粮食生产直接补贴政策的现状和改革范文

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[摘要]在粮食生产力进步和经营主体变化的形势下,粮食生产直接补贴政策暴露出依据不合理、对耕地保护和规模经营导向不足、对种植结构调整不够的问题.需要修正补贴依据、调整补贴标准、鼓励保护地力,保障国家粮食安全.

[关键词]粮食生产直接补贴;粮食安全;政策改革

2004年,在粮食需求不断增加、种植面积逐年递减的情况下[1],我国开始推行粮食生产直接补贴政策,以期在生产环节直接刺激农民种粮积极性、保障国家粮食安全[2].政策的实施取得了一些粮食增产的效果,但同制定初衷相比,收效甚微.这笔财政资金基本上成了有承包权农户的一般性补助[3].我们有必要从根本上研究粮食生产直接补贴政策有关规定的合理性和实施办法的可行性,从而有针对性地提出改革建议.

一、我国粮食生产直接补贴政策的现状

粮食生产直接补贴政策是指国家为保障粮食安全,直接对粮食生产环节进行的补贴[4].还有一层含义,就是把国家补贴资金直接发到种粮农民手里[5].2004年,粮食生产直接补贴政策在全国范围内实施[6].2016年5月,种粮农民直接补贴与农作物良种补贴、农资综合补贴直接补贴合并为农业支持保护补贴(“三项补贴”),之后改称耕地地力保护补贴.政策目标增加了鼓励地力保护和适度规模经营[7],加上2016年实施的玉米生产者补贴,以及2017年实施的大豆生产者补贴政策,形成了我国当前的粮食生产直接补贴的政策体系.粮食直补政策实施以来,补贴力度平稳加大(见表1).补贴政策的实施方法主要由2004年中央一号文件«关于促进农民增加收入若干政策的意见»和2005年财政部等«关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见»规定,主要包括:

(1)补贴依据原则上是粮食实际种植面积,省级政府可结合实际情况选择切实可行的补贴方式.

(2)省级政府补贴当地主要粮食品种,补贴标准可根据当地实际情况确定.

(3)兑付方式为“一卡通”或“一折通”,尽可能在播种后3个月内全部兑现.国家对补贴原则、兑付方式与时间、补贴资金的拨付与监管进行了统一规定,而补贴的品种、标准与方式允许地方根据实际情况自行确定.粮食主产省、自治区的一般实施方式如表2所示.作为我国的粮食主产区,内蒙古贯彻中央精神、制定实施方案,做法和其他主产区一致.其粮食生产直补的实施情况也大体上是全国的一个缩影.由于“三农”问题的普遍性和全国统一的粮食生产直补政策,我们可以以内蒙古作为全国的佐证对粮食生产直补政策的改革与调整进行研究.本文使用的内蒙古的数据、资料主要来源于作者的实地调研1.调查发现,随着生产力的进步与经营主体的变化,目前推行的粮食生产直接补贴政策暴露出了诸多现实问题,急需进一步改革完善.

二、粮食生产直接补贴政策存在的问题

(一)补贴依据不合理

对于粮食生产直接补贴政策补贴依据不合理的问题,我们可以从政策制定与政策实施两个角度加以分析.从政策制定的角度,国家规定原则上按种粮农户的实际种植面积补贴.实际情况是,我国近年来的耕地总面积基本稳定,农户想要扩大种植面积只能通过承包耕地、种植结构调整或者少量的开荒实现[8],改变种粮面积的空间非常有限.而且,种粮面积也不是决定粮食产量的唯一因素.显然,通过补贴影响粮食种植面积来间接影响产量,效果很有限.在政策实施中,大量农户的粮食实际种植面积、产量和交售量等核算起来比较复杂.为了操作方便,各地到最后基本上都简化为依据农户承包面积来补贴[9].农户只要有承包地,种不种粮、种多种少都会拿到数额一样的补贴.因此,补贴俨然成为了一种收入型激励手段[10],跟种粮的收成完全脱离关系,已经失去了鼓励种粮、增大粮食产量的本来意义.2016年,内蒙古自治区将三项补贴合并为农业支持保护补贴一起发放,但发放的依据没有变更.这种做法仍然未能避免上述粮食补贴的不公正问题.同时,农户实际种粮面积也没有得到每年的重新核定,致使农户普遍误以为补贴与耕地相关,是因为有地才能领到补贴,认为国家补贴的依据就是有地的补,是一种“普惠”、“福利”性质的补贴.发生耕地流转的农户会自然而然地认为:流转出去的耕地的补贴仍归承包方合情合理.

(二)补贴政策对耕地地力与规模经营的导向性发挥不足

2016年,国家调整粮食生产直补政策目标,强调保护耕地地力和支持适度规模经营.由于实施中的上述问题,政策的倾向作用并没有真正发挥出来[11].以内蒙古为例,“三项补贴”合并后的实施方案提出了鼓励各盟市制定以绿色生态为导向的激励性补贴政策,但仍缺乏强制性的、针对实效的与地力水平挂钩的制度.事实上,粮食生产直补没有严格地与农户采取的耕地地力保护措施或效果相对应.而且,耕地地力也没有具体评价标准,难于操作.因此,保护地力的本意很难实现.粮食生产实践中,经营者并不对所经营的耕地地力负责,也都可以足额拿到补贴.近年来,以种粮大户与合作社为代表的新型粮食生产经营主体迅速发展,逐步成为粮食生产的主要力量,其粮食生产行为对国家的粮食安全起着至关重要的作用[12].但是,由于上述依据承包面积补贴的问题,新型粮食生产者得不到应有的国家补贴[13].在内蒙古的调研中发现,种粮大户与合作社流转来的耕地上的粮食生产直补,仍由原承包农户领取的现象比比皆是.这不仅影响了补贴的激励效果,还会使新型经营主体由于拿不到流入耕地的补贴而产生损失、感到吃亏.其中,一些租种耕地规模较大的新型经营主体不但享受不到补贴,还要支付高额的租金、承担着粮食生产面临的风险.因此,他们的种粮积极性受到打击.最后,因为有耕地承包权便能领到补贴,很多长期进城务工、经商的农民工也都不愿意放弃耕地承包权,更加剧了耕地的细碎化和撂荒现象,不仅不利于进一步发展成适度规模的粮食生产,而且不可避免地加大了有承包权与无承包权农民之间的矛盾.

(三)补贴对粮食种植结构的调整力度不够

针对粮食市场供需不匹配、粮食质量水平下降的现象,粮食生产直补政策也应该能够从宏观角度进行引导,有针对性地调整粮食的种类与质量.但是,当前的这种补贴对种植结构调整的作用并没有充分发挥出来[14].以内蒙古为例,2016年推出的弱化玉米生产者补贴措施,目的是缓解玉米市场的生产过剩.可是,调研发现,内蒙古大多数地区的玉米生产者补贴均在每亩两百元以上且逐年递增.同时,由于玉米的抗灾能力强、机械化程度高等特点,农户的种植积极性很高,调整补贴不到位,没有实现缩减玉米生产的作用.与之相比,大豆生产者补贴是在国内大豆产量下滑严重、进口量逐年上涨的情况下,国家为稳定推进国内大豆生产而实施的.内蒙古呼伦贝尔市莫力达瓦旗被称为“大豆之乡”,是世界三大黑土区之一,非常适宜大豆生长.莫力达瓦大豆高油、高蛋白质、籽粒圆润整齐,2010年被农业部批准为农产品地理标志保护登记,是高质量的绿色粮食产品.调研中发现,由于大豆亩产低、大豆生产者补贴不足以弥补生产风险,调整补贴力度不够,莫力达瓦近几年的大豆种植面积大幅缩小、农户种植积极性严重下降.

三、改革粮食生产补贴政策是生产力发展的客观要求

(一)依据产量补贴、持续推动粮食生产力进步

我国实施粮食生产直接补贴的目的是增加粮食产量和优化粮食质量,保障国家粮食安全.当前,依据粮食种植面积、甚至耕地承包面积进行补贴的方式不科学、不合理,不能实现补贴的初衷.将补贴与粮食实际产量和质量挂钩,效果肯定更好.政府应当下决心取消按播种面积特别是按承包面积进行粮食生产直接补贴的做法.应当鼓励和支持有条件、有积极性的地方试验探索与粮食产量挂钩的补贴办法.

(二)粮食生产补贴重点应向新型粮食生产经营主体和地力保护倾斜

新型经营主体日益成为粮食生产的主力军.粮食生产直接补贴政策应采取相应的倾斜措施充分调动其种粮积极性.所以,短期内应引导农户通过耕地经营权流转合同、协议等方式确认粮食生产直补金由实际种粮者领取.长期看,还应提高对适度规模经营的补贴力度.为发挥粮食生产补贴保护耕地地力的效果,各地应根据自身特点细化设计耕地地力保护措施,将鼓励与引导等非强制性措施转变为强制性的、针对实效的挂钩制度,尽快建立地力生态考核指标体系.

(三)灵活调整补贴标准、分类指导粮食生产

粮食生产直接补贴政策,一方面,要做到按照市场需求来调整种植结构的作用;另一方面,国家需要将补贴杠杆灵活运用.把“看不见的手”与“看得见的手”结合起来.在市场变化的情况下,哪些粮食种类应该多补贴,哪些应该少补贴或不补贴,均应明确并适度.应当按实际供需情况调整本地区的补贴标准、补贴依据和补贴范围,根据市场需求向供不应求的粮食种类倾斜,供过于求的种类可以减少补贴额度或不享受补贴,充分发挥出粮食补贴政策对种植结构优化的导向作用.

(四)使用先进技术手段、真正补贴粮食生产

目前,由于采集数以亿计的生产者种植粮食的品种、面积、产量、品质等数据不方便,各地往往图省事,直接把承包面积作为补贴依据,国家也没有相应地提出和使用相关宏观数据的要求.实际上,粮食生产直补政策,特别需要现代化的电子监控和统计技术来支持[15].近年来,迅速发展的大数据、云计算、物联网等技术,已经为此提供了充分的可行性与发展空间.新时代中,粮食生产迎来新的形势也暴露出新的问题.针对补贴依据不合理、对耕地地力保护和规模经营导向性不足、对粮食种植结构调整力度不够的问题,需要深化改革粮食生产补贴政策才能充分发挥政策效果,保障国家粮食安全.

作者：王茜 单位：内蒙古师范大学 政府管理学院 内蒙古农业大学 经济管理学院