程序正义下民主监督程序研究范文

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《重庆社会主义学院学报》2016年第4期

摘要：

参政党民主监督作为社会主义政治监督体系的重要组成部分，需要规范的程序相配套。参政党民主监督程序的制度性构建、设计与运作，可以借鉴程序正义理论，遵循中立原则、对等原则、和平原则、参与原则、理性原则和及时原则，最大限度地减少程序缺陷。优化参政党民主监督程序，要保障参政党的监督主体地位，健全参政党民主监督的信息沟通机制，健全参政党民主监督的反馈机制。

关键词：

参政党：民主监督；程序正义；民主监督程序

坚持和完善中国特色政党制度，必须充分发挥参政党对执政党及政府的监督作用。“政党同社会团体相区别的一个重要标志，就是政党的主要活动都是围绕着国家政治权力进行的。”近现代［1］以来，如何有效地对权力进行监督是各国高度关注的问题。中国作为社会主义国家，能否建立起有效的权力监督体系关乎社会主义民主政治制度建设的成败。参政党如何更好发挥民主监督职能，帮助执政党加强和改善领导，是亟待关注的重大实践课题。长期以来，关于参政党民主监督的研究较少从“程序”角度来开展。笔者借鉴程序正义理论，运用规范研究方法和实证研究方法，对当前参政党民主监督的运行机制进行分析，梳理参政党民主监督程序存在的问题，提出优化参政党民主监督程序的对策。

一、参政党民主监督的运行现状

宪法是参政党民主监督的根本法依据。然而，参政党民主监督的主要依据是相关软法。

（一）参政党民主监督的软法依据

“软法”是指由多元主体非经正式的国家立法程序制定或形成并由制定主体自身所隐含的约束力予以保障实施的一般性行为规范。从本质上讲，软法机制体现为一种“程序民主的商谈政治”。参政党民主监督的实际运作需要依赖更为具体、全面的软法规范。参政党民主监督的软法规范主要包括如下执政党及人民政协的规范性文件。（年，中共中央批转全国统战工作会议文件《新的历史时期统一战线的方针任务》。该文件规定派可以“发议论、作批评、提建议”的方式开展民主监督。（年，中共中央批转中央统战部《关于新时期党对派工作的方针任务的报告》。该报告提出派不仅可以提意见、建议和作批评，而且要求中共党委对派的民主监督必须“及时答复”和“认真处理”。（年，中共中央颁布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。该意见指出各派是反映人民群众意见、发挥监督作用的一条重要渠道，强调坚持民主协商会、谈心活动会、座谈会、书面建议等行之有效的协商形式，同时提出“选配派成员、无党派人士担任国务院及其有关部委和县以上地方政府及其有关部门的领导职务”“推举符合条件的派成员和无党派人士担任检察院、审判机关的领导职务”以及聘请“特约四员”等。（年，中共中央办公厅转发中央统战部《九十年代统一战线部门工作纲要》。该文件提出要通过“对口联系”加强派的民主监督。（年，中共中央颁布《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。该文件进一步明确了民主监督的性质、内容、形式及完善民主监督机制的措施。（年，中共中央颁布《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。该意见强调“保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权”。（年，中共中央颁布《中国共产党统一战线工作条例（试行）》。该条例将派职能明确为“参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商”，并对派履行职能的内容、程序、形式等做了进一步的规范。参政党民主监督的地位与作用得到不断强调，民主监督的方式、渠道也越来越多，我国的多党合作与人民政协事业不断朝着规范化的方向发展。特别是世纪年代以来，相关制度建设已经取得了较大进展，基本实现了有章可循，步入了实质上的“法治化”道路。然而，参政党民主监督［3］机制在法律上的地位并不清晰。虽然宪法对我国多党合作制度有原则性的规定，但仍停留在目标性的概念和要求上，较为笼统，特别是缺乏程序性的规定，对民主监督的领域、范围、权利等事项没有统一的刚性规定。这使得参政党的民主监督缺失法律效力。

（二）参政党民主监督运行机制的实证分析

笔者以省政协十一届二次会议派提案的内容及农工党D省S市委会近年的调研报告为样本进行分析，结果如下：参政党的职能发挥集中在参政议政方面，对政府工作或社会问题提出具体建议的提案约占而关于决策监督、党委依法执政情况监督和党员干部廉政情况监督的提案或调研只占左右。这在一定程度上将参政党民主监督降低为对一般社会事务管理的监督，冲淡了参政党民主监督作为政治监督、政党监督的特性。笔者对省S市5个派及中共党委部门进行随机调查，发出调查问卷份（派成员7030份，中共党员干部份）。问卷回收后对答卷的真实性和完整性进行了检验，问卷全部有效；对调查结果进行了数据分析和处理，并对其中的人（派成员7人、中共党员人）进行了深度访谈。本次问卷调查情况如下。问题一：“请问您是如何评价当前参政党民主监督职能的发挥情况的？”调查结果显示，认为民主监督职能发挥得“较好”的占认为“一般”的占认为“很差”的占。问题二：“您认为影响参政党民主监督有效性发挥的原因是什么？”调查结果显示，认为受中国传统文化影响的占认为受民主监督柔性特质影响的占认为受派成员政党意识影响的占认为受民主空间影响的占认为受民主监督机制程序缺失影响的占。问题三：“您认为最影响参政党民主监督有效性发挥的机制环节是什么？”调查结果显示，的受访者认为是知情环节；20%的受访者认为是沟通环节；的受访者认为是反馈环节。以上问卷调查结果可以推出如下结论：第一，参政党民主监督机制缺乏制度化、规范化、程序化，在对象、内容、范围、程序等方面都缺乏操作性强的制度与措施，未能形成有效的运行机制；第二，由于知情、沟通、反馈等程序缺失，参政党履行民主监督职能时，往往无法提出科学、全面的建议和意见，削弱了参政党民主监督的整体功能。在深度访谈中，派成员和中共党员干部普遍认为，当前参政党民主监督职能发挥有限。派个别领导人坦言：实践中，参政党对执政党的监督苍白无力；派在日常工作中重参政议政、轻民主监督。中共党员干部在访谈中提出：参政党民主监督效果不佳，既有中共党委、政府不够重视的原因，也有派自身建设不足的原因，最根本的原因是民主监督缺少一套完整系统的程序运行机制。多数人对民主监督程序运行机制的效能不满意，认为“民主监督还未程序化，随意性较大”，并认为“民主监督应该有严格的程序制度”。可见，当前参政党民主监督职能发挥不佳，实践与制度设计初衷存在较大差距。有关民主监督的规范只是原则性或纲要性的规定，监督形式以会议协商为主，形式单一、效果有限，缺乏制度化、规范化、程序化。民主监督程序在知情环节、沟通环节和反馈环节方面存在不少问题。

二、参政党民主监督的程序缺陷

参政党民主监督是一种政治监督，内容包括：国家宪法和法律、法规的实施情况，执政党和国家重要方针、政策的制定和实施情况，党的领导干部、国家机关及其工作人员履行职责、遵纪守法、为政清廉方面的情况。从参政党民主监督的内容和形式来看，民主监督程序至少应该由三个［4］环节组成：监督信息的获取和传送，监督主体向被监督者提出批评、建议和意见，被监督者把接受批评和建议的结果反馈给监督主体。当前，参政党民主监督存在如下程序缺陷。

（一）对参政党民主监督独立地位的保障不足

1．软法保障不足。我国从20世纪80年代末起逐步将参政党民主监督纳入制度化的轨道。但是，当前关于参政党民主监督的规定主要存在于执政党党内文件和人民政协章程等软法规范之中，关于参政党民主监督主体地位的规定比较原则。在实践中，参政党民主监督的成效主要取决于执政党的认可度和“容忍度”。这反映出缺乏保障参政党民主监督独立地位的规范。

2．组织保障不足。虽然民主监督是参政党的三项基本职能之一，但是至今派组织及人民政协组织内部都没有设立以民主监督为基本任务的专门机构。参政党民主监督组织保障的缺失造成各派的民主监督意识不强，各派宁愿将更多精力放在参政议政上。这弱化了参政党的政党意识，影响了参政党履行民主监督职能的自觉性。

（二）对参政党民主监督知情权及沟通渠道的保障不足

1．知情权保障不足。当前，参政党在开展民主监督中，知情渠道不畅。参政党还不能“主动”知情。尤其是在法律法规的实施和党员干部为政清廉方面，参政党获取信息的渠道不通畅。这往往造成参政党获取的监督信息失真、不完整。不知情或者知情渠道不畅、掌握信息有限，会直接［5］导致监督不力或者流于形式。在政治监督主客体信息不对称的情况下，参政党就无法深入开展调查研究，民主监督也就只能停留于表面。

2．沟通渠道不畅。良好的沟通是确保参政党的意见、建议和批评顺畅传递的条件。然而在现实中，有的地方的党委和政府不愿主动与参政党进行沟通，从而使参政党无法及时全面地获取信息，无法深入开展调查研究。这在无形中大大地降低了民主监督的有效性。

（三）参政党民主监督的反馈机制不健全

反馈环节是影响参政党民主监督质量的关键环节。民主监督是监督主体和监督客体之间相互影响、相互作用的过程。如果只有监督，没有反馈，或反馈不及时，那么民主监督的应有功能就不能得到充分发挥。由于参政党民主监督属于非权力监督，缺乏约束力，各派只能以提交提案、反映社情民意等方式对党和政府进行监督。在实际运行过程中，对参政党的提案和意见、批评和建议，一些职能部门及领导要么置之不理，要么拖着不办，监督结果得不到及时反馈和跟踪调查，监督最终只能是不了了之。［6］

三、参政党民主监督的程序正义

“民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下。在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的。”程序是制度的实现形式，决定着［7］制度的运行和具体操作，决定着价值目标与实践目标的实现。参政党民主监督作为社会主义政治监督体系的一部分，需要规范的程序相配套。参政党民主监督程序的制度性构建、设计与运作，可以借鉴程序正义理论，最大限度地减少程序缺陷。罗尔斯在《正义论》一书中提出了程序正义理论。该理论认为，不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果。一方面，在现代民主政治视野中，参政党民主监督属于协商民主的范畴。另一方面，参政党民主监督程序的法的渊源主要是软法。民主监督程序与软法程序均强调和平协商及平等对话。和平协商、平等对话的价值追求与程序正义理论的价值要素具有契合性。因此，参政党民主监督程序与程序正义理论具有天然的结构性耦合。这种耦合成为健全参政党民主监督程序的制度原理。程序正义的观念滥觞于英国。在英国，人们称程序正义为“自然正义”。自然正义原则是司法审判活动的最低条件。这一原则现在不仅是英国法院采取的最基本的宪法原则，而且是一些非司法程序中最基本的准则。程序正义的内在价值要素一般包括中立原则、［8］对等原则、和平原则、参与原则、理性原则和及时原则等。

（一）中立原则

中立原则要求程序的决定者具有完全独立的主体地位，其利益、态度甚至外观均保持超然和不偏袒任何一方。中立原则是程序正义价值中最基本的要素。作为监督主体的参政党应具有独立的主［9］体性地位，法律规范必须对此予以保障。虽然在政治上必须自觉接受执政党的领导，但是作为政党必须拥有政党意识。参政党只有在政党体制中拥有独立的主体地位，才能超然地履行民主监督职能。

（二）对等原则

对等原则要求各主体均具有平等的地位和权利、义务。参政党在履行民主监督职能时，与执政党一样拥有平等的程序性地位。执政党应充分尊重和保障参政党的独立地位、信息知情权等程序性权利。

（三）和平原则

和平原则意味着程序的和平与文明方式。程序为当事人提供了不用武力解决争端的方法。和平原则要求参政党的民主监督只能是权利监督，不具备国家权力性质和法律约束力、强制性。参政党向执政党提出意见、建议，甚至是对执政党的行为进行批评，能够促使执政党更好地执政、提高执政能力。执政党对参政党在履行民主监督职能中所提出的批评、建议，应当与参政党进行协商、讨论和交流。（四）参与原则参与原则要求当事人能够富有影响地参与到程序之中，并对结果的形成发挥有效的作用。同时，程序参与表现为信息获得与传递机会。参与原则要求参政党在履行民主监督职能时有权对受监督的事务进行调查研究，并获得真实、全面的信息资料；执政党应在做出公共决策之前与参政党进行协商、讨论和沟通，对参政党提出的批评、建议应当充分吸收并做出负责任的反馈。

（五）理性原则

理性要求事实和做出结论必须以确定、可靠和明确的认识为基础，而不是通过任意或者随机的方式做出。理性原则要求参政党在履行民主监督职能时，对所监督的事务进行充分的调查研究和理性论证，然后向执政党提出批评、建议。另外，执政党对参政党提出的批评、建议应当予以尊重，并在进行充分论证、反思之后，向参政党做出反馈，不能敷衍了事或置之不理。

（六）及时原则

程序及时原则要求争议的解决应当讲究效率。参政党在履行民主监督职能时应当具备敏锐的洞察力。参政党在发现党委的决策或者政府的行政行为出现不足或者错误时，应当及时向党委和政府提出意见、建议或者批评；党委和政府对参政党的民主监督应当及时反馈，不能久拖不理。程序缺失使得参政党民主监督无法发挥应有的成效。在程序正义理念下重塑我国参政党民主监督程序，有利于减少参政党及执政党在民主监督中的随意性，有利于提高民主监督的成效。

四、参政党民主监督的程序优化

优化参政党民主监督程序，应保障监督主体的地位、监督者的权利，明确受监督者的义务以及增强监督效果。

（一）保障参政党具有独立的监督主体地位

1．保障参政党的独立地位。派作为监督主体，依照规定独立行使监督职能，不受执政党及行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，如果监督主体的权威性和独立性不够，会导致监督乏力。所以，参政党应当在人员编制、人事任免等方面保持一定的独立性。应当对参政党提出的意见、批评和建议实行免责，让参政党在宽松的政治环境中履行民主监督职能。

2．增强参政党的政党意识。参政党虽然认同执政党的意识形态，接受中国共产党的政治领导，但这并不意味着要放弃自己的政党功能。参政党在开展民主监督时必须强化政党意识。参政党部分成员的政党意识不强，在一定程度上影响了参政党作用的发挥。参政党要正确认识自身在国家政治生活中的政治地位、政治权利、政治责任，真正形成自己作为一个政党存在的观念，主动积极［7］206-207地进行民主监督。

3．健全参政党的组织机制。参政党民主监督以政党组织的名义进行更有成效，应健全民主监督的组织保障机制。一是在参政党内部专设民主监督机构。目前，参政党内部虽已设立监督委员会，但其主要功能是开展内部监督，没有对执政党进行监督的职能。要建立以对执政党的民主监督为基本任务的专门机构，由其专门负责本党派对执政党进行民主监督的组织、协调工作。二是在政协组织内部设立民主监督机构。各级政协组织应设立专门的民主监督工作委员会，定期组织各参政党以政党名义开展监督工作，为参政党民主监督提供组织保障。

（二）健全参政党民主监督的信息沟通机制

1．保障参政党的知情权和调查研究权。知情权及调查研究权是参政党履行民主监督职能的基础。一是细化相互沟通的内容，扩大参政党的信息源。执政党重大方针政策通报、相关文件、公务活动信息等都是参政党获取信息的重要渠道。但是，这些渠道不足以使参政党对党委、政府的工作有全面、详细的了解。因此，还需要健全日常工作信息的党际沟通联系制度。执政党定期或不定期向参政党通报工作情况和本地区政治、经济、社会各项事业发展的具体情况；拟提交人民代表大会审议的政府工作报告、有关重大政策措施和关系国计民生的重大建设项目应向参政党征求意见；邀请参政党成员参加有关会议和重大政策、规划的制定；定期组织参政党成员参观、考察、座谈、调［11］研，不断拓宽参政党的知情渠道，保障参政党的知情权。二是运用互联网信息媒介，搭建信息沟通的多元载体。参政党成员要善于利用自己的特点和优势，全面、科学地开展调查研究，主动、广泛地收集信息。参政党可通过网络平台发现热点和焦点问题，经过提炼整合和调查研究上升为政党意见，向执政党进行集中、理性的表达。

2．保障参政党的监督程序参与权。程序参与权是指参政党在享有知情权和调查研究权的基础上，在民主监督中拥有质询权、建议权、批评权、合法反对权等权利。执政党应保障参政党的前述权利，主动提供准确、全面、及时的监督信息，使参政党能超然、独立地履行民主监督职能。

（三）健全参政党民主监督的反馈机制

1．建立民主监督专报制度。参政党以“专报”形式向执政党提出意见、建议。对参政党的民主监督“专报”，受监督者应认真办理，并按领导包案制度处理。

2．完善信息处理反馈机制。对参政党提出的意见、批评和建议，受监督者应认真研究和讨论，加强与监督主体的交流和沟通，及时答复监督主体，并且可以把办理落实情况在报纸和网上公开，让监督主体能够及时跟踪、询问。如果监督主体对答复不满意，可再次向受监督者提出，甚至可以对受监督者提出质询，要求他们做出进一步的说明，从而促使受监督者对监督主体的监督意见［12］做出及时、认真、负责的处理，增强民主监督的有效性。

五、结语

中国的政党监督制度独具特色，既是社会主义民主政治制度的重要体现，也是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容。民主监督机制的程序缺陷已经成为制约民主监督实效的重要因素。基于程序正义理论，应保障参政党民主监督主体地位，保障参政党民主监督权利，优化参政党民主监督机制。程序正义视角下的参政党民主监督程序尚需深入研究。

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作者:陈浩炳 单位:广东省汕头市濠江区人民法院