农村基层协商民主实践的优化路径范文

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摘要:分析了目前农村基层协商民主实践存在的问题,提出了优化农村基层协商民主的具体方法。认为存在的主要问题是村党支部委员会和村民委员会关系失衡,协商职能定位不清;协商过程失真,协商参与程度较低;协商程序失范,执行结果监管缺失。提出了建立健全组织协调机制、优化协商保障机制、优化反馈监督机制等具体优化办法。

关键词:农村;协商民主实践;优化路径

我们党和国家历来非常重视“三农”问题。随着我国基层民主的实施与深化,基层政府、自治组织与广大群众以协商民主方式制定地方性政策的决策形式在一些农村地区开花结果。协商民主作为一种有效的治理方式,推进了我国农村基层民主政治的发展,但同时也存在一些问题。党的报告提出,“扩大人民有序政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”[1],并列提出“五个民主”,这意味着民主协商已经成为人民群众参与政治生活的重要方式之一。分析农村基层协商民主实践中出现的问题,对农村基层协商民主实践进行路径优化,有助于高质量实现农村基层民主,推进农村治理的现代化,调解、缓和干群矛盾,夯实党的执政基础。

一、存在的主要问题

党的十八大以来,我国社会主义民主不断发展。特别是近5年来,社会主义协商民主,朝着广泛、多层、制度化的方向不断推进,农村基层协商民主也开始焕发生机与活力,发挥自身优势和作用。但是,获得高层政府认可的农村基层协商民主模式,在被一些地区引入和实践时,忽略了特定的村情依据和制度基础,在实际操作中不同程度地存在一些问题。

1.两委关系失衡,协商职能定位不清在农村基层协商民主的组织领导上,有两个极其重要的管理农村事务的主体,即村党支部委员会和村民委员会,他们共同承担着管理农村事务的责任。按照《村民委员会组织法》总则第四条规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”也就是说,党的正确领导是农村工作开展的政治保证。而村民委员会作为基层群众性自治组织,向村民会议负责,办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安。这就导致了农村党支部与村民委员会在组织领导农村基层协商民主上的职能不明确,从而使两委在农村基层协商民主中的作用发挥受到阻碍,无法促使村民有效开展民主协商,影响村民对农村基层协商民主的认同,降低了村民参与民主协商的积极性。目前,高层政府在有关协商民主政策和法律修订方面也并未清楚划分两委的作用和地位,一些农村地区的党支部与村委会对自身的职能定位缺乏正确认识,出现彼此之间互不服气、互不支持、互相扯皮等现象,无法在农村基层协商民主工作中形成合力,使农村基层协商民主效率低下,流于形式,功能根本无法发挥[2]。

2.协商过程失真,协商参与程度较低村民参与农村基层协商民主的水平高低在很大程度上决定着农村基层民主的发展程度,村民的参与水平主要受协商地位、协商认识和协商能力的影响。近些年来,我国农村基层协商民主取得了一些成果,但是囿于村民自身能力和素质等因素,协商的过程并未达到协商民主理论的要求。(1)协商认识不到位。协商民主作为高层决策推广后,一直被地方视为任务来完成,没有认识到协商民主对于农村治理的优势,“上重下轻”的问题较为突出,忽视了协商民主本身的价值,部分基层干部、群众对协商民主表现淡漠和参与不足,导致协商随意、流于形式。(2)传统思想的“在场”。官本位、等级制等传统文化价值观仍然根深蒂固,一些基层干部对协商民主缺乏深刻理解和正确认识,权力本位思想固化,惯性思维解放不彻底,在处理公共事务中,往往存在不愿协商、不善协商、不去协商的现象[3]。(3)协商民主参与人数少。许多农村地区的协商民主往往是一种动员型的政治参与,协商内容和主题仅仅停留在表层,加之农村青壮年劳动力流失严重,老人和儿童留守居多,对国家方针政策的认识程度低,对政治参与缺乏兴趣,村民政治参与人数较少,政治参与程度和水平较低,能够主动提出建议与进行积极有效监督的村民比例偏低。

3.协商程序失范,执行结果监管缺失协商程序的设定是协商有效进行的保障,协商结果的贯彻落实是协商民主的目的,如果协商过程和协商结果得不到有效保障,农村基层协商民主就会失去意义。当下,我国农村基层协商民主存在的问题突出反映在两方面:①协商过程“假”。有些地方在协商议题的选择上不能反映群众的实际利益诉求;一些地方的组织方在协商前的政策评估、民意调查、民意咨询等方面存在着走过场、走形式和过滤筛选等现象;有的地方没有给参与者足够的时间去做深入思考和调查研究;有的协商会变成了通报会,对人民的利益诉求表现出回应圆滑和问题冷漠。②协商监督“空”。农村两委在村务公开上本位意识严重,村民监督村务的途径和渠道多以公示栏为主,而且针对协商结果进展情况的公示往往少之又少,甚至于无。由于自身民主意识和文化素质的局限,村民主体不能有效开展对协商结果的监督,协商结果的执行和监督完全依靠村两委的责任感,导致协商监督缺失。这实质上也是基层党委和政府在农村基层协商民主监督和管理上的缺位。这种缺位,使部分农村地区协商民主流于形式、村干部操纵民主协商过程、民主决策与政策落实不协调等,使村民的民主政治权利无法得到有效保障,阻碍农村基层协商民主的深入发展。

二、问题的原因

我国农村基层协商民主是“自下而上”发展起来的,当前还处于生长和发展阶段,在实践形式、路径和效果上与我国社会主义民主的要求还存在较大差距。我国农村基层协商民主实践中遭遇到一些问题,包括顶层设计和主体意识的不足,更重要的是制度规范的不足。坚持问题导向,有针对性地分析问题产生的原因,有利于破解路径依赖,优化实施路径。

1.党政高层的顶层设计不足在市场经济快速发展的今天,我国政治体制的改革推进相对比较缓慢。政府高层对协商民主这种民主形式的确认已经有十多年,但是面对农村基层协商民主实践推进中遇到的问题,并未进行更多的指导,在顶层设计上依然存在不足,这也反映出农村基层协商民主的复杂性:①高层政策供给不足。在地方政府“以GDP论英雄”的执政思路下,农村基层协商民主的开展都是被当作上级任务来实施的,很多理念都没有被实际消化,更没有出台实施方案、细化实施规则,对农村开展协商民主缺乏指导和规范。同时,处于压力型体制下农村两委也不能很好地适应转换和规范操作,因此造成协商民主的形式化。②基层实施力度不够。农村基层协商民主政策在尊重村民主体地位,维护村民利益,引导群众参与政治,促进农村地区和谐稳定的作用还比较有限。远远不能满足广大村民群众对于个人利益和政治愿望的维护和表达,不能充分实现村民群众对村务的有效参与和管理监督,不能充分发挥村民群众主体在协商过程中集体智慧的作用。

2.农民主体的民主意识不足农村基层协商民主有利于实现和维护农民自身权益,这有赖于现行制度的规范,更重要的则取决于农民自身的能力和素质。许多地区为了推动群众参与农村事务管理,搭建了协商沟通平台,在一定程度上激发了群众参与民主协商的积极性和主动性。但由于只看到协商的外在优势而忽视了理性沟通表达的内在素质,在农民群体热闹参与的背后,是理性沟通和表达较为匮乏的现实。理性是人类所特有的,是人类政治文明发展的精髓,基层民主协商的健康发展需要紧紧依靠理性。村民的民主意识是受多方面影响的:①受农村经济发展水平的影响。经济基础决定上层建筑,经济发展水平决定政治参与程度。我国许多农村地区的经济发展水平依然相对较弱,地区发展的不平衡导致农民群众为了生计不得不辛苦劳作,无暇顾及享受权利和参与政治。②受农村传统文化观念的影响。“和为贵”是中国人际关系和官场行走的基本理念。现代意义上的协商建立在民主和权利平等的基础上。但是中国几千年的封建历史,使农民思想中缺乏现代的公民理念,多数农民无法彻底摆脱传统等级观念,严重缺乏参与政治生活的能力。③受农民自身文化水平的影响。在我国农村社会中,农民参与农村事务的积极性同样与其受教育程度呈正相关。对于文化知识匮乏,缺少家庭和学校环境熏陶的人来说,他们缺少对国家政策或法律法规的基本认知,缺少对政治生活常识的理解,缺少政治参与的热情和政治参与的技巧,因而也无法满足基层协商民主的基本能力要求。此外,农村家族宗族势力庞大,同时伴有黑恶势力的肆意横行,这些都严重影响农村基层协商民主的积极健康发展。

3.协商所需的制度规范不足俗话说,没有规矩,不成方圆。农村基层协商民主是建立在利益相关及各方地位平等基础上的不断妥协和转换,需要建立、健全制度体系,来保证协商民主的有效开展。我国农村基层协商民主实践对制度的功能和力量重视不够,制度建设相对滞后。①协商民主对协商程序提出了要求。在基层协商民主实施中,以文件形式提出的原则性要求和规范较多,明确、具体、可操作性强的规定和细则很少,加之制度规范的缺失和遵守制度意识的淡薄,往往造成协商程序混乱。在一些地区,协商的有序进行主要依靠基层单位领导在本地区的影响力和威望。②协商结果的落地实施是检验协商成效的重要标准。在当前的农村基层协商民主实践过程中,不同程度地存在着重问题轻落实的现象,村两委和基层党政部门对于农民群众提出的问题非常重视,但对于协商结果的落实却不够重视。这主要归因于监督问责机制和完整配套的制度体系缺乏。诸如此类问题的存在,必定会降低农村基层协商民主的实效性,大大降低农民群众对协商民主的参与热情。从具体操作实践看,许多地区农村基层协商民主的制度化程度不一,即使有些地方经过多年的实践探索,制度化水平相对较高,如浙江省温岭市、余姚市,但总体而言,也只是确立了主要的制度框架,在具体运行机制方面还存在着诸多不足,如制度过于笼统、规定过于宽泛、操作规则相对缺乏等[4]。协商过程中运行失范和程序混乱,协商结果执行中监管缺失,精英代表、两委代表和普通村民在协商中的不平等,都暴露出议题产生机制、程序运行机制、成果保障机制、监督问责机制的缺失,这主要归因于缺乏一个完整配套的制度体系。浙江省作为全国基层协商民主的发源地,经过探索实践,各地创设了丰富多样的协商民主形式,但仍缺乏一个系统完备的民主协商制度机制体系。

三、优化路径

在全能政府撤退、改革层层推进、社会结构转型的背景下,我国农村基层协商民主实践在制度建构方面,尽管已积累显著,但与建设“协商民主制度化”的要求还有很大差距。党的宣示,中国特色社会主义进入新时代。农村基层协商民主制度体系的不断完善,对于规范基层协商民主运作,化解农村社会矛盾,保障村民自治权益,实现农村社会治理的科学性与有效性,具有十分重要的作用和价值。加强协商民主制度建设,建立健全组织协调、协商保障和反馈监督机制,形成完整的制度程序和参与实践,是农村基层协商民主法治化的重要保障,有助于保障农村基层协商民主高质、高效开展,从而保障人民群众在日常政治生活中有广泛、持续、深入参与的权利。

1.建立组织协调机制协商民主对整个过程要求苛刻,因此需要建立组织协调机制,发挥各方优势,形成推动基层协商民主发展工作的合力。①强化党的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。在基层党组织的领导下充分发挥基层协商民主的作用,以党内民主带动基层协商民主,以基层协商民主促进人民民主,这是我国基层党组织以村级党建促进基层协商民主发展的基本做法[5]。中国共产党是代表人民群众根本利益的政党,作为各项事业建设的核心领导力量,在基层协商民主实践中,中国共产党可以反映多元主体的利益诉求,可以更好地实现利益的协调整合,在协商中统一思想、形成共识,保证协商民主更加有序高效地开展。同时,村党支部是中国共产党在农村地区的基层组织,要加强对民主协商工作的政治领导、思想领导和组织领导,切实发挥好基层党组织战斗堡垒作用和党员干部先锋模范作用,引导鼓励农民群众和相关利益牵涉方广泛参与协商民主实践。②引入专家团队。专业合理的配套操作程序对保证基层协商民主有效持续开展具有重要作用。浙江温岭等地的实践充分证明,在基层协商民主实践中,需要借鉴现代社会科学方法,借助专家学者的力量设计协商流程,保证协商民主具有很强的可操作性。应注重整合协商资源,创新协商机制,通过引入专业化队伍,不断完善协商民主的程序制度和技术规范,不断提升民主协商的质量。在协商会议举行前,成立专家调研团队对农民群众热切关心的问题进行调查研究;组织专家设计协商程序,邀请专家全程参与主持协商;面对不同的协商结果,充分利用专家团队专业优势,为协商主体转换思路提供咨询,综合考量、预测决策影响及实施效果;在协商结果实施阶段,专家记录协商过程,反馈协商效果,促进协商实施。③科学选定议题。协商议题的科学选取是协商工作顺利开展的基本前提。议题的选定要以涉及农民群众切身利益为导向,坚持“从群众中来,到群众中去”的方针;不仅要立足当下,更要着眼长远,注重解决农民群众的实际困难和问题,推动农村基层协商民主与基层治理有效衔接,进一步加强协商民主的制度化建设

。2.建立协商保障机制协商民主的过程是协调利益、解决分歧的过程,这就要求建立相应的协商机制,保障协商过程的正常进行。①保障平等有序。主体参与是协商民主实施开展的基础和前提,其实质就是公民以平等地位参与协商对话和交流讨论。基层协商民主注重公众广泛参与和交流,通过平等对话与理性沟通达成共识并作出决议。作为各方利益诉求的农民群众代表在协商过程中应当具有平等地位,均有权代表各方就经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题提出合理诉求,最大程度地形成各自诉求的最大公约数,进而维护好、实现好、发展好广大人民群众的根本利益[6]。②保障程序合理。协商民主的一个重要方面就是注重协商过程,强调通过不断完善程序设计来保证协商结果的合法性与合理性。2015年中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,明确了“科学合理、规范有序、简便易行、民主集中”的协商程序要求。哈贝马斯认为,民主程序通过各种交往形式,而在商谈和对话中被建制化,而这些交往形式则使所有按照该程序得到的结果都是合理的,即过程合理性可以实现对公平正义的维护、对公民参与的规范、对决策公平的保障、为协商结果提供合法性基础[7]。“党和政府既是推动依法治国的最重要的权力主体,同时也必须是尊重依法治国原则的义务主体”[8],对于基层协商民主实践而言,保证协商程序的完备合理,才能给协商涉及主体提供一个畅所欲言的环境,才能保证协商的有序和有效。同时,要培育民主观念。思想是行动的先导,农民的认知程度与文化素养是影响农村民主政治发展的“软力量”,特别是农村基层协商民主的开展对农民主体的能力素质有着很高的要求,发展农村基层协商民主,必须要有相适应的民主意识。现代民主观念与法治观念的形成和发展,建立在较高水平的科学文化教育事业基础之上。因此,要强化村干部为人民服务的宗旨意识,向村民传达法治理念和民主观念,引导村民树立主人翁意识,开展职业教育和成人教育,通过教育培训培育新型现代农民,促使农民的思想道德素质与科技文化素质协调发展,为协商主体在能力和素质方面平等参与协商民主奠定基础。

3.建立反馈监督机制中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出:“协商民主是在中国共产党领导下,人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中开展广泛协商,努力形成共识的重要民主形式。”[9]这说明,协商民主是为了凝聚共识、促进决策,这也要求我们针对协商民主结果的办理落实,建立健全反馈监督机制。①确保协商成果有效转化。基层协商民主结果的落实,不仅是协商民主运行实施的关键环节,而且是一个重要闭环。基层协商民主作为推进乡村治理现代化的重要手段,应当保障协商共识能够有效地服务于基层决策,而不是随意调整、任意修改。保障协商成果的有效转化,抓实协商成果的落地实施,才能保证决策的科学性和民主性,从而实现基层共商共治,为基层治理提供合法性与合理性依据。②定期组织检查,考核绩效。在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中提出,“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民要解决的问题的。”[10]基层政府应当与农村建立专门的沟通和联系机制,加强对协商结果落实情况的跟踪调查,适时开展明查与暗访,确保协商结果能够落地实施;村民群众应提升主人翁意识,提升自身能力素质,加强对村务的参与管理,加大对协商结果落实情况的监督;基层政府应加强与村民群众的联系,在村民中完善评价监督体系,“以法治思维完善来唤醒人民群众的监督意识,要从根本上转变监督观念,从传统的国家监督观念转向新型的人民监督观念,”[11]以人民群众满不满意和答不答应为考核标准。③及时落实,如实反馈。“村两委”应当高度重视协商结果的落实,彻底改变官本位角色,强化宗旨意识和服务意识,切实转变工作作风,坚持群众路线,积极落实协商结果,并将落实情况及时向人民群众和上级政府反馈。同时,“村两委”应对未被采纳的协商建议进行走访调研,坚持问题导向,分析提出这些建议背后的原因,对合理化建议进行适时采纳,为今后的工作方向提供参考和思路。党的报告提出,“协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[1]发展农村基层协商民主,优化农村基层协商民主实践路径,引导农村基层协商民主走向规范化、制度化和法治化道路,有利于保障村民民主权利的实现,将有效推动中国基层民主政治持续健康发展,对于厚植党的执政基础,发展社会主义民主政治具有重要意义。

参考文献:

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[9]中共中央.关于加强社会主义协商民主建设的实施意见[M].北京:人民出版社,2015:2.

[10].在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报,2014922(02).

[11]张贺明.从严治党视域下人民监督的运行机制[J].沈阳大学学报(社会科学版),2017,19(3):298300.

作者：王海洋 单位：信阳市平桥区人民检察院