档案管理问题与对策研究范文

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《北京档案杂志》2015年第十一期

2011年底，国家档案局立足档案资源体系建设的战略高度，从国家层面对专业档案和专业档案工作给予了最新定位。主要是分两批下发了《国家基本专业档案目录》，明确界定了100种国家专业档案，提出了专业档案工作的要求。其中，国家档案行政管理部门将专业档案定位于“国家档案资源的重要组成部分”，强调指出了100种专业档案是为满足各项事业发展和人民群众基本需求必须建立的档案种类，并要求各专业主管部门和各级档案行政管理部门要把专业档案工作列为监管的重点。基于此，本文对北京市专业档案工作的现状进行梳理，发现在理论研究、制度建设、管理模式、保管空间等方面存在问题，提出加强理论研究、推动专业档案制度建设、加快国家专业档案馆建设、加大对库房安全检查的力度等措施。

一、专业档案工作的基本现状

专业档案在档案工作中具有重要作用。近年来，随着北京市经济社会水平的不断发展，专业档案也呈现出新的特征，笔者根据多年来的工作实践，对北京市专业档案工作的基本现状梳理如下：

（一）专业档案种类众多，资源极大丰富一是从种类上看，专业工作所涉领域较多，使得专业档案种类繁杂。目前，北京市的专业档案共计105种，分布在50余个专业主管机关和专业系统中。其中，一部分专业档案直接由市级专业主管机关统一管理，另一部分专业档案由市和区县两级机关管理，还有一部分专业档案则只在基层单位形成。二是从数量上看，专业档案数量巨大。专业档案数量与专业机关、系统、部门的工作职能、管理范围密切相关，与该系统或该单位的管理对象、工作事项一一对应。据不完全统计，北京市专业档案数量约为2亿多卷（件），排架长度约2000公里。

（二）专业档案制度建设得到强化，管理愈加规范专业档案自身的特点，要求专业档案的管理必须要有符合专业特性的、统一的制度来进行约束。由于每项专业工作形成的文件材料都有其自身的规律和特点，因此在对其进行归档、管理、利用等工作中也会有较大差别。例如，在档案整理方面就有不同的方法，有的以“案件”形式整理，有的以“法人单位”形式整理，有的以“自然人”形式整理，有的以“项目”形式整理。近年来，从国家到北京市也都越来越重视专业档案制度建设，档案行政管理部门与专业部门联合或单独制发了一批专业档案管理制度。这些制度建设在规范专业档案管理工作中发挥了重要作用。在制度建设的推动下，目前，北京市已经制发了50多个规范全行业系统的专业档案管理办法，理顺了专业档案管理体制，提出了管理要求，划定了归档范围，确定了保管期限，规定了整理方法，明确了归属流向。同时，一些专业主管机关还采取培训、达标验收、工作考核等方式，确保制度的贯彻落实，有力地促进了专业档案管理的规范化。

（三）专业档案利用工作服务于民的作用更加突出一是涉及民生的专业档案数量众多。在《国家基本专业档案目录》的100种专业档案中共有48种直接涉及民生，北京市105种专业档案中，直接涉及民生的49种，将近半数。二是利用工作开放活跃。专业档案是在保障和改善民生工作活动中形成的原始记录，或是公民到主管业务部门办理有关审批、登记、备案事项的真实记载，如社会保险档案、公证档案、婚姻登记档案等。这些专业档案对建设和谐社会、造福民众、维护公民合法权益等具有重要作用。

二、突出矛盾和问题

（一）理论研究滞后开展专业档案管理工作需要理论的指导，但是目前这方面的理论研究还不够广泛和深入，滞后于实际管理工作。主要体现为：科研项目少、研究成果少、理论书籍少、发表文章少。由此造成了实际工作中专业档案概念不清晰、界定不明确、管理不科学等问题，例如，在名称上存在着“专业档案、专门档案、业务档案”等不同的表达方式。再如，信访档案虽然被列入了国家基本专业档案目录，但是按照国家档案局第8号令规定，各立档单位将形成的信访档案划入文书档案范畴来进行管理。

（二）专业档案制度建设有待加强专业档案有其自身特点，不能简单套用文书档案管理的有关标准和要求进行管理，因此，专业档案在收集、管理、利用等方面的制度建设对规范专业档案工作尤为重要。目前，专业档案制度建设还存在不健全、不完善的问题；还有一些专业档案管理制度出台时间过早，内容趋于陈旧，已经不适应当前需要。

（三）管理模式限制了专业档案的利用服务档案室是立档单位内部设置的集中管理本单位档案的专门机构，近年来随着专业档案的发展，档案室的管理模式已经越来越不适应专业档案发展的需要，其局限性也日益显现。特别是“摊大饼”式的分散管理、分级管理模式，限制了专业档案的利用服务。档案室是机关内设机构，《机关档案工作条例》第二十一条规定“机关档案部门保管的档案是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围”。目前专业档案的利用情况更具开放性，多种专业档案的利用范围不仅限于本单位内部使用，上下级机关、纪检审计机关、公检法机关，甚至公民个人都可利用。由此可见，档案室的管理模式限制了专业档案利用服务的程度。此外，完备的专业档案工作需要建章立制、督导检查、鉴定销毁、信息化建设等，档案室的机构设置和有限的人员配备难以支撑起如此巨大的基础业务工作。

（四）档案库房严重不足，条件简陋，影响档案安全专业档案基数大，增速快，档案库房面积却十分有限，随着专业档案数量的增多，这一矛盾还将突出。一些单位档案保管压力大，不堪重负，只得将办公室改造成库房，或者在办公楼地下室存放档案，这样的库房先天条件不足，难以达到“八防”要求；还有一些单位甚至采取外包和托管形式，外租楼房、平房、仓库保管档案，两地办公，人档分离的现象给档案安全造成了巨大隐患。

三、加强专业档案工作建议

（一）加强专业档案管理理论研究，并指导管理实践档案行政管理部门和各专业主管机关应及时总结多年来专业档案工作实践经验，针对专业档案管理的概念、特征、价值、作用等进行理论研究，不断丰富理论成果，以促进专业档案实际管理工作目标更明确，手段更清晰，作法更合理，效果更有效。

（二）以“全覆盖”为目标，大力开展专业档案制度建设以强化制度建设为重点，以档案行政管理部门出政策、出规划为核心，各专业主管部门出办法、出规定为延伸，争取在较短时间内，搭建起专业档案工作制度体系，在专业档案制度建设方面做到无盲点、无空白。在制定和修订各专业档案工作制度时，从管理体制、收集与归档、整理与保管、归属与流向、鉴定与销毁、利用等方面，全方位加强制度建设，保证专业档案管理的规范化、科学化。

（三）以“科学规划、合理布局”为重点，以监督指导为抓手，加快北京市国家专业档案馆建设中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中明确提出了“统筹规划、科学设置并严格审批建立同级专业档案馆，明确规定档案接收范围，防止重复建设和资源分散”，北京市专业档案工作应该以此为目标，加强对国家专业档案馆的行政管理。一是依法确定北京市国家综合档案馆、国家专业档案馆、企事业单位档案馆的设立及各自职责。对1992年出台的《北京市档案馆设置与布局方案》进行修改与调整，并着重在国家专业档案馆建设上给予政策支持并赋予应有地位。二是制定出台有关国家专业档案馆设立的审批标准，明确国家专业档案馆与国家综合档案馆的关系，科学把握好国家专业档案馆接收档案的范围，力争建设若干个符合要求的国家专业档案馆，形成具有首都特色的，涵盖各级各类档案馆的档案馆群，确保国家档案资源的合理分布。三是进一步强化北京市专业档案工作，以监督指导全覆盖为手段，重点推进专业档案管理的制度化、规范化工作。突出抓好“三项建设”，重点把控“三个环节”。“三项建设”即专业档案的制度建设、资源建设、信息化建设；“三个环节”即专业档案的收集与归档、鉴定与销毁、归属与流向，不断丰富国家专业档案资源，不断提升全市专业档案工作管理水平，不断增强专业档案的服务效能。

（四）加大对库房安全检查的力度，保障档案安全加大对专业档案库房安全检查的力度，杜绝安全隐患，确保档案实体安全。特别是按照《档案馆建设标准》（建标103-2008）和《档案馆建筑设计规范》（JGJ25-2010）的“机构健全、硬件达标、管理规范、利用活跃”的规定，结合其对库房选址、设计上的要求，就目前专业档案库房存在的安全隐患，要求相关档案室进行整改。

作者：白巍 单位：北京市档案局