人口政策调整目标及策略范文

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《改革与战略杂志》2014年第十二期

一、中国人口规模结构存在的问题

中国人口存在的第一个问题是人口出生率急剧下降。2010年人口普查资料显示中国人口为13.3亿人，总和生育率（指妇女一生平均生育子女数）为1.18，较2000年人口普查资料显示的数据略有减少，当时全国平均总和生育率为1.22。2000年的总和生育率1.22虽然可能低估了生育率，但是从2010年人口普查对照情况分析，2000年统计的0~9岁人口为159131千人，这一年龄段人口生存到2010年即为10~19岁人口，2010年统计数据为174797千人，较2000年数据上升了9.84%，所以2000年人口普查得出的总和生育率可能仅低估10%左右，实际总和生育率可能也仅有1.4左右。以此类推2010年人口普查情况，假设人口漏报规模与2000年相当，2010年实际总和生育率可能也仅在1.4左右。因此，从中国人口出生率来说，目前中国已进入低生育率阶段，总和生育率在1.4左右。日本是典型的低生育率和老龄化国家，总和生育率近年来维持在1.2左右，将中国人口与日本进行对比是有意义的。

2010年中国人口约为日本（限于数据可得性，日本为2009年数据）的10.45倍。由于日本是发达国家，而且自从20世纪70年代以后生育率就不断走低，中国是发展中国家，生育率虽然面临生育政策制约，但仍应当高于日本。所以我们预期中国年轻人口除以日本同一年龄人口的比率应当高于总人口对日本的倍数。从表-2我们发现0~29岁中国人口是日本的14.65倍，0~29岁中国女性人口是日本的14.38倍。不过这一倍率在组内随着年龄分组的下降在不断降低，其中15~24岁年龄组则大大高于日本的原因是1986—1995年间人口增长不平衡和生育政策调整带来的。而0～14岁中国人口和女性人口相对日本的比率分别为13倍和12.24倍，仅略高于中国人口对日本的比重。我们将中国数据与同为发展中国家的印度相比。2010年中国人口为印度的1.1倍。仅仅在20多年前，中国出生人口与印度相当。但是现在中国人口出生率急剧下降，24岁以下年龄段中国人口全面低于印度，特别是5~14岁中国人口只有印度的55%左右，这意味着若干年后中国的人口规模将只有印度的一半左右，也显示出中国人口出生率下降过快。其实与人口数量相比，人口结构更重要。我们可以从图-1看出，印度各年龄段人口波动较为平滑，例如印度人口从10~14岁到0~4岁的下降是比较缓慢的下降。而中国人口结构就相当不合理，很不匀称，由于人口出生率急剧下降，从1.2亿的20~24岁人口迅速下降到0~4岁0.75亿，这种大幅度波动带来的人口结构不匀称会对未来的人口老龄化社会带来严重的挑战。如以2010年人口简单递推20年计算，2040年印度65岁以上人口占20～64岁人口的比例为15.8%，而中国为29.9%。总体上我们可以得出结论，中国人口存在的问题首先是过去数十年生育率急剧下降带来的新生儿数量不足。特别是中国0~14岁人口占总人口比重大幅度下降，生育率接近世界闻名的少子老龄化国家日本。同时生育率急剧下降也会造成人口结构不合理，造成严重的老龄化问题。值得注意的是，中国仍然是发展中国家，未富先老是前所未有的挑战。与生育率较低的日本相比，日本很长时间以来就认识到了低生育的现状并在实施鼓励生育的政策，虽然并不见效。而中国尽管生育率非常低，但令人遗憾的是，整个社会并未认识到人口问题的紧迫性，低生育率已构成中国未来发展的战略危机。

二、生育政策调整可能带来的生育率提升分析

生育政策调整是个敏感话题，由于我国推行的是渐进式增量改革，因此政策调整一般需要有试点经验做支撑。现行计划生育政策在全国并非一致，国内部分地区进行过生育政策调整，这些政策生育率不同的地区实际生育率与对照地区的异同为政策调整提供了实证依据。总体上看，政策生育率较高地区的实践有助于打消生育政策放松会引进人口暴增的顾虑。20世纪80年代，国家计生委在河北承德、山西翼城、甘肃酒泉等地实行农村地区二胎政策，试点地区农民在满足一定的时间间隔前提下可以生育二胎，这些试点证明了政策生育率提高并未带来高出生率。以承德为例，承德市位于河北，2000年户籍人口为354万人，农业人口占81%，从1984年开始实行农村居民二胎政策，政策生育率与周边地区相比约高28%。通常可能认为政策放松，生育率会相应提高，但事实证明多年实行的二孩政策并未带来高出生率。2000年人口普查数据显示河北省15~50岁妇女平均活产子女数1.29，承德为1.32，仅略高于河北省平均水平。

山西省临汾市翼城县20世纪80年代也实行农村二胎政策，翼城县2000年非农业人口比重17.46%，低于临汾市的19.62%和山西省的25.63%，这意味着翼城县政策生育率比山西省平均水平高30%。我们同样发现高政策生育率并未带来高生育率，2000年翼城县15~50岁妇女平均活产子女数1.47，临汾市这一数据为1.6，山西省为1.49，翼城县生育率甚至低于同类地区。2000年后进行的试点较少，湖北省长阳县提供了为数不多的放松计生政策案例。长阳县2005年通过新的人口与计划生育条例，规定“夫妻双方或者一方属农村村民，夫妻双方均为独生子女，夫妻双方或者一方是少数民族”等情况均可以再生育。长阳县土家族占人口比重50%，农业人口比重2000年为87%，2011年为84%，实行新的人口与计划生育条件意味着全县大部分人均可以生育二孩，意味着政策生育率从1.5提高到近2。根据2012年统计公报数据，长阳县总人口为406384人，其中农业人口340227人，2012年全年出生人口仅4283人，人口增长率仅为10.54‰，而湖北省2012年人口出生率为11‰，放松计生政策后，长阳县的人口出生率也未如预期大幅度上升。人口政策试点大部分是在农村，城市很少有人口政策试点，2009年吉林延边州进行了城市二胎试点，出台了《延边朝鲜族自治州人口与计划生育若干规定（试行）》，规定户口在延边州的公民，除执行《吉林省人口与计划生育条例》规定的再生育政策外：夫妻一方为独生子女或为少数民族，只有一个子女的；夫妻双方均为少数民族（全国人口一千万以下的民族）农业户口有两个子女的，均可以再生育。这一政策也是全国范围内城市单独二胎政策的重大突破，延边州城市人口占2/3，朝鲜族占1/3以上，因此政策生育率有了较大提高。不过政策出台后延边州的生育率也没有大幅度提高：2013—2010年人口出生率分别为7.9‰、7.1‰、7.05‰和7.05‰。政策出台前的2009年和2008年人口出生率分别为7.10‰和7.44‰。回顾国内已有的生育政策调整试点，我们发现无论北方还是南方，无论汉族还是少数民族，无论是2000年前还是2000年后，放松生育政策带来的政策生育率的上升并未带来实际生育率显著上升。这其中根本的原因在于决定生育率的主要因素是人类发展指数，包括经济社会文化发展水平，随着中国经济社会的迅速发展，公民生育观念也迅速转变，生育意愿不断降低。而且生育率的下降具有不可逆性，例如发达国家鼓励生育的政策奏效甚微，因此生育率一旦降低就会形成惯性，除政策放松带来的补偿性生育外很难显著提高生育率。

三、中国人口政策调整目标

必须明确的是，人口不是负担而是财富。中国人口众多是历史形成的，我们必须承认这个现实并认识到这是先辈留给我们的宝贵财富。长期的低生育率会导致人口结构失衡引起老龄化，最终引起人口剧减危害人口安全。因此结构问题比数量问题更为可怕，必须采取措施推动现有人口可持续发展。在当前背景下，调整计划生育政策合乎政策、顺乎民意，早调整早主动，应该站在为子孙后代负责的立场上推进政策调整。人口政策调整必须有顶层设计，2007年公布的《国家人口发展战略研究报告》指出全国总和生育率在未来30年应保持在1.8左右，过高或过低都不利于人口与经济社会的协调发展。1.8的总和生育率意味着人口在相当长的时间内保持缓慢上升进而缓慢下降。即中国未来的人口会较长时期稳定在13.5亿左右，按照目前的预期寿命，年均出生人口应该稳定在1800万以维持平衡，而目前年均出生人口仅在1500万左右，未来还会不断下降，因此调控空间较大。表-4是按照最简单的方法对未来出生人口进行了预测，按照未来30年出生人口主要是由现在30岁以下女性人口孕育的实际。表-4分别按照1.8和2.1的不同总和生育率预测了中国未来30年出生人口情况。由于出生性别比失衡，按照1.8的总和生育率，未来25年年均出生人口1578万，中国人口结构仍不平衡，会大幅度下降，不能实现既定目标。按照2.1的总和生育率年均出生人口1841万，恰可实现人口政策目标。

四、中国人口政策调整路径及政策建议

从表-4可以看到，由于此前出生性别比失衡，要维持相对均衡的人口再生产规模，中国未来30年需要达到2.1的生育率。考虑到不孕不育率的上升，有生育能力的人群实际总和生育率应该维持在2.3，而目前的生育率只有1.4左右，这意味着未来数十年生育率要保持在高于现行生育率60%的水平。在目前中国居民平均只愿意生育1.7个孩子的意愿生育率背景下，未来数十年平均2.3的生育率显然是很难实现的任务。根据2010年人口普查数据，15~29岁女性人口较邻近年龄段多，这部分人口将是未来15年生育的主力，乐观估计放松生育政策后生育率提高到意愿生育率1.7左右。因此要实现人口目标只能依靠其他年龄段因生育政策放松而进行的补偿性生育率。但在2021年之后的10年，由于此前25年出生人口数量较少，同时出生性别比严重失衡，即使育龄期妇女总和生育率达到2.1，年均出生人口也只有1400万左右，中国人口将进入负增长时期。因此要实现国家人口发展战略的既定目标，调整政策的基本路径是从现在起放松生育控制，将有生育能力的人群总和生育率提高到2.1，实现既定人口战略，从2021年开始实施鼓励生育政策。

（一）生育政策调整的实施未来10年将是决定中国人口命运的关键，鉴于目前多数省区市已放开单独二孩政策，但是我们并没有看到生育率如预期的那样迅速攀升。因此在对单独二孩子政策进行效力评估的基础上，建立接下来迅速放开所有夫妇都可以生二胎的政策。这样在未来十年会出现补偿生育带来的婴儿潮，这波婴儿潮将能在一定程度上弥补2021年后的生育率急剧下降产生的缺口。目前生育政策调整的法定权限在省级层面，中华人民共和国人口与计划生育法明确规定“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。因此，未来人口政策调整将是经中央政府批准，各省市自治区结合实际调整。

（二）加强人口问题的前瞻性研究十年树木，百年树人，人口问题具有周期长的特点。现阶段的人口结构问题可能会在十年以后才对经济社会产生影响，而到彼时，面对存在的问题在短期内却根本没有解决的途径。因此，在人口结构问题上必须未雨绸缪，做好前瞻性研究，准确把握未来数十年人口数量结构特征和公民生育意愿，进而为教育和医疗卫生资源的合理配置等公共政策提供科学依据。

（三）做好人口领域公共服务根据生育率下降不可逆的国际经验，今后即使调整政策，人口数量和结构也很难得到优化。在结构失衡的条件下提高人口素质显得尤为迫切，最根本的是加大财政投入，中央财政应加大对地方教育卫生等基础设施的转移支付力度。普遍提高孕期检查费用补助标准，给予无法参加生育保险的家庭普惠型的基础生育津贴，扩大幼儿免疫接种范围标准，将幼儿园教育纳入义务教育范围，为未成年人提供免费的基础医疗保险。

作者：郑基超严雷刘晴单位：安徽省社会科学院经济研究所江苏科技大学合肥工业大学