政治抗争视角下的征地实践范文

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《西北农林科技大学学报》2015年第十期

一、问题的提出

中国从20世纪90年代后期开始，步入了城市化快速发展阶段，期间伴随着大量征拆行为。征拆研究中比较典型的是抗争政治视角，其将征拆实践中频发的诸多问题和冲突置于农民与国家关系的范式中探讨，二者呈现出强烈的对立性，主要体现在因土地非农化收益的分配在二者间存在的严重不公[1]，导致农民权利或利益受损，引发农民针对政府的抗争。然而，城郊农民盼征地拆迁[2]的事实越来越为学者发觉。农民尤其是“钉子户”的抗争抗拆行为实则是为了获得更多的额外利益，而非权利或利益受损。征地拆迁在本质上是“对土地增值收益的再分配过程”[3]。因此，征地拆迁中矛盾和纠纷产生的核心是围绕征拆补偿中有关土地增值收益分配过程中的利益博弈问题。该问题在理论上表现为土地增值收益如何分配或土地开发权（土地发展权）归谁。于此，学界有三种代表性观点：土地开发权归农论、土地开发权国有论以及全面开发权论。刘守英可看作土地开发权归农论的重要代表，主张将土地级差收益留在村庄[4]。与之对应，是土地开发权国有论，认为土地增值收益理应由国家掌握并统一支配，即“涨价归公”。全面开发权论指出在公平补偿失地者的同时，应将土地自然增值的剩余部分用于支援全国其他农村的建设，这在土地增值收益的分配上表述为“私公兼顾论”。更有学者明确提出，当前我国的土地制度设置恰恰保证了“地利共享”原则，可防止土地食利者阶层产生，实现土地增值收益在全民的公平分配[8]。国家征地行为是在具体村庄中开展。本研究拟通过对一个村庄征地实践过程的展现，厘清各方主体之间的权利——利益关联，以此获得对征地纠纷产生原因以及所造成后果的客观理解。本文认为征地纠纷的实质为各方主体对土地增值收益的争夺，反映的是各方主体因征地而产生的利益及其维护策略之间的竞争或博弈，体现了博弈论的理论本质。2015年3月24——4月12日，笔者着重就鄂中L村的征地问题进行了专项调研。L村为城中村，处于县城中心地段。L村所在T县于1996年建制，征地工作于此时陆续开展。到目前为止，L村只涉及农地征收，仅有47户因城市道路的开通被纳入拆迁范围，还未实施。L村是移民村，从1958年开始迁入，有5个村民小组。因第5组多为分田到户后迁来，仅户口在村，无土地，亦无房屋，属空挂组。因此，L村实为4个小组，有人口2376人，856户，土地未征收前有1100多亩。至2012年，该村仅剩下300亩因项目未落地，仍由村民耕种的土地。其他被征土地，已为城市商业用地、工业用地以及政府行政办公大楼所占据。L村已被卷入城市化浪潮中。

二、征地行为的村庄承接与利益密集型村庄的形塑

中国正处于快速发展阶段的现实，决定了征地将在相当长的时间内伴随在我国的城市化进程之中，就我国的征地经验来看，村级组织是征地的执行主体。

（一）征地行为的村庄承接征地属国家行为，国家可依据建设与发展的需要，在依法给与土地所有者或使用者补偿的前提下，对土地予以征收、收购、征用等。这决定了国家的代表——政府，所拥有征地权的国家权力属性。近20多年来，我国大规模的征地行为多发生在城郊农村以及占据国家地理或战略区位优势的农村，城郊农村是征地集中地。征地与其他需要在农村落实的国家政策一样，要借由基层政权来完成。于村庄而言，征地在深入村庄的过程中，必然会同村庄社会中的“权力文化网络”[9]相碰撞，开启与村民关于土地征收的谈判。改革开放以来，“发展”成为政府工作绩效评估的关键指标。经济发展任务的设定刺激了地方政府“土地资本化”的冲动，土地是城市建设和发展的基础要素。要获得城市土地的实际增量，只能通过土地征收。随着中央政府对人事管理从“下管二级”向“下管一级”的改革以及岗位目标责任制在行政过程中的推行，压力型体制由此形成，责任落实到个人[10]。经济发展压力，使征地在某时段内上升为地方政府的中心工作，甚至作为一项工作指标而被赋予“一票否决权”。若完成不善，全年工作成绩都将功亏一空，职位升迁都会受到威胁。“下管一级”规定表现在县一级，即各职能部门的负责人和乡镇负责人都由县委任免[10]。县一级城市发展中的征地任务下移至乡镇一级时，基于责任考核和职位升迁的考虑，乡镇政府必须竭力执行，甚至要以“中心工作”的态度来对待。征地中，乡镇政府与分散的农民直接进行谈判将面临交易成本过高的问题[11]。分散农民的组织代表——村级组织，成为征地任务的承接者，它具备法律和现实的双重合理性。法律层面，村级组织是村庄社会合法代表，为村民广泛认同，且为国家政权建设以及政策落实的实际人；现实层面，村级组织是地方自治组织，组织班子内生于村庄社会，对村庄比较熟悉。《土地管理法》规定农户的征地补偿由土地补偿费、安置补偿费与地上附着物和青苗补偿费构成，明确了补偿标准的大致范围，最终由省、自治区、直辖市参照规定并按当地实际情况确定具体标准。征地补偿的计算涉及两个重要变量：一是土地数量，二是需要安置的农业人口数量。村干部，较之于离村庄社会较远的乡镇政府，具备先天优势，能精确、熟练地掌握情况。而且，村干部几乎常年都需与村民打交道，熟谙村民的性格特点和心理结构，能更为容易掌控征地中的利益谈判过程。村级组织自然成为承接上级政府征地任务的最佳单位。需要提出的是，因城市化需求带来的征地，必然会给城郊村或城中村注入巨额利益，影响着地方政府及村级组织的行为方式。

（二）利益密集型村庄的形塑因征地带来的利益主要有两种类型：一是征地补偿利益及其附属利益；二是城市发展的辐射利益。前者伴随征地的开展而产生，有较强的行政主导与分配色彩，控制权掌握在县乡（镇）政府及村级组织手中。具体表现为征地补偿款以及为摆平征地过程中的矛盾纠纷而动用的利益资源等。后者主要指地方政府通过征地进行招商引资，带动工商业发展，所创造的众多就业机会等等，它一般产生在征地完成之后。征地补偿利益及其附属利益的行政主导和分配色彩，意味着村民可借助个人力量资源，通过与利益的掌握者博弈获得。城市发展的辐射利益，带有市场竞争性，与征地实践过程无关。故本文论及的利益类型，仅指伴随征地实践过程中的征地补偿利益及其附属利益。顾名思义，征地补偿利益及其附属利益由征地补偿利益和附属利益组成。征地补偿利益，特指征地补偿款。《土地管理法》对征地补偿内容及规则有明确规定，较为固定。L村所在县的征地补偿标准分为1996-1998年和1999-2012年两个时间段。1996-1998年土地补偿费为1.6万元/亩，青苗费1000元/亩，安置补偿费1万元/亩，总补偿费用为2.7万元/亩。其中1.4万元用于村级提留，其余补偿到农户。1996-1998年间L村共征地112亩。1999-2012年，土地补偿费按当地耕地平均年产值1500元/亩（以种植棉花、油菜等经济作物为主）的7.5倍计算，安置补偿费按9倍计算，青苗补偿费统一为1500元/亩，总征地补偿费约为3万元/亩，村级提留1.4万元，其余补偿到农户。此时间段内，村里共征地698亩。1996年以来，该村征地面积达810亩，平均每户不足一亩。可见，这部分利益对村民来说微乎其微，且相对固定。然而，关键在于，借由地方政府及村级组织面对的征地任务压力，农户可以土地为资本，来索取更多附属利益。因而，征地补偿利益主要在于征地中的附属利益，不在政府文件的规定之内，但一般为基层政府所默认。有时，需要村级组织向县乡政府争取。该利益为村庄体制精英，即村干部掌握。较于县乡（镇）政府在统一党政系统中行为和目标的一致性，村民自治制度的设置赋予了村级组织更多自主空间，它们很难对其进行政治任务式的控制。行政制度上的断裂使村庄对基层政府具备较大的反抗空间[12]。乡镇政府为了让征地工作顺利执行，除了动用权威力量，还需利用各种非正式的私人关系和利益引诱的方式将村级组织整合到统一的责任义务体系之中。征地过程中，村级组织向上索要资源主要为了争取村庄失地后的经济发展空间、吸纳可协助其开展征地工作的村庄精英群体、摆平征地过程中的钉子户或其他矛盾纠纷问题。上级政府指派的征地任务成为村干部向其争取资源的谈判资本。县乡（镇）政府给与或默许的利益资源必须能在村庄社会场域中实现，且能为村级组织支配。L村只涉及征地，且征地款在全县是统一和确定的，所以，其中缺乏可供操作的利益空间。县城房地产市场的勃兴给处于县城中心及交通极为便利的L村带来了机遇，尤其体现在村庄土地市场价值的显现。于是，L村征地中可供争取的附属利益，即为村庄中的土地。该村村干部变相以征地为交换条件，所获可供村级组织支配的土地资源有两类：一类是2005年，经过县乡（镇）政府的允许，将本村的27亩地按照征收、招拍挂程序，留作村级商宅开发用地；一类是2007年，通过与政府协商，以便于之后安排房屋拆迁村民还建的名义，预留了200亩土地作为宅基地。这二者，尤其后者成为被征地农民争夺的焦点。

三、征地预期、征地利益的博弈与分配

相关媒体的话语以及部分学者的研究中，国家政府和农民分别被呈现为强势的“恶”者形象和弱势的“被欺压者”形象：为获得低成本的土地以及更多土地财政，国家政府以牺牲农民利益为代价，不惜侵害其土地等财产权利。农民被认定为是排斥和抵触国家的征地行为的。然而，L村的经验显示，村民形成了普遍的征地共识，并对征地以及征地利益存在预期。在意识上，表现为对国家征地行为的接受和认可。

（一）征地预期城市扩张必然会吞噬周边农村土地，城郊农村（以及城中村）村民的失地具有不可逆转性和不可选择性，这已在村民中形成共识。村民征地共识的形成源于以下事实：（1）对城市化必然趋势的认可；（2）对国家征地权力属性的认知；（3）对自身拥有有限土地权利的认识。征地共识的存在使征地具备了开展的前提，征地也因此成为可预期的。此外，因征地一夜暴富的新闻充斥于电视、新闻等媒体之中，使村民认为征地利益也是可预期的。征地预期说明，村民不仅不排斥征地，反而是，在想象的巨大征地利益面前，极度渴望被征地。因此，征地行为的开展，不是围绕“农民愿不愿意被征地”，而是围绕“农民如何在征地中获取更多的利益”，可归结为：征地在村庄社会中的实践过程，乃是围绕征地利益的博弈和争夺过程，特别是对征地附属利益的争夺过程。L村是移民村，有四次移民潮：第一次在1959年，现多居住于村中3、4组，属水库移民；第二次在1970年，主要是临近公社的部分社员响应地方政府号召，充实L村人口，提高耕地利用率，现集中在村庄1组；第三次约在1976年，因村庄范围的扩大，临近公社的其他社员也迁移过来，居于村庄2组。第四次在1986年，这源于该村所在镇的建制给其带来的地理区位优势，已迁移过来的村民将亲朋好友连带带来，方便他们就业和子女上学。这部分人为第五组，属空挂组。L村实际村民主要是1-4组，带有鲜明的组合性特征，村民间呈现为“弱关联”的社会关系形态，既缺乏血缘纽带的链接，也缺乏地缘历史的发育。所以，以独立家庭为单位的个体资源拥有量的大小决定了其利益博弈能力的大小，比如村庄体制精英、经济精英以及极少数“钉子户”，是利益博弈能力较强者的代表。于是，在村民存在征地及征地利益预期的情况下，征地的村庄实践使村庄演变为利益争夺的场域，村内各主体不同程度地参与到征地利益的博弈与分配之中。

（二）征地利益的博弈与分配L村对征地利益争夺的焦点集中在村庄土地上，有两类：一类是2005年27亩留作村级商宅开发用地；一类是2007年预留作为安置被拆迁农户的200亩土地。上述土地都在被征土地的范围之外。村内土地（主要是宅基地）市场货币价值的显现，源于上述27亩国有土地的商业开发，村集体采取面向社会出售土地的方式弥补自主开发资金的缺乏。2005年，县城正处于建设起步阶段，这27亩土地虽位于汽车站附近，但仍不为本村村民所看好。当时在任书记组织村组干部四处对外推销土地，最终多数为外村做生意人士和县乡（镇）干部所购买，本村购买者不足10户。约在房子建成后的两三年中，县城房地产出现了热潮。这部分土地购买者建房后，有的通过转手直接净赚几十万元，有的通过开酒店、旅馆营利。村内土地价值的货币化瞬间为村民发觉，撬动着村庄的利益博弈秩序。土地利益的显现，首先引起的是村内强势群体的争夺，目标锁定在预留的200亩用于还建的土地上。村内强势群体以“不退地”为资本，拒绝领取征地补偿款为要挟手段，综合运用经济资源、社会关系以及生存话语等方式，同村集体谈判。最初，迫于征地压力，村级组织采取妥协，满足了他们的要求。较强的经济实力、较广的社会关系以及较能耍狠、耍赖使他们具备较于普通村民更强的利益博弈能力，而成为利益既得群体。其中，最为村民所诟病的是他们口中的钉子户，村中主要有两个典型。案例1，JM，75岁，老上访户，有1个儿子、3个女儿。1983年，分到13亩地。2007年，其中9亩土地在被征范围中。因目睹村庄土地价值的攀升，他向村级组织提出的退地条件除补偿款外，还要四处宅基地。经多次协商，村里执拗不过，给他划了四处宅基地。因有一处宅基地不在理想地段，他便翻脸坚决不退地。为使征地工作开展下去，尽快使县里项目落地，村里另换了一块位置较好的地块给他。2008年，建了一栋7层的房子，第一层由儿子开门面，其余用来出租。还有两处房屋在建，剩下一处已经出售。据村民说，他前前后后共要到的宅基地有7处之多。JM还因其他事情与村里和县里发生牵扯。2009年，JM的一块1.35亩地被征走，用于建设县的行政服务中心。不知什么原因，20世纪90年代末，这1.35亩地被村里给到另一农户耕种。由此引发了土地权属纠纷，补偿款一直放在村集体，未能发放。行政服务中心建成后，JM总去闹事，有一次还将行政服务中心大门锁上，影响了正常工作。派出所将他带走，到了派出所后，他闹得更加厉害，说行政服务中心占地没有经过他的同意是违法的。他上了年纪，又患上了脑梗塞，派出所没办法，怕出问题担负不起责任，就将他放了。之后，JM又去县里其他部门上访，县里迫不得已决定让城投公司出面给与他补偿办法，最后是给JM夫妇每年5000元的补贴，至今已拿了4年。吃到了这个甜头，他又开始另找事由不断向村里、县里索要好处。案例2，SF，40多岁，是个混混，坐过牢。坐牢回来后，承包了几十亩鱼塘，从未向村里交过承包费，村里一直拿他没办法。后来，承包的鱼塘要被征走，他借此机会向村里索要了3处宅基地。有时，他会用暴力来恐吓、威胁村民，村里人对他都是敢怒不敢言。以上是村中表现较为极端的两个案例，展现了村中强势群体与村级组织之间在征地过程中就宅基地利益的博弈过程。土地是他们与村级组织进行利益博弈的主要资本，辅以个人力量和特质，他们一跃成为征地附属利益的最多获得者。当然，其他与村干部有关系以及有经济实力的村民，同样获得了宅基地的分配利益。所有这些利益的争夺，都是以征地为基础背景。占有即将被征或正在被征的土地，在这场利益的博弈中具有至关重要的地位，如1位分到2处宅基地的村民所说，“我要是没有这个土地，就要不到屋基”。

四、征地利益博弈的后果：村庄社会失序

社会失序是一种“社会秩序出现一定程度或一定范围的紊乱”[13]状态。社会失序大多发生在社会的转型期，旧规则被打破，新规则未能建立。缺乏统一规则的引导，人们通常会感到无所适从，并衍生出多样化的行为，影响社会稳定。L村恰好处于因城市化浪潮中的征地所带来的转型阶段。征地搅动了原本平静的局面，给村庄社会秩序带来深刻的影响，冲击着村民思想和价值观念。L村短暂的移民特征，使其并未发育出强固、统一的规范价值体系。面对巨额利益的流入，村民很难抵御牟利行为，上演着一幅以个体家庭为单位的同村级组织的利益博弈画面，村庄社会逐步走向失序。具体而言，该村的社会失序主要体现在三方面：（1）村庄公共资源，主要是宅基地分配的失序；（2）村庄社会关系的高度紧张；（3）村庄历史遗留问题的激活。村庄社会失序构成了L村因征地利益的博弈所造成的主要村庄社会后果，侵蚀着村级组织的合法性及基层政府的治理能力。下文将分别予以呈现。

（一）村庄宅基地资源分配的失序从制度规定和现实利用层面来看，宅基地是保障农民生产生活需要的一种社会保障福利[14]。按照2004年出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期间无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。因而，宅基地是一种公共资源，严格按照法“一户一基”的原则分配，村民享有平等取得权，遵循统一的公共化分配规则。国家对农村宅基地不能买卖的规定，集中体现了其福利性特征。生活中，村民亦只关注宅基地的实用价值，非所谓的“财产性价值”。这对一般农村地区的村民而言，更是如此。L村，征地中进行分配的宅基地性质在实然层面发生了变化，从公共福利资源转变为可到市场变现的财产性资源，成为村民争夺的利益对象。基层政府及村级组织迫于征地压力，面对村民特别是少数钉子户“不退地”的要挟，采取妥协，造成了原本用来村民拆迁安置的宅基地成为摆平钉子户的手段，呈现出工具性色彩。于村民而言，宅基地是可兑换的货币。这从不同侧面反映了村庄宅基地资源性质的异化。然而，村庄宅基地不能买卖的法律限制决定了村民买卖宅基地行为，处于违法空间之内。强大的征地任务压力使这部分宅基地位于县乡（镇）土地执法的真空地带，并成为村庄共识。从宅基地分配规则来看，公共化分配规则为私人化分配规则替代。从村民角度来看，通常是拥有即将或正在被征的土地、具有较强的经济实力、较广泛的社会关系以及能耍狠、耍赖的村民更易获得宅基地资源。普通村民，因缺乏利益博弈资源和能力，而成为利益相对受损者。从村级组织角度来看，分配宅基地多采取私下的方式，既未向村民公布，也未上报审批。宅基地的划批以不透明的方式展开，引发了村民的不公平感和被剥夺感。当此类感觉积蓄到一定程度，村级组织没有及时采取措施化解时，就会演变为村民对村级组织的集体不满。现今L村出现了“全民要基”的情况，不满情绪达到顶峰。在有限的宅基地资源面前，村级组织已陷入“如何进行进一步宅基地分配”的困局之中，几乎不存在可以平衡村民利益的统一性分配方案。村庄宅基地分配失序的局面就此形成。

（二）村庄社会关系的紧张面对征地利益，必然会引发村民的争夺。利益争夺的过程中，村民间争夺能力的差异，带来征地利益的分配不均。在我国农民向来存在“不患寡而患不均”的心态下，自然会造成村民相互间的不满，也包括对村级组织的不满。在村庄熟人社会场域中，村民相互处于可视状态之下，任何村民都能构成其他村民的比较对象。在非依靠个人劳动和努力就能获得大量利益的情况下，“不劳而获”的利益较多者便成为“不劳而获”的利益较少者的比较对象。依次类推，最后形成不论是获得利益者，还是未获得利益者；不论是获得利益较多者，还是获得利益较少者，都无法满意的格局。村民与村民之间充满揣测、怀疑和怨愤，村庄社会关系高度紧张。比如，上文提到的JM在所有村民、村干部乃至县乡（镇）干部的眼中都是该村征地中最大利益获得者。然而，通过对他的访谈，了解到，其实他对他当前所获得的利益量仍不满足，他说“要和村里的干部比”，认为村干部在村里捞了更多好处，这是他的“那点”好处所不能比的。因此，他会找各种理由去找村干部的麻烦。而得到了一处或两处宅基地的村民，也深深感到不公，觉得为何像JM这样的人能获得那么多宅基地，赚那么多钱。JM构成了这部分既得利益群体的比照对象。一处宅基地都未获得的村民，就以其邻居或兄弟等为参照，“凭什么他们有，我没有，还不是一样有地”的疑问浮现在他们的内心里。以上组成了村民相互比较的三个层级。之所以村庄内出现普遍性的社会关系紧张，究其根源在于征地附属利益在村民间调配的高度不均，积聚了强烈的怨恨情绪。与此同时，村民私下又会积极采取各种方式向村级组织争取，甚至不会向自己的亲戚朋友透露，相互之间缺乏一种最基本的信任关系。

（三）村庄历史遗留问题的激活一旦新的力量参与到村庄社会，原本尘封已久的遗留问题都会借此机会得到复活，以此表达自身利益和权利诉求。遗留问题的类型可分为两种：一种是一直都是作为问题存在，只是被平稳的村庄日常生活所掩盖了，成为一种残存的记忆留存在村民的脑海里。只要有合适的时机，它就会被表达出来；一种是原本并不构成问题，只是中途因某个事件的出现，使得该问题所蕴含的利益凸显出来了，由此而成为问题。这两类问题，可因同一事件的出现，同时被表现出来，即遗留问题被激活。在L村中，无疑征地是该村遗留问题得以激活的导火索。总体而言，该村共有两处遗留问题的引子。第一处是分田到户之前，该村共有13人被调入了所在公社一个农场的机务队，后因体制改革，机务队被取消，他们重新回村。但此时，村里分田到户的工作已经完毕，之后一直没有再调过土地。于是，这13人于2008年在该村正处于征地大浪潮以及村庄利益博弈较为激烈的时期，向村里提出要求，希望能给与他们相应的补贴和保障。第二处是税费时期，因税费负担严重，部分有地村民将土地分与其他村民耕种。土地征收的到来，一下子使土地的价值显现化，关键还可作为向村级组织进行利益谈判的重要资本。特别是近几年，因土地权属而产生的纠纷多了起来。这些都是村庄内部的历史遗留问题通过征地事件得以激活的集中表现。

五、总结

城市化以空间扩展为载体，以土地为依托，表现为国家为获得城市发展所需土地向农村征地的过程。要理解目前我国征地中的矛盾和纠纷，实现对其产生原因及征地村庄实践后果的客观认识，就需将国家的征地行为置于村庄之中，细致展现征地实践过程，厘清各方主体间的权利——利益关联。本文基于对鄂中L村征地实践过程的考察发现，村级组织作为国家征地行为的最佳承接者，实现了征地理解视域的村庄转移。征地，通过各种方式形塑了村庄的利益密集型特征。

在村民普遍对征地及征地利益存在预期的前提下，征地纠纷的实质是各方主体对土地增值收益的争夺，反映的是对征地利益的博弈。村民间利益博弈能力的差异，使征地利益往往向村中强势群体或钉子户倾斜，造成村庄利益分配秩序的失衡，带来一系列村庄社会后果。主要有：村庄公共资源分配失序；村庄社会关系紧张；村庄历史遗留问题被激活。因征地利益的博弈所造成的村庄社会失序，侵蚀着村级组织的合法性以及基层政府的治理能力。因此，在征地补偿不断提高且程序不断规范的情况下，征地纠纷主要是村庄内部各主体针对征地利益博弈的结果，与既有抗争政治视角中农民的利益或权利受损无关。从20多年来发展经验来看，我国的征地制度基本满足了城市化过程中对土地资源的需求，且基本上保持了社会的稳定局面。中国征地制度，包括其中所隐含的土地发展权为国家所有的规定，具有现实合理性。

作者：杜姣 单位：华中科技大学 公共管理学院