档案事业发展战略规划的变化范文

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《北京档案杂志》2015年第十一期

2014年3月，美国国家档案与文件署（NARA）颁布了《NARA2014-2018财政年度战略规划》（U.S.Na⁃tionalArchivesandRecordsAdministrationFISCALYEAR2014–2018STRATEGICPLAN），[1]该规划包括三个部分，即背景、任务和愿景、战略目标。其指出2014年至2018年NARA的前进方向，是指导NARA调整工作重心及分配资源的依据。事实上，NARA早有制订未来工作计划的传统，1997年，NARA就向总统、国会及美国公众提交了《NARA1997-2007年度战略规划》，该规划于2000年进行了第一次修改，[2]2003年进行了第二次修改。[3]2006年，NARA又制订了《NARA2006-2016年度战略规划》，并于2009年做出修改。[4]可见，NARA一直在根据时代的变化对战略规划进行修改，其内容也发生着变化。在这种情况下，对走在世界前列的美国档案事业进行研究，特别是研究其档案事业战略规划的发展变化，对我国档案事业发展“十三五”规划的制定有较大的借鉴意义。

一、美国档案事业发展战略规划的变化

（一）利用服务的对象、范围和方式有所扩展利用服务是美国国家档案馆的核心任务。尽管如此，在不同时期，NARA的战略规划对“利用服务”核心任务提法的不同，使其利用服务的侧重点亦有所不同，利用服务的对象、范围在不断发生变化和扩展，利用服务的方式也在不断改进。1.第一阶段（1997～2005年），NARA的任务是“保障民众、公务人员、总统、国会和法院对重要证据的及时获取。”[5]在该阶段，NARA利用服务的对象和范围都有一定的局限性。服务对象侧重于民众、公务员、总统、国会和法院，对其他组织和机构的利用服务少有提及；服务范围则倾向于提供档案的证据价值，而忽略了档案情报价值。在第一阶段，NARA过于强调档案的证据价值，而忽略情报价值，且对档案用户的认识较为狭隘。究其原因，是因为当时档案工作者与社会往往比较重视档案的证据价值，对其情报价值有所忽视。在发挥档案作用中，有些本属情报价值的，人们也一概称为凭证作用，掩盖了档案的情报价值。[6]这也导致NARA过于关注档案凭证价值的利用者，如公务员、国会和法院，而忽略了档案情报价值的用户，如企业。2.第二阶段（2006～2013年），NARA提出“提供用户对馆藏档案的快速、简便、安全的获取”；[7]对利用服务对象不再加以限制，而扩展为所有用户；提供利用的内容为馆藏档案，不再片面强调档案的凭证价值。除此之外，这一时期，由于用户对方便获取档案有了更高的需求，因此NARA开始关注用户获取档案的方式，以实现用户对馆藏档案的快速、简便和安全的获取。为了实现这一目标，NARA从以下几个方面做出了努力：第一，实现对电子文件的管理和提供利用；第二，将那些利用频繁的传统形式的档案优先进行数字化，并对所有馆藏档案进行在线著录；第三，对那些有深层挖掘档案信息需求的研究者，NARA继续为其提供研究室和专家咨询服务。这些举措保证了用户对NARA馆藏档案的快速、简便、安全的获取。3.第三阶段（2014年至今），NARA对利用服务提出了新要求。在《NARA2014-2018财政年度战略规划》中确立了四项目标，其首要目标是“实现公众对档案的获取”。“这一目标的确立也标志着NARA在战略和目的方面的重要转变：NARA超越将档案提供利用的传统角色，转而通过灵活的工具和促进公众参与的可获取的资源来实现用户对档案的获取。”[8]在这一时期，NARA主要通过数字平台实现用户对所有文件的可获取性，从而保障任何人都可以获取到NARA的馆藏，并从中有所发现和了解。为了实现这一目标，NARA采取了相应的措施：继续对馆藏档案进行在线著录，加速模拟档案向数字档案转化，以确保用户可以获取到更丰富的资源。不难看出，NARA在第三阶段的利用服务工作是在第二阶段的基础上开展的，许多工作在第二阶段就已经着手在做，经过近十年的努力，NARA在不断“实现公众对档案的获取”，提高其利用服务水平。

（二）重视档案经济价值的发挥和新技术的应用档案在社会经济建设中具有重要作用，档案信息资源的开发利用可以产生经济价值。档案作为发展生产力的重要因素，是加快知识创新和科技成果转化的重要条件，也是提高经济效益、实现经济价值的重要保证。基于此，NARA十分重视档案经济价值的发挥。“实现NARA价值的最大化”是《NARA2014-2018财政年度战略规划》新增的内容，在以往的任何规划中都不曾提及，这说明NARA开始发现并重视档案价值的扩展。NARA将政府信息提供给民众利用并从中创造了巨大的经济价值，这是对档案文化价值和历史价值的极大补充。为此，NARA确立了两个分目标：第一，通过改革使文件管理政策和实践现代化，更有效地支持联邦政府向数字政府转变。为支持联邦政府向数字政府转变，NARA对各个联邦机构管理具有永久保存价值的电子文件的要求；同时为了减轻电子文件管理的负担，NARA将加大在应用研究方面的投资。第二，以促进公众和商业对政府文件的利用，来创造巨大的经济效益。NARA将以机器可读的形式来提供对电子文件数据的直接利用，以保证对馆藏信息的有效获取。从《NARA2014-2018财政年度战略规划》中可以看出，NARA通过加快对新技术的应用来提供对电子文件数据的直接利用，保证用户对馆藏信息的有效获取，从而以促进公众和商业对电子文件的利用，来创造巨大的经济效益。新技术是挖掘档案经济价值的手段和支撑，可以通过两个方面促进档案经济价值的实现：第一，通过信息技术的应用来提供用户对档案的直接利用，保证用户方便、快捷地获取档案信息，减少不必要的时间浪费，加快档案转变为经济效益的步伐。这正是NARA所采取的措施。第二，通过采用新技术，积极开发档案信息资源，挖掘其中蕴藏的经济价值，将潜在经济价值转化为现实的、实在的经济价值。目前，主要通过国家档案馆目录实现。国家档案馆目录（NationalArchivesCatalog）是NARA为了便于用户利用档案而开发的文件信息在线利用门户，独家提供了超过200万份ERA电子文件的在线利用。该目录是在档案研究目录（ARC）和在线公共获取系统（OPA）的基础上建立起来的。ARC在2013年8月份退役并被OPA系统所取代，如今OPA系统已为新的改良版本——国家档案馆目录所取代。

（三）将继续迎接电子文件的挑战自20世纪90年代开始，电子文件的管理逐渐成为NARA关注的重点，NARA开始迎接电子文件的挑战。在20世纪末21世纪初，NARA逐渐开始关注电子文件，认识到档案工作处于电子文件的环境中。在《NARA1997-2007年度战略规划》中提出：“NARA必须解决电子文件的管理、保存、利用问题，这些电子文件涉及数字声音、地理信息系统、网站及其他电子文件格式。”[10]2006年以前，NARA处于电子文件挑战认识的萌芽阶段，刚开始认识到电子文件对档案管理的影响；而在2006年以后，电子文件呈指数级增长，NARA已经明确了“有能力发现、管理、利用、共享和适当处理电子文件对联邦政府职能的发挥至关重要。”[11]可以说，2006年以后，NARA将“迎接电子文件的挑战来确保实现NARA在数字时代的任务”作为一项战略目标来推进，并提出应对电子文件挑战的具体策略。[12]另外，为了制定《NARA2014-2018年度战略规划》，NARA在2012年至2013年开展了背景调查活动。在该项调查中，NARA发现其外部挑战主要有电子文件的激增、大数据、云计算、开放数据和数字政府等挑战，通过这些外部挑战，不难看出未来仍将面临电子文件的挑战。电子文件档案馆（ERA）是NARA解决电子文件管理问题的重要举措。ERA的目的是保管美国政府生成的具有独特价值的电子文件，并提供长期利用；同时把所有政府文件的生命周期管理纳入到电子政府框架中。ERA有多个组成部分，这些部分发挥着不同的功能并管理着不同法律框架下的电子文件，其功能主要体现为四个方面：第一，移交功能（Submission），政府部门利用移交功能将电子文件和元数据移交给ERA。第二，贮藏功能（Repository），保存和评估电子文件的功能。第三，元数据功能（Metadata），即描述电子文件的数据，包括电子文件的创建者、创建原因、处理程序等数据。第四，存取功能（Access），用户通过该功能实现对电子文件的获取。ERA项目的启动保存了美国历史，提高了政府的工作效率，改善了电子文件管理活动，使获取总统文件变得更加便利，方便了公众对档案的获取。但是，ERA也有亟需完善之处：目前ERA不能提供将电子文件迁移到国家档案馆目录的全自动工具，这限制了国家档案馆目录中可利用电子文件的数量；ERA只提供了对电子文件相关的元数据的研究，对电子文件基于内容的研究尚未进行；ERA的保存处理功能尚未开通运行；ERA中对联邦文件利用限制审查和编辑功能尚未运行。

二、启示

（一）转变服务理念，进行档案信息资源建设美国国家档案馆一直将利用服务作为其核心任务，与时俱进，不断提出新的内容。在我国，利用服务也早已被提上议事日程，例如《档案事业发展“十一五”规划》《全国档案事业发展“十二五”规划》中对于利用服务也有提及，其中“十一五”规划将档案信息利用与社会服务作为一项任务“，十二五”规划也提到“加快档案整理鉴定的进度，依法开放应开放的档案，利用先进技术，为社会各界提供快捷、便利的档案利用服务”。尽管如此，目前我国档案利用服务水平仍然不高，在档案事业发展“十三五”规划中这方面的内容仍需强化。美国国家档案馆的利用服务在日常工作中坚持公民有权查看、审查、了解联邦政府文件的理念。美国档案工作者也都认同利用馆藏档案是美国公民的权利，自身工作的意义和价值在于为民众利用档案提供服务。而在我国，虽然近些年来档案工作者努力改变过去“重藏轻用”的思想和局面，但是由于历史及传统等原因，服务理念的转变仍有很长的一段路要走。因此，在未来档案事业发展“十三五”规划制定的过程中，必须强调服务理念的转变。没有档案信息资源建设做铺垫，利用服务就无从谈起。美国国家档案馆之所以强调利用服务，是因为其档案信息资源建设已经基本完成，不仅馆藏内容极大丰富，而且馆藏形式较为多样。就我国而言，馆藏内容仍不太丰富、结构不够合理，档案信息资源问题仍是档案事业发展的短板。因此，我国的当务之急是进行档案信息资源建设，提高档案信息资源的质量和水平，为档案利用服务工作打下坚实的基础。

（二）挖掘档案信息资源，充分发挥档案的经济价值档案作为国家、社会组织或个人在社会实践活动中形成的原始记录，除了可以为政府、企业以及个人提供生产、生活服务以外，还可以利用档案进行经济建设，产生经济效益。在我国，档案是现代化建设的宝贵财富，作为国家资产的重要组成部分，在社会经济建设中发挥着越来越重要的作用。在档案事业发展“十三五”规划的编制中，应该突出档案的经济价值。首先，积极开发档案信息资源，挖掘其中隐藏的经济价值，通过开发档案文化产品或融入企业生产等形式生成巨大的经济效益，为国家、为地方、为企业等创造更大的经济效益，同时为档案部门带来生机。其次，采用新技术，创新利用服务方式，充分利用新兴社交媒体平台，丰富和深化档案利用服务，缩短档案转变为经济效益的时间，最大限度地发挥档案的经济价值。

（三）迎接电子文件的挑战，制定全面详尽的发展规划与美国一样，我国同样面临电子文件的挑战。虽然自1996年起国家和地方档案部门开始着手电子文件管理的研究，并取得了一定的成果，但对比国外一些电子文件管理先进的国家以及国内的实际管理需求看，电子文件管理远未达到理想的目标。在我国《档案事业发展“十一五”规划》、《全国档案事业发展“十二五”规划》中对电子文件管理实践都有一定的计划：“十一五”规划中设立了“建立一批电子文件中心和数字档案馆，实现档案信息资源社会共享”的目标“；十二五”规划中更是将电子文件管理作为一项重要任务。但是，我国在电子文件管理实践中仍面临着缺乏制度规范、电子文件管理系统功能不完善、电子文件质量难以保障、电子文件真实性难以维护等问题。因此，在即将制定的档案事业发展“十三五”规划中，对电子文件管理仍需有一个全面详尽的计划，以解决上述问题。

作者：董慧珠 单位：上海大学图书情报档案系