山区城乡布局进行科学规划。由于山区居住分散，城镇化发展将是推动山区发展的有效途径，为此，应根据山区的实际，特别是一些少数民族地区，应关注其民居特点、民族文化特色，对城乡布局进行科学的规划，而且规划要将生态、低碳、绿色等理念纳入进去，而且要有前瞻性。其二，加大山区基础设施体系建设。山区基础设施建设应把重点放在交通通讯网络工程、水利工程、电网工程、生态宜居工程以及环境保护设施工程5个方面。特别是在工程选址、施工、运营过程中，切实注意保护山区生态环境，特别是应尽可能减少山区林地、水域的占用。其三，完善山区公共服务体系建设。结合山区的实际，加大投入，通过改善设施，加强人才队伍建设，逐步完善教育、医疗、社会保障、就业服务体系，为山区居民提供更好的公共服务，让山区居民也享受到改革的红利。

（五）大力发展生态产业，实现山区经济的绿色发展首先，大力发展生态农业，促进山区农业精品化提升。山区土地的零碎化特点决定了其农业的发展只能走生态农业之路，着重发展特色、精品农业。由于农业已经实现了从单一的生产功能到生产、生活、生态多功能的转变，因此，将生态农业发展与生态休闲旅游结合，与山区少数民族的文化相融合，从而提升山区生态农业的精品化程度。其二，发展生态工业，促进工业生态化提升。采取合适的生态技术，对传统工业进行生态化改造，实现传统工业向生态工业的转变；建立生态工业园区，实现工业节点之间的循环发展，提高资源利用率以及废弃物的回收利用率。其三，发展生态休闲旅游，促进山区旅游产业化提升。适应时代需求，立足于山区优良的生态环境，大力发展生态休闲旅游，提升山区旅游发展水平；同时，将生态休闲旅游与民族文化、民族风俗以及红色文化、历史文化进行有效融合，打造一批生态休闲旅游的精品。

（六）加大生态建设力度，提升山区生态系统服务价值首先，注重生态建设，提升山区生态系统服务价值。山区是生态建设的主战场，需要长期不懈地抓生态建设。通过实施生态保护、生态恢复、生态建设工程，进一步提升山区生态系统的质量，为国家生态安全、打造平原地区生态屏障发挥更大的作用。其二，优化农村能源结构，减少生态资源破坏。在广大山区实施沼气工程，让农村居民用上便宜的生活能源，一方面可以减少农村污染物的排放，有效改善山区生态环境和空气质量；另一方面可以减少森林资源的砍伐，有效地保护生态。其三，加大林业建设投资力度，调动农民管护生态资源的积极性。相对于林业建设的成本而言，林业投资标准也较低，而且在造林投资方面，仅仅提供苗木资金，而不考虑管护资金需求，不利于山区植被的建设与管护。因此，应根据实际需要，加大投资力度，确保资金投入达到预期目的。

（七）创新机制，完善山区发展的保障体系首先，变革山区发展考核体系。变革以GDP为导向的政绩考核机制，建立符合山区实际的考核体系，以科学、客观地考核山区发展的状况。同时，应将一些非山区县的山区乡镇纳入到该考核体系。第二，创新山区资源生态补偿机制。采取转移支付、生态补偿基金、生态标签、碳汇交易等方式，拓宽山区建设所需资金的来源渠道，提高山区居民参与山区生态建设的积极性。第三，加大国家投资力度。国家在实施道路建设、水利工程以及其他项目建设中，需要立足山区的实际，科学测算建设成本，加大投资力度，确保项目实施的效果。

作者：于法稳 于贤储 单位：中国社会科学院 外交学院