司法制度范文

当前我国司法领域存在的主要问题是什么?其原因又是什么?有的学者认为,存在的主要问题是司法不公正和判决执行难,其原因是司法腐败。我认为,更值得深思的是,如何正确认识造成司法腐败的原因。

目前很多人认为,造成司法腐败的原因主要是司法人员的素质差和具体的管理制度不完善。因此,就必然着眼于从这些方面进行改革。对此我们看到近年来相继出台了许多相关措施,在具体的制度上做了不少的改革。例如,规定了错案责任追究制、公开审判制、陪审制、法官招聘制、主审法官负责制,还有责任承包制、下岗制以及整顿队伍、树立先进典型、改革庭审方式、执行方式等等。学术界还进行了有关审判委员会、沉默权等问题的讨论。当然,加强思想教育、提高人员素质、改善具体的管理制度都是必要的,这些方面也确实问题不少。但我认为,人员的素质和具体管理制度的缺陷,还不是我国司法腐败的根本原因,因而上述种种改革措施并不能从根本上解决司法腐败问题。我认为,我国的司法腐败是制度性的权力结构缺陷造成的,这里讲的“制度性”,说到底就是指对计划经济体制条件下形成的、以官为本位(国家权力为本)的司法制度向与市场经济相适应的、以公民权利为本的现代的、民主的司法制度的转型。要实现这一转型,必定要有一个理论上的升华、思想观念上的转变以及基本司法制度与实践的深刻变革和完善。而这种转型正是我国社会主义市场经济的发展和实行依法治国、建设社会主义法治国家的客观要求,也是逐步解决司法腐败的根本所在。

一、司法制度的转型是依法治国的要求

十五大确定了依法治国的方略,是中国法治史发展的一个里程碑,是我国法律制度开始向现代性转型的标志。我国是一个封建专制统治数千年、市场经济文化缺失的国家,缺乏尊重个人权利的理论积淀;专制文化的影响很深。应当说,从20世纪之初,我国开始走上由专制向民主、由人治向法治转变的道路,但是从清朝末年制宪修律到国民党政权的制宪,始终没有实现根本转变。直到1949年新中国成立,才真正开始实行这个转变。中华人民共和国彻底废除了封建制度,人民成为社会主人,我国建国之初就提出了要实行法治、走依法治国的道路,民主与法制建设也取得了一系列成就。但从50年代中后期开始的20年,犯了“极左路线”错误,民主与法制遭到破坏。特别是由于实行计划经济政策,强调国家权利的极端作用,导致公民个体权利缺乏重视,所以也就不可能真正实现转型。十一届三中全会以后,重新确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针,迎来了民主与法制建设的大发展时期,但是在相当长的时间内,虽然重视加强法制,却一直没有把依法治国、建设法治国家,确定为基本的方略。提“法制”而不提“法治”;提“以法治国”而不提“依法治国”,是一种不彻底性的表现。当然,这与客观原因有关,例如经济上尚未提出强烈建设法治国家的要求。

经济改革是政治法律改革的根本动因。我国经济体制改革,从1982年召开十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”,经过十年探索,到1992年邓小平同志视察南方和同年十四大召开,正式提出建立“社会主义市场经济体制”,才进入到由计划经济向市场经济转变的实质性改革阶段。我们看到在此后的六七年的时间,中国大地上的经济面貌发生了巨变,同时也日益强烈地凸显出上层建筑需要同步革新的要求。一句话,市场经济的发展,对实行法治提出了客观而迫切的要求。1996年3月八届人大四次会议通过的《“九五”规划和2010年发展纲要》作为国家的正式文件,第一次提出“依法治国,建设社会主义法制国家”,但仍然没有使用“法治”一词。当然,提出“依法治国”实际上就是实行法治的意思。1997年3月召开的中共十五大正式提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”,1999年3月九届人大二次会议修改宪法把这句话作为基本国策写进了宪法之中。虽然十五大和宪法都正式确认了依法治国的方略,但是人们如何理解法治以及法治如何落实在制度和体制的改革上,则必定还有一个艰苦的、漫长的过程。当前,在群众中特别是领导干部中如何理解依法治国,仍然是一个尚待解决的问题。

依法治国也就是实行法治。对于法治,人们往往在两种意义上理解:一种是从“依靠”或者“用”法律手段进行治理,即从工具的意义上来理解;另一种是把“人治”与“法治”作为专制与民主两种对立的政治体制来理解。显然,历史上任何类型的国家都要“用”法律手段进行治理,即都有第一种意义上的“法治”。我们提出依法治国,当然也包括“依靠”或者“用”法进行治理,但这样理解法治是不够的。对十五大确定的、写入宪法中的“依法治国”,必须从现代民主政治体制的意义上来理解。法治是现代民主政治体制的基本特征,也是基本原则。在民主政治体制下,当然也要“依靠”或“用”法律来治国,但最重要的是强调要“依据”或“依照”法律来治国。这就是说,法律是全国一切自然人和法人最高的行为依据和准则,法律具有至高无上的地位,法律至上是现代法治的根本原则。如果有法但不至上而出现权大于法,那就不是法治。我们只有从实行现代民主政治的高度,才能正确认识我国司法制度存在的问题和改革方向。现代民主政治最根本的问题是国家权力与公民权利的关系问题,即官民关系问题。社会主义国家的官民关系是仆人和主人的关系,宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。毫无疑问,50多年来我国已经建立了人民当家做主的国家制度,但在现实中又确实存在各式各样的权力腐败(司法腐败最重要)的现象,仆人变成了“主人”,有些人不是在为人民服务,而是在压迫人民。权力腐败的制度根源在于官本位制度。十一届三中全会以后邓小平同志明确指出:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”(《邓小平文选》第2卷,293页)他说:“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说,主要的弊端就是官僚主义现象,家长制现象,领导干部职务终身制现象和形形色色的特权现象。”(《邓小平文选》第2卷,287页)邓小平同志指出的,实际上就是官本位现象。

官本位制度就是相对于“民治”的“官治”制度,即官居于主体的、治民的地位,而百姓则是被治者,居于被动地位。也就是官权大于民权,而且民权对官权相对缺乏制约机制的政治体制。官本位是古代中国和东方各国专制制度的共同特征。中国封建时代,在自然经济条件下形成了个体权利对群体(家庭、家族、国家)的从属和依附关系,在此基础上产生的就是君权至上的官本位的制度和观念。新中国成立,在计划经济体制厦特别强调国家权力、集体权利,因而仍然没有解决官本位问题,不解决官本位问题也就不可能实现法治。官本位或官治是同现代民主政治或现代法治相对立的,所以宪法修改所确认的“依法治国”的原则,也就意味着官本位体制的转变提上了议事日程。我国目前严重的权力腐败现象,实质上都是滥用国家权力、凌驾与公民权利之上的表现,都是根源于传统的官权大于民权的官本位体制。因而实行法治的重点就在于限制国家机关滥用权力,同时建立公民权利对国家机关权力的制约机制。

从以官权为本向以民权为本的民主政治转型是我国实行依法治国的要求,归根到底则是市场经济发展的客观要求。当前的行政权力腐败和司法权力腐败,正是与计划经济适应的传统的观念和制度向与市场经济相适应的观念和制度转型时期的必然现象。我国与西方国家发展市场经济和实行法治的道路不同,但限制和防止滥用国家权力、以公民权利为本的原则是相同的。西方是社会演变型的,我国则是政府推进型的。

司法制度是我国的一项重要的宪法制度，在建设社会主义法治国家进程中发挥着保障作用。现行宪法在第三章中设有专门一节来规定司法制度[0]，即第七节“人民法院和人民检察院”。该节共12条，宪法其他章节还有10条直接提及人民法院（审判机关）和人民检察院（检察机关），即宪法关于司法制度的规定共有22条，约占整个宪法文本正文的16%.这足以显示司法制度在宪法体制与运作过程中的重要性。自现行宪法颁布实施以来，先后进行了四次修改，形成了31条修正案，但涉及司法制度的内容却从未修改，这说明司法制度的宪法基础是相对稳定的，具有适应现实生活的能力。但不可否认的是，现行宪法关于司法制度的规定还有较大的拓展、完善与改革空间。在完善我国司法制度时，需要从国家权力体系的层面进一步明确司法制度的宪法基础和司法改革的宪法界限。

一、司法机关的宪法地位

由于各国的宪政体制、政治制度、历史文化传统等因素的不同，各国司法制度的宪法基础呈现出多样性。在西方，不同国家司法制度之间的差异性是比较大的，但通常强调司法权与立法权、行政权的严格分立，强调法院行使审判权的独立性，国家权力相互之间的制约性十分突出。总体上讲，法院在国家政治生活中居于举足轻重的地位，其对整个公共权力的调控作用明显。如法院在违宪审查制度中发挥的功能上，有的国家采取普通法院审查制，即由普通法院（通常是最高法院）行使违宪审查权；有的国家采取专门机构审查制，即由专设的宪法法院或宪法委员会行使违宪审查权。我国则实行最高权力机关审查制，即由国家权力机关行使违宪审查权，法院无权直接作出违宪的裁断。

司法机关的地位直接受宪法原则、宪法规范与宪法价值的约束。任何司法活动的宗旨都是为了实现宪法基本精神，限制公权力，维护公民的权利。现代宪法学上把它称之为“宪法的界限”。日本学者高桥和之教授把它区分为宪法的内在界限与外在界限。所谓内在界限，是指作为国家权力的司法权的行使不能超越宪法的内容，比如司法行为不能侵犯人权。所谓外在界限，是指司法权作为公权力，宪法上的所有原则、规范约束司法权，如司法机构原理的宪法界限、人权保障规定的界限等。[1]（P464）在中国宪法上司法机关的宪法地位主要表现在：

首先，宪法明确了人民法院和人民检察院属于宪法上的国家机关。换言之，人民法院和人民检察院是宪法，而不是由法律所设立的国家机关。因此，即便是全国人民代表大会及其常务委员会也不能通过法律等方式取消人民法院和人民检察院，也不能停止其行使职权，或者让其他机关代行其职权，使其名存实亡。

其次，宪法明确了人民法院的地位。宪法第123条规定，“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。这一规定包含着以下两个方面的含义。第一，人民法院是“国家”的审判机关。它表明人民法院行使的审判权代表了国家，是以国家的名义对各类纠纷进行裁决。我国采用单一制的国家结构形式，明显有别于实行联邦制的国家。人民法院是国家的法院，而非地方的法院，人民法院行使权力代表着国家的意志，而非任何地方、团体或个人的意志。第二，人民法院是国家的“审判机关”。人民法院是专司审判职能的国家机关，这既表明了人民法院在国家权力配置中职能的专门性，是行使审判权的国家机关，而不是行使立法权的立法机关；同时也显示了人民法院行使权力的方式，它是通过审判活动，解决纠纷、保障人权、维护国家法制统一的机关，而不是通过其他方式行使权力。

再次，宪法明确了人民检察院的地位。宪法第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。这一规定同样可以作以下两个方面的解读。第一，人民检察院是“国家”的法律监督机关。人民检察院代表国家行使权力，以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督。这就使得检察机关的监督并不是面面俱到，事事监督。它的监督应当以是否危害国家利益为标准，只有发生了危害国家利益的行为，检察机关才予以监督。第二，人民检察院是国家的“法律监督机关”。它表明检察权的本质属性就是法律监督权，人民检察院是专司法律监督职能的国家机关。人民检察院的监督是法律意义上的监督，而非所有问题的监督；它的监督是针对具体案件的监督，而不是间接、宏观与抽象的监督。

二、司法机关组织体系的宪法基础

一、问题的提出

1996年3月16日，中国立法机构对颁行于“”后的第一部刑事诉讼法作出了大规模的修改。伴随着修订后的刑事诉讼法的施行，一场影响深远的刑事司法改革在中国发生了。作为这次改革的主要成果，无罪推定、审判公开、辩护等基本诉讼原则得到了一定的贯彻，被告人、被害人、辩护人的诉讼权利也有了不同程度的改善。因此，人们几乎普遍对这次改革作出了积极的评价，并将其视为中国在刑事法律中加强法治原则的重要标志。[1]

如果对1996刑事诉讼法的修改作一简要回顾的话，那么，中国立法机构为推进刑事司法改革所作的努力之大还是令人赞叹的。

例如，为防止法官在审判前对案件形成先入为主的预断，避免法庭审判流于形式，同时也最大限度地发挥控辩双方在证据调查和事实发现方面的作用，立法机构对刑事审判方式作出了大幅度的改革，引入了源于英美的对抗式审判模式。[2]又如，为增强被告人的防御能力，立法机构改革了刑事辩护制度，使辩护律师有机会在侦查阶段为嫌疑人提供法律帮助，并且使那些无力委托辩护人的被告人获得法律援助的范围得到了扩大。再如，为维护嫌疑人的人身自由不受任意侵犯，有效地约束检警机构的强制性侦查权力，修改后的刑事诉讼法对刑事拘留、逮捕的条件作出了改革，建立了财产保释制度，使得“收容审查”措施得到废止。当然，新的刑事诉讼法还确立了疑罪从无原则，对一审法院严重违反诉讼程序的行为规定了消极的法律后果……

然而，修订后的刑事诉讼法实施后不久，由于面临来自各方面的压力，立法机构和司法机构即通过法律解释的形式，对该法律作出了一些修改和补充。此后，中国的最高人民法院、最高人民检察院和公安部相继对刑事诉讼法作出了独立的解释，制定了各自的执行规则。于是，一些旨在应对刑事司法改革的“变通之策”大行其道，大量体现刑事法治理念的制度在不同程度上被架空和闲置。刑事诉讼法的施行逐渐出现了危机，刑事司法改革也开始陷入困境。1999年11月，全国人大常委会就刑事诉讼法的实施情况组织了一次“执法大检查”，就社会各界非议颇多的刑讯逼供、超期羁押、辩护律师权益保障以及刑罚执行中的实体变更等重要问题，展开了全面的调研活动。在这次“执法大检查”之后，最高人民法院、最高人民检察院和公安部相继以“通知”、“批复”等方式，对纠正和制止超期羁押、刑讯逼供问题提出一些行政化的要求。与此同时，鉴于刑事诉讼法确立的证据规则极为简单，根本不足以发挥维持控辩双方公平游戏的作用，而法官在证据适用上又存在着普遍的混乱现象，因此，中国立法机构在法学界的支持下，开始了制定刑事证据法的努力。一时间，诸如沉默权、证据展示、证人出庭作证、非法证据排除之类规则的确立，又成为人们所致力实现的改革目标。

毫无疑问，中国刑事诉讼法的修改在整体上并没有达到立法机构和法学者所预期的目标。中国司法实践的现状表明，立法机构在审判方式、辩护制度、强制措施制度等方面所进行的改革，相对于整个刑事司法制度的变革而言，只不过属于一种技术性的调整而已。而在中国刑事司法制度的整体框架不发生根本变化的情况下，任何技术层面上的“小修小补”都将最终陷入困境。有鉴于此，本文将对中国刑事司法制度的主要问题和缺陷作一简要的分析。按照笔者的观点，中国刑事诉讼的问题归根结底是司法体制的问题，尤其是公安、检察与法院的法律关系问题。

二、“流水作业”的司法模式

美国学者赫伯特•帕克曾提出过著名的“正当程序”（DueProcess）和“犯罪控制”（CrimeControl）的诉讼模式理论，并以所谓的“跨栏赛跑”来形容“正当程序”模式的运作情况，而把“犯罪控制”模式则形象地比喻为警察、检察官与法官相互间的“接力比赛”。[3]这在一定程度上说明了警察、检察官与法官的法律关系，在相当程度上受制于刑事诉讼价值的选择和诉讼构造的形态。

一、改革的必要性问题

美国学者罗伯特.克利特加德认为:某一特定社会的腐败状况必须已经达到构成危机或造成创伤的程度,足以使当局感到需要建立一个新的法律执行机构来与腐败作斗争[1]。国际反腐败实践证明,影响反腐败改革主要有三个因素:腐败的严重性、政治决策层具有反腐败的意愿和决心、司法制度的不适应。美国的建立独立检察官制度、俄罗斯成立反腐败委员会、新加坡设立反贪污局、香港设立廉政公署、印度的设置中央监察委员会和重构中央调查局等都说明反腐败刑事司法制度改革必须同时具备这三个条件:如果腐败现象不严重,已有的司法体制就可以足以解决局部的腐败问题,政治决策层重点关注其他问题,反腐败的决心无从谈起,反腐败刑事司法改革也就缺乏现实性;如果政治决策层不具有反腐败的意愿和决心,沿袭原有司法制度,按惯性被动应付腐败问题,作为政治系统一部分的司法体制改革就不具备可能性;如果刑事司法制度具有适应性,相关反腐败能力强大,能自动应对腐败问题,反腐败刑事司法制度的改革则没有必要性。当某一国家或地区在某一时期同时具备这三个条件时,反腐败的改革不可避免。经过改革开放二十余年的建设,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就,但经济高速发展中的腐败暗流必须引起我们的警惕。世界银行报告指出:“腐败严重的情况下取得高经济增长率的国家,也许会在将来发现自己正在付出更高昂的代价。腐败能自我助长,使非法所得呈不断扩大的螺旋形,最终使发展受到影响,多年的进步被逆转。”[2]

新世纪以来,我国社会进入全面转型时期,体制冲突和规范缺失,成为腐败高发的诱因之一。建国后,1989年是查处县处级干部最多的一年,共查处县处级干部1000人余人。新千年以来,全国司法机关办理的腐败案件都呈上升趋势。从2000年起,每年查处的县处级干部都在2000人以上,甚至接近3000人。这从一个侧面反映出我国面临严峻的腐败形势。在这种形势下,新的中央领导集体从构建政治文明的高度,提出依法执政的理念和加强执政能力建设的要求,2005年1月3日,中共中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,确立反腐败的新思路,即建立健全“教育、制度、监督”三者并重的惩治和预防腐败体系。提出制定加快廉政立法进程,研究制订反腐败方面的专门法律;修订和完善《刑法》、《刑事诉讼法》等相关法律制度;推进司法体制改革,制订和修改有关法律,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,形成权责明确、相互制约、高效运行的司法体制,再次明确提出保障审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权;建立执法合作、司法协助、人员遣返、涉案资金返还等方面的反腐败国际合作机制;健全公安、审判、检察机关相互配合和制约的工作机制,加大惩治和预防职务犯罪的力度;加强纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执纪执法机关之间的协调配合,建立跨区域协作办案及追逃、追赃机制,完善相关程序,形成整体合力。可以预期,这些新的思路将推进我国反腐败司法体制出现突破性进展。但我国现行反腐败刑事司法制度还不尽适应这种形势,主要表现在:

在执政党主导型反腐败体制下,国家反腐败协调机构缺位:按照政党制度的原理,执政党对国家事务的控制,应在国家机构的框架下,不应在政党机构的框架下运行。而我国执政党的纪律检查委员会组织协调反腐败的直接根据是《中国共产党章程》,间接根据是《宪法》,《宪法》确立了中国共产党的领导地位,这种领导当然包括对反腐败工作的领导,因此,中国共产党的纪律检查委员会组织协调反腐败也应是合宪的。但这种根本法上的合宪性,落实到法律层面有时就显得不足。首先是中共党内监督权和国家行政监察权不具有普遍适应性,随着参政党人士和非党人士进入公共机构的数量增多,中共纪委的纪律检查权对这类人士不适用。虽然有行政监察权,但在“人大之下的一府两院”制度下,行政监察权对法院、检察院和人民代表大会机关和政治协商会议机关不适宜。其次,中共纪委可通过设置在司法机关的党组织发挥作用,但作为执政党的党内监督机构,直接组织协调司法机构,在体制上不顺畅,不符合依法执政的要求。

司法机关在反腐败体制中的地位不突出:我国目前实行的是“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。与宪法中“人大领导下的一府两院”格局不同的是,在这种体制和机制中,党委、政府和纪委的地位比较突出,司法机关只是作为“各负其责”的部门,在反腐败中的独立性和重要地位没有体现出来。

反腐败机构设置不尽合理:表现在反腐败侦查和调查力量分散,第一是机构间的力量分散,专司反腐败的机构有纪检监察机关、有检察机关,各自拥有调查和侦查力量。第二是系统内的力量分散,检察机关人员也是不论县域人口多少,全面分布,造成反腐败调查和侦查力量在绝对数量较多,相对数量较少,有的县级检察院反贪局的维持一至两个办案组都很困难。第三是机构内的力量分散,检察院内的侦查部门分为反贪和渎侦部门。这些一线的调查或侦查人员在整个机构中所占比例过小,能够达到三分之一已经很可观了,而香港廉政公署的其他非办案人员只占7%。[3]这种力量分散不仅造成对腐败的监控乏力,而且是对国家反腐败资源的极大浪费。另外机构设置不合理,专业化不足。全国检察系统的反贪局仅是检察机关的内设机构,在法律中没有相应地位。在职务犯罪侦查机构专门化的同时,有关职务犯罪审判机构的专门化未能引起重视,审判职务犯罪的机构一直与其他经济犯罪审判混合,不利于对职务犯罪的专门化审理。

刑事诉讼法对反腐败的独特性考虑不够:我国目前刑事诉讼法涉外部分较为薄弱,只有原则性规定,对腐败等具有涉外因素的犯罪的特殊性考虑不足,《公约》中有明确要求的很多内容,如涉外管辖、引渡、国际联合调查、被判刑人的移交、刑事诉讼的移交、资产的追回和处分,以及关于司法协助中的调查取证、检查、辨认和协助出庭等,都缺乏明确的规定。比如,在证据制度方面,缺乏特殊证据规则:目前我国没有统一的证据法,最高人民法院只是制订出有关民事诉讼和行政诉讼的证据规定,但在刑事证据的具体规定上仍然缺失,使得很多刑事证据规则无法确立,对反腐败行之有效的一些证据规则更无从谈起。如为保护证人,采用远程作证的制度;为克服腐败犯罪取证难,采用的证据推定、共犯证据免责、举证责任倒置等制度;为便于侦查机关突破案件,采用的对诱惑侦查和其他秘密侦查取得证据的合法化制度等,在我国刑事诉讼制度中都还处于空白或简约状态。在侦查制度方面,缺乏上升为刑事诉讼制度的特殊侦查措施:目前我国反腐败侦查仍然是一种“正面强攻”的机制,人证中心主义和口供中心主义成为部分刑事案件侦查的常态,“如实供述”的制度设计成为这种体制的一部分,对非言词性的客观证据重视不够。[4]对于收集客观性证据的“迂回包围”方式,即秘密侦查运用不够,国外通行的跟踪、设伏、录音、监听、秘密摄像、伪装潜入、线人计划等秘密侦查措施或特工手段(UndercoverOperation),很多在我国都未采用,或实践中采用,但无相关法律授权。如对于很多国家都立法承认的电子监听措施,在我国只有根据《国家安全法》和《人民警察法》的规定,由国家安全机关和公安机关分别采取,但《刑事诉讼法》对检察机关却无相应授权。检察机关在其他国家机关中没有派驻人员(监所等除外),使用线人或耳目也未规范。在审判制度方面,缺乏特殊的审判程序:根据《公约》第54条规定:缔约国应根据本国法律,考虑采取必要措施,以便在因为犯罪人死亡、潜逃或者缺席而无法对其起诉的情形或者其他有关情形下,能够不经过刑事定罪而没收腐败犯罪所得的财产。《公约》第57条规定,关于腐败犯罪所得财产,被请求国在对相关财产没收后,应基于请求国法院所作的生效判决,才能将所没收的资产返还请求国。根据《公约》的这两条规定,我国目前缺乏缺席审判程序和与刑事诉讼相分离的独立的民事诉讼程序。

二、改革的系统性问题

建立公正、高效、权威的社会主义司法制度，健全符合国情和法治要求的司法管理体系是在新的历史条件下坚持和巩固党的执政地位和领导地位的根本性措施，是改革和完善党对司法工作领导方式和解决当前司法领域存在突出问题的正确选择，是建立符合中国特色社会主义司法制度的必然要求。健全符合国情和法治要求的司法管理体系是维护社会和谐稳定、实现国家长治久安的必然要求。但是，随着改革开放的深入进行，现行司法制度在运行过程中也暴露出一些问题和弊端，尤其在司法管理体系不健全与不完善方面这些问题和弊端已经在一定程度上妨碍了我国社会主义司法制度的基本功能的发挥。因此，笔者就健全符合国情和法治要求的司法管理体系进行了调研，调研情况如下。

一、司法管理的基本内涵

司法管理就是指合法影响或承载司法权运行的组织（制宪机关或立法机构、司法系统或法院系统、法院、法院内部机构、审判庭等等）中的如下活动或过程：通过信息获取、决策、计划、组织、领导、控制和创新等司法管理职能的发挥来分配、协调包括司法人力资源在内的一切可以调用的司法资源，以实现各种司法目标”，或者说司法管理就是确定司法管理目标并合理运用各种司法资源，以实现既定的司法目标的组织活动或过程，其基本构成要素是司法目标、司法资源和司法管理实践（司法管理组织活动或过程）。

二、司法管理改革成就显著

党的十六大提出了推进司法体制改革的英明决策。在党中央的高度重视和直接领导下，中央政法委员会坚持从人民群众反映的突出问题和影响司法公正的关键环节入手，按照公正司法和严格执法的要求，组织有关方面深入调研论证，广泛听取意见，并报经党中央批准，于2004年底提出了改革和完善诉讼制度，改革和完善诉讼收费制度，改革和完善检察监督体制，改革劳动教养制度，改革和完善监狱和刑罚执行体制，改革司法鉴定体制，改革和完善律师制度，改革和完善司法干部管理体制，改革和完善司法机关经费保障机制，改革有关部门、企业管理“公检法”体制等10个方面35项改革任务，成为新中国成立以来集中进行的一次重要司法改革。具体到我们市，在市委的坚强领导下，近年来，市委、市政府各有关部门以及地方各级党委、政府高度重视，始终坚持党对司法体制改革的领导，始终坚持正确的改革方向，始终坚持循序渐进，始终坚持依法推进，始终坚持群众路线，始终坚持立足于党和国家工作的大局，密切配合，及时出台改革措施，共同推进。目前，各项改革任务都取得了实质性进展，其中绝大多数已经完成或基本完成。同时，由于在政法机关部署开展了社会主义法治理念教育和执法规范化建设，使改革的效应进一步扩大。总的看，全市政法机关执法理念进一步端正，司法体制和工作机制进一步理顺，监督制约机制进一步完善，政法队伍整体素质进一步提高，执法环境和执法保障进一步改善，公正、高效、权威的社会主义司法制度正在逐步完善。

人民监督员试点工作平稳推进，全市共选任人民监督员名，重点对“三类案件”（不服逮捕决定、拟撤销、拟不起诉的案件）实施监督。人民陪审员制度进一步完善，截至2010年底，全市共选任人民陪审员人，2010年以来参与审理各类案件件。

目前，法院适用简易程序审理刑事案件已达%，适用简易程序审理民商事案件达到%。全国绝大多数人民法庭实现了直接立案，设置了个固定巡回审判点，方便了当事人尤其是偏远地区当事人的诉讼。建立健全人民调解、行政调解、司法调解的多元化矛盾纠纷解决机制，2010年，全国各类人民调解组织共调解民间纠纷多件，％以上的矛盾纠纷得到及时化解。

进一步加大司法救助力度，2010年，市司法行政部门的法律援助机构共办理法律援助案件件，接受法律援助咨询人（次），同比分别增加%、%，其中为名农民工提供了法律援助服务，同比增加%。

一、藏族传统司法制度的形成与发展

一般来说，藏族司法制度作为人类司法制度文化的重要内容，其形成、发展的轨迹必然与人类司法制度的形成、发展轨迹相一致。因此，回顾人类司法制度史，对于了解藏族传统司法制度的形成与发展将不无裨益勿庸讳言，在现代社会条件下，倘若没有法律，社会将会变得十分杂乱，毫无秩序。然而，在原始社会，虽然“没有军队、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理。”之所以如此，无疑与原始社会独特的社会组织结构和道德规范有着密切联系。在原始社会、氏族不仅是基本的社会组织形式，同时又是基本的生活和生产单位。氏族成员平等相处，既没有高低之分，亦没有贵贱之别。在生活和生产实践中.人们自觉地遵从世代相传的习惯，并依其来规范全体成员的行为，调整人们之间的关系，即使相互发生冲突，甚而造成伤害.亦按同态复仇的传统方式加以解决。因为在氏族成员看来，杀人、伤害等纯属个人行为，同态复仇不会危及群体利益，自然也勿需他人或组织进行千预了进人阶级社会之后，人们之间的关系发生了变化.少数人占据统治地位，从而成为统治阶级。出于维护自身的利益、强化统治地位的需要.他们便将本阶级的意愿强加于整个社会，通过强制手段迫使被统治者服从、于是便形成法律。随着社会的发展，阶级矛盾日益突出，阶级斗争亦日趋尖锐。这样，作为统治工具的法律，在具体实施过程中不断得以充实、完善，并形成一定的司法制度来保证实施。在阶级社会，司法制度不仅因国家类型的不同而有所不同，而且随着社会政治制度的演变而演变。所以说，不论是法律，还是司法制度，都是阶级社会的产物，是阶级压迫的工具。

那么，藏族司法制度是如何形成、发展的呢?要弄清这一点，首先必须了解藏民族是何时进人阶级社会的问题。据藏文史料载，西藏地区最早为“非人统治”，后相继出现“四十四小王”、“十二小邦”等。而这些“小邦不给众生住地，居草原亦不允许，惟依恃坚硬岩山(居住)，饮食不获，饥饿干渴，藏区众生极为艰苦。”而作为小邦的王与大臣们则居住在十几个堡寨[2]。可见，当时阶级已开始分化。至达布聂塞时，悉补野部将三分之二的小邦均置于统治之下[3]，从而完成了雅鲁藏布江南岸的统一，并向江北扩展。勿庸讳言，长期以来，部落间频繁的战争，相互兼并，加速了阶级分化的进程。因为在部落战争中，一些部落失利，继而被兼并，这样，部落属民便成为他人的俘虏。在部落战争初期，俘虏往往被处死，而到中、后期，则被贬为奴隶，受人驱使，这是人类社会发展的一般规律。据藏文史料载，达布聂塞时期，即出现奴隶。当时拉萨河流域有两个势力较大的小邦，即岩波查松和几若江恩。因岩波查松之王达甲溺于恶政，其臣念氏反叛，岩波查松即并人几若江恩部。几若江恩部之王赤邦松将达甲辖地析出一部划归念氏管理，达甲的旧臣娘氏、门氏等作为奴户。后念妻对奴户虐待驱使，娘氏诉于赤邦松，要求解脱奴籍，遭斥拒绝;又载:“襄日伦赞攻灭赤邦松后，分赐勋臣。娘、门、韦及蔡邦氏均受封土地及奴户，达四千八百户之众。”[5]上述事实表明，至少在达布聂塞前后，西藏地区藏族先民们使已经跨人阶级社会的门槛。

按照人类社会发展的一般规律，达布聂塞前后，悉补野部可能已经有维护奴隶主阶级利益的法律、法规。然而，由于缺乏记述，难明其详。不过，之后不久，松赞干布继任吐蕃赞普后，曾采取了一系列建政措施，其中制定法律就是一个十分重要的方面。松赞干布时曾亲自主持制定并颁布《王廷十万法》、《十万顶具鹿之法》、《论常道德准则》、《强弱讼诉之法》、《权势决断之法》、《国库修内之法》等“六大法律”。另外，还从霍尔及回绝等地引进职事制度等。松赞干布逝世之后，其大臣东赞还曾制定法律。闹赤松德赞时期，曾制定名为“九双木简”的法律，确定了命价的种类及标准等。可见，在整个吐蕃王朝时期，藏族法律的制定一直没有中断过。正是在历代赞普的不懈努力下，吐蕃法律的体系日趋完善，内容不断丰富，涉及到行政、军事、刑事以及民事等各个方面。这些法律的制定和实施，不仅对吐蕃王朝的繁荣发展发挥了重要作用，而且有力地促进了藏族法制建设，形成了初具规模的司法制度。13世纪50年代，藏区与元朝建立领属关系。从此，包括西藏在内的整个藏区被纳人中央王朝的统一管理之中。为了有效地控制和治理藏区、元朝曾在藏区颁行蒙古律。元末，举派帕木竹巴取代萨迎派在西藏的统治地位，大司徒香曲坚参掌握政权后，主持制定“十五条法律”(俗称《十五法典》)，颁布实施;明代中期，受噶玛丹迥旺波旨意，贝色哇在注释原有条款的基础上，增加“异族边区律”，形成“十六条法律”(俗称《十六法典》)，作为藏区执法的依据。清初，索南饶登按五世达赖所规定的法律总则，将噶玛丹迥旺波时期制定的《十六法典)进行综合调整、补充修订，删除部分条款，并对部分名词重新作了解释，最后编成“十三条法律”(俗称《十三法典》)，在藏区颁布实施。很显然，在这些法律中，对司法活动中的一些行为、制度作了相应规定。仅以《十六法典)和《十三法典》为例，两部法典中都有“听诉是非律气明确规定在司法中听取诉讼，通过调解，以辨明是非的具体程序和原则;“逮解法庭律”专门对拘捕的对象方式等作了严格的限定;“狡狱洗心律”则就案件审理中采取特殊审判程序等诸多问题进行了阐述等等。同时藏族法律在具体实施中，各地还根据当地实际，制定了一些地区性的法律法规。例如:《哲蚌寺法律条文》、《止贡降曲林寺法律条文》、《山谷共同文纲》以及西藏地区的(夏季法契约》、青海果洛地区的《红本法》、《天之准绳》、四川德格土司的《十三禁令》等等。在这些法律中对案件或纠纷的起诉、调解及审判等亦或多或少作了限定。考察藏区一千多年的实践，藏族传统司法制度日趋完善。各地不仅有一定的组织机构与人员，负责法律的具体实施，并且在各地的司法实践中，从起诉、调解到审判、执行，都形成了一定的程序、原则和制度，从而保证了法律、法规的顺利实施，真正起到了调解人际关系、处理各种纠纷、惩治犯罪分子、维护社会稳定的作用。

二、起诉

有目共睹，民主改革尤其是新中国成立之前，藏区发生的许多纠纷或刑事案件并非都提起诉讼，付诸于法律。因为一旦提起诉讼，头人(或土司、宗本等，下同)便从中插手。不仅使处理程序复杂化，而且作为诉讼者还要交纳一定数量的诉讼费。同时，在案件或纠纷的审理中，头人等还以种种名义进行敲榨勒索。于是有些当事人或被害者为了避免麻烦，同时减轻经济负担，便通过中介人与对方当事人或加害者进行协商，根据案件的性质和双方的责任大小等以经济赔偿的方式加以解决，达到平息事端的目的。很显然，双方当事人私下协商解决纠纷或案件，自然不存在起诉问题。诚然，这种由属民私下协商解决纠纷的行为一旦被头人等发现，便视为“反上”行为，受到严厉惩处。鉴此.当发生案件或纠纷时，有些当事人慑于头人的惩罚而主动提出诉讼，也有的则因双方当事人无法达成协议或其中一方不愿私下解决而向头人起诉，请求头人出面依法处置。

一般来说，民主改革前藏族起诉的程序较为简单。发生纠纷或案件之后，当事人或其亲属即携带礼物等，前往头人处诉述案情，请求头人主持公道。如果头人接受诉讼，同意出面调处，起诉便告完成。诚然，也有的地区起诉程序相对复杂一些。四川德格土司规定，凡起诉必须由当事人口述，由村长写作诉讼(写作诉状需付报酬。具体数额虽无严格规定，但报酬多少往往直接影响诉讼写得好坏，因此人们一般都愿意多给一些。)。然后由当事人将诉状投递涅巴办公处(村长起诉，可不写诉状，直接向涅巴面陈案情)。涅巴根据案情，即传讯被告，进行查证。但重大案件或纠纷则必须上报土司，由土司负责审理。在西藏地区，一般先向头人(或溪本)起诉。如无法审理，可上报各地宗政府，由宗本进行裁定。

不论古今中外，大凡起诉，都要交纳一定数额的诉讼费。藏区自然亦不例外。况且，在民主改革尤其是解放前，对于许多头人来说，收取起诉费，是获取财物的一条重要渠道。因为在起诉时，不仅原告要交纳一定的诉讼费，作为被告亦要交纳与原告数目相等的诉讼费。所以，诉讼费用常常是十分可观的。许多头人正是通过收取诉讼费大发横财，供己享用。关于案件或纠纷的诉讼费数额各地并无定制，往往因地区的差异而有所不同，即使是同一地区，不同头人等收取的标准亦不尽相同。但是，有一条原则普遍适用于各地，即根据纠纷或案件的大小、解决所需时间的长短确定诉讼费。大案及解决所需时间长的纠纷或案件，诉讼费相对多一些。

一、苏区司法制度的主要内容：

1审判权与审级制度

前一阶段，一般规定审判权统一由裁判部行使。分区、县、省至中央最高法庭四级，二审终审。即县裁判部是区裁判部所判决的案件的终审机关，省裁判部是县裁判部所判决的案件的终审机关，最高法庭是省裁判部所判决的案件的终审机关。军事裁判所分初级、高级和最高军事裁判会议三级，二审终审。

特殊规定，如：国家政治保卫局，一般的是对于反革命犯人及其嫌疑犯有拘捕审问权，无判决权，它处于检察的原告地位。但在国内战争及苏维埃运动向外发展时期，在人民委员会许可的范围内，有权依据法律判决和执行对于某种反革命犯人的惩罚。1934年2月9日中央政府人民委员会命令第五号，给予国家政治保卫局及其分局，在边区、战线上、刀匪活动尚未肃清的区域和重大的紧急的反革命案件上，有权对于敌人的侦探、法西斯蒂分子、反动的豪绅地主阴谋叛变分子、刀匪首领及地主富农出身而坚决反革命的刀匪等反革命分子，不经过法庭而直接拘捕处决之特权。肃反委员会，凡属新发展苏区县肃反委员会在县革命委员会领导下，有直接逮捕、审讯、判决反革命及一般罪犯并对这些罪犯执行其判决从处决到释放之权。

在未与中央苏区联成一处的省，省裁判部有最后处决案件之权，即只有三个审级。与省政府隔断的县裁判部有判决死刑，不经省裁判部批准即可执行之权，则只有二个审级。

后一阶段，《司法程序》规定了审判权由裁判部和肃反委员会行使。审级一般仍为四级二审。规定区保卫局特派员、区裁判部、区肃反委员会、民警局、劳动法庭，均有捉拿犯人之权，过去关于区不得上级同意不能抓人的规定废止。当紧急时侯，乡苏维埃与市苏维埃，乡革命委员会与市区革命委员会，只要得到当地革命民众的拥护，均有捉拿反革命分子及其他重要犯人之权，捉拿后分别送交区级肃反裁判机关。区裁判部、区肃反委员会，有审讯和判决当地一切犯人反革命分子及其他之权。

并规定在新区、边区，敌人进攻地方，反革命特别活动地方和在某种工作的紧急动员时期例如查田运动、扩大红军、突击运动等等，区裁判部、区肃反委员会只要得到当地革命民众的拥护，对于反革命及豪绅地主之犯罪者，有一级审判之后，直接执行死刑之权。但执行后须报告上级。

政治保卫局，仍对在边区、在战线上、在严重的紧急的反革命案件上，对于敌人的侦探、法西斯蒂分子、刀匪、团匪及反革命的豪绅地主，有权直接处置，不必经过裁判部。

一、恢复性司法的概述

恢复性司法是一种关注被害人遭受损失的恢复程序，强调犯罪人对其造成的损害承担责任，重建社区和平的犯罪反映方式。恢复性司法强调被害人、犯罪人和社会（调停人）的三方互动，尽量在三方的努力作用下，恢复被破坏的社会关系，追求司法的全面平衡：对被害人而言，修复物质损害、治疗受创的心理，使财产利益和精神利益恢复原有的平衡；对犯罪人而言，向被害人、社会承认过错并承担责任，在确保社会安全的前提下，交出不当利益，恢复过去的平衡；对社会而言，受破坏的社会关系得到了被害人与犯罪人的共同修复，从而恢复了社会关系的稳定与平衡。恢复性司法在传统刑罚体系之外，为犯罪人的侵害责任提供了一种新的承担方式。

二、恢复性司法适用范围

（一）不应适用的案件：性质严重的犯罪案件

惩戒功能是刑事法律的重要功能之一，对于严重的刑事犯罪分子，如杀人、爆炸、抢劫、强奸等犯罪分子，必须施以刑罚惩罚，不能用恢复性司法替代传统刑事司法程序。因为严重的暴力犯罪的实施者往往具有严重的暴力倾向，而且给被害人造成了严重的身体、心理伤害，甚至导致被害人死亡，造成的损失是巨大的如果适用恢复性司法。不利于广泛的社会正义的实现。

（二）适用案件类型

第一，轻微刑事案件。轻微刑事案件行为人主观恶性较小，对社会关系的损害程度较轻，加害方和受害方能够进行交流和沟通，通过加害方有效地赔偿损失及表示歉意等，取得受害方谅解；第二，过失犯罪。这类案件没有明显的主观恶性，加害方和受害方有坐下来面对面谈话的感情和心理基础，行为人也对自己行为持否定态度，容易得到被害方的谅解。第三，、未成年人犯罪。对未成年人犯罪的从轻处罚和非监禁化是国际司法发展的趋势，缘于未成年人犯罪的可矫治性，对未成年人适用恢复性司法比适用传统的监禁处罚更有利于帮助他们认识到犯罪行为的危害，形成健康的自尊心。

三、在中国建立恢复性司法制度的必要性