国家公园属性与国家公园体制的研究范文

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《林业建设杂志》2014年第三期

1准确理解国家公园的本质属性

1.1国家公园是保护区的一种类型，主要目的是自然生态系统保护主要目标或结果是保护自然的区域就是保护区（protectedarea，也有翻译为保护地、保护区域的，IUCN正式出版物称为保护区），IUCN对保护区的定义是：“保护区是明确界定的地理空间，经由法律或其他有效方式得到认可、承诺和管理，实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护”（Thedefinitionofaprotectedarea:Aclearlydefinedgeographicalspace,recognized,dedicatedandmanaged,throughlegalorothereffectivemeans,toachievethelong-termconservationofnaturewithassociatedecosystemservicesandculturalvalues.）世界上有各种类型的保护区，各国称谓都不一样。仅在我国，就有自然保护区、森林公园、国家湿地公园、城市湿地公园、沙漠公园、地质公园、海洋公园、水源保护区、国家公益林保护区、风景名胜区（其中风景名胜区经常依附于其他类型保护区而存在）等各类保护区。为了便于交流，IUCN在1994年出版了保护区分类标准，被世界各国所广泛采用。通过全球协商，世界自然保护联盟在2008年10月的世界自然保护大会了世界自然保护联盟保护区管理分类体系的新指南，2013年在2008年的基础上补充了新的内容再版。作为国际保护区的“共同语言”，该体系虽然不是强制性要求，但已得到了世界各国的广泛采纳和运用。我国的保护区分类体系也可参照此类别体系，建立和国际接轨的保护区分类系统，以便于交流合作。“国家公园”在IUCN保护区分类体系划分的六个类型中属于第二类，是指把大面积的自然或接近自然的区域保护起来，以保护大范围的生态过程及其包含的物种和生态系统特征，同时，提供精神享受、科学研究、自然教育、游憩和参观的机会。按照IUCN的保护区分类标准，国家公园的基本特征是大面积的完整自然生态系统，首要目标是保护自然生物多样性及其构成的生态结构和生态过程，在保护核心区和严格控制访客数量的前提下，开展环境教育和休闲旅游。在IUCN的保护区分类体系中，国家公园属于保护区的范畴，是保护区体系中的一个非常重要的类型，不属于供游人游览休闲的“城市公园”，也不是主要用于旅游开发的“风景旅游区”。尽管每个国家对国家公园的定义都不尽相同，我国的自然保护区按主要保护对象分为三大类九个类型：但都把保护自然生态系统放在首要位置。IUCN的保护区指南将二类保护区表述为：“生态系统保育和保护，例如国家公园”（ecosystemconservationandprotection，i.e.nationalpark)，这足以说明，国家公园是生态系统保护区的观点得到了国际上的公认。

1.2我国的自然保护区并完全不等同于IUCN的严格自然保护区有人把我国现行的自然保护区完全等同于第一类，即严格自然保护区，这也是不准确的。我国的自然保护区借鉴前苏联经验，自1956年开始建立，历经50多年独立发展，已经形成了不同于前苏联的，具有中国自身特色的自然保护区体系，其中吸收了欧美国家的国家公园特征。事实上，最初以保护自然生态和景观的国家公园经过100多年的发展，也在向保护生物多样性为主方向发展，而我国的自然保护区也在向国家公园方向趋同，强调科研宣教功能，允许在实验区开展生态旅游和社区发展。我国根据自然保护区的价值和在国际国内影响的大小，将自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区，总体分为国家级、省级、市级、县级4级自然保护区。目前的2669处各级各类自然保护区中，对照IUCN的分类标准，可以发现我国的各类自然保护区，许多都可以对应到IUCN分类的6类中，其中，国家级自然保护区的一部分有严格自然保护区的特征，另外一部分符合国家公园标准和特征，但没有按照国家公园来管理。大部分省、市、县级自然保护区则可以对应到上述IUCN分类体系物种栖息地、资源保护地等其他5类保护区。除了自然保护区，我国的保护区类型还有森林公园、湿地公园、国家公园、风景名胜区、地质公园、海洋公园、沙漠公园、水源保护区、天然林保护区、国家重点公益林保护区等，形成了以自然保护区为主体的保护区集合，这里面也有一部分符合国家公园特征，可以按照国家公园来管理，其余的则具有其他4类特征。

2明确建立国家公园体制的目的和意义

2.1强化生态系统保护，缓解我国保护与发展的冲突问题针对我国目前资源约束趋紧，生态系统功能下降，发展和保护的矛盾突出的现实，有必要强化生态系统保护。通过建立国家公园体制，缓解保护与发展的矛盾，以建立科学的自然保护体制为目的，完善保护区体系，提升中国自然资源保护管理水平，促进中国生态文明建设体制改革。

2.2弥补国家公园在中国大陆保护区中的缺失我国目前的保护区以自然保护区为主体，此外，还有森林公园、湿地公园、国家公园、风景名胜区、地质公园、海洋公园、沙漠公园、水源保护区、天然林保护区、国家重点公益林保护区等类型。截至2012年底，我国已建成的自然保护地包括2669处自然保护区、962处风景名胜区、2747处森林公园、298处国家湿地公园、218处国家地质公园、518处国家级水利风景区，以及大量水源保护地和自然保护小区。这些保护区类型较为复杂，都是各部门、各地分别建立的，地理分布不均衡，结构不合理，没有进行系统设计，只能说是保护区的集合，不能说形成了完整的、明确的保护区体系。在这些保护区中，没有国家公园这样一种既保护生态系统又通过展示其核心资源，能够较好地解决保护和利用矛盾的保护区模式。在中国建立国家公园，能够弥补我国在国家公园这一保护区类型上的缺失，更好地和国际接轨。

2.3解决保护区交叉重叠的矛盾和问题目前我国的各类保护区地域存在重叠，权责存在交叉，导致保护管理效率下降，建立国家公园，有利于建立以资源产权为主体的管理体制，解决现实存在的矛盾和问题，破解中国自然资源保护多部门监管困境，实现“一区一主，一园一法”，提高保护成效。

2.4整合各类保护区，保证生态系统完整性一个山头，山上是自然保护区，山下是森林公园，东面是这个市县，西面又属于另外的行政单位，南面有地质公园，北面还有湿地，还可能戴着风景名胜区的帽子，完整的生态系统被人为破碎化。建立国家公园，能够将碎片化、孤岛化的生态系统通过国家公园的整合作用连接起来，形成大面积的完整的生态系统，提高保护成效。

2.5解决中国自然资源保护资金不足的困扰目前，只有国家级自然保护区的基本建设投资由国家投入，省级及以下的自然保护区投入参差不齐，西部地区投入严重不足，经济发达的东部地区往往担心保护区对经济发展造成限制，对建立自然保护区积极性下降。森林公园等其他类型保护区，投入就更少。国家公园建设作为国家生态安全的举措，必然会站在国家战略高度，由公共财政来保证建设投入和运行费用，从而从根本上解决自然保护资金不足的问题。

2.6调动地方政府的自然保护积极性一段时期，地方政府认为建立大面积的自然保护区能够得到上级投资，随着自然保护区严格的管理在一定程度上限制了经济发展，自然保护区被视为包袱和限制，地方对建立自然保护区的积极性严重下降，要求调整自然保护区范围，甚至取消自然保护区的情况纷纷发生。自然保护区体现了全民的公共利益，确实也对地方经济发展形成了限制。国家公园这样的保护区模式不仅能保护自然生态，又能发挥顶级自然资源产生的吸引力，带动地方经济发展，这样能够调动地方积极性，把国家利益和地方利益结合起来，促进自然保护事业发展。

3建立国家公园的基本条件

3.1资源条件国家公园内应具备资源的国家代表性，拥有具有国家或国际意义的核心资源。应至少符合以下要求中的一项：——具有全球或全国同类型自然景观或生物地理区中有典型代表性的区域；——具有高度原始性的完整的生态系统，生物多样性丰富程度位于全国前列，或者是某个特殊物种的集中分布区域；——具有全球或全国意义的地质地貌景观，代表地质演化过程的地质构造形迹、或具有重要地位、保存完好的古生物遗迹的区域；——具有全球或全国重要历史纪念意义，或区域生态文明特征鲜明，能很好地展示人类与自然环境和谐共处与发展的例证，具有重大科研、教育价值的生态文明资源集中的区域。

3.2适宜性条件（1）面积适宜性应有足够的满足国家公园发挥其多种功能的区域范围。以自然资源为核心资源的国家公园的总面积不小于10000hm2，包含完整的生态系统，最好包括一个完整的地理单元，如山系、水系。（2）可观赏性和游憩适宜性在保护的前提下，国家公园内应能划出具有独特的观赏和体验价值的区域，用于开展游憩、科普、公众教育等活动。（3）资源管理与开发的适宜性国家公园的建立应有利于保护和合理利用区域内的自然和人文资源。同时，应对社区居民的生产生活与环境条件的改善有促进作用。（4）范围适宜性国家公园在区域上应相对集中连片，其边界易于识别和确定。划入国家公园的土地利用类型应适合于资源的保护和合理利用。（5）类型适宜性拟建国家公园的核心资源与已建国家公园的核心资源有明显的异质性。

3.3可行性条件管理目标的可靠性，确保核心资源在成为国家公园后得到完整保存或增强。国有产权的主体性，资源权属清楚，不存在权属纠纷，国有土地、林地面积应占国家公园总面积的60%以上，拟建国家公园涉及其他保护区类型的，应整合到国家公园中来，实现“一区一主”。可通达性，国家公园能够进入，交通、通讯、能源等基础设施条件应能满足国家公园建设管理与经营的需要。社会环境协调性，国家公园应与区域社会、经济和文化发展规划相协调，并能妥善解决与其它产业布局以及国家重大基础设施建设的冲突，具备良好、稳定、安全的旅游市场和环境。地方的积极性，当地政府和社区居民对建立国家公园积极支持态度。

4国家公园的典型特征

除了国家公园的基本条件外，还要理解国家公园的几大典型特征。

4.1国家代表性国家公园的资源应具有全球或全国意义，是自然和人文资源的典型代表。资源条件不具有代表性和典型性的区域不应划为国家公园。且全国的国家公园资源特点应具有异质性，不能一哄而上，遍地开花，人为地降低了国家公园的价值。

4.2自然保护属性尽管各国对国家公园的定义和管理模式都有所不同，但共同的一点是，都认同国家公园的自然保护属性。国家公园本质上以生态保护为主要目的，兼有经济、文化、政治、社会建设等次要特征，生态建设才是主要的。那种以开发旅游、发展经济为主要目的，把国家公园当成是打造旅游景区的认识是有偏差的。

4.3国有性国家公园必然是国有的。国家公园应具有依法设立的、独立的管理机构，具有独立执法能力。国家公园内的土地及各种资源应完全是权属清楚的国有土地和国有资源，对于具有高保护价值的集体土地可以采取赎买、置换、长期租用、稳定补偿等形式解决好土地的所有权或使用权，确保国家公园土地权属的国有性。明确国家公园土地和资源的国有性质对避免今后国家公园的管理出现权属争议问题极其重要，没有以国有为主体的土地权属，就达不到建设国家公园的基本条件。

4.4公益性国家公园为公共利益而设，为全民提供公共生态产品，是一个非营利性的，公益性的保护区。能够提供人民开展精神享受、休闲游憩活动，强调公众教育功能，提倡公众参与。体现在提供国家公园这类生态产品给全民享受，由国家公园产生的生态效益、社会效益，是一种民众的生态福利，国家公园顶级资源产生的感染力能够为民众带来精神文化享受，国家公园展示的高贵品质形象能够让民众产生爱国主义情怀，增强国家认同感。

4.5全民性国家公园体现全体人民的利益，具有全民性。国际上也强调游憩的公平性和全民性，但一直有争议，除了地广人稀的发达国家如美国、加拿大、澳大利亚和俄罗斯，有强大的财政投入，才能保证国家公园的无门票或者低价门票，大多数国家的国家公园由于投入不足或是过度旅游，也会出现国家公园管理不善而产生环境质量下降的问题，结果和国家公园建立的保护目标相悖。有的国家并不赞成用高票价作为控制游客数量的手段，但也通过预约来控制访客数量，以确保国家公园的环境质量不下降，这实际上也是对大众游客的一种限制。就我国而言，国家公园的主要目标是通过保护生态系统而确保生态产品的公平性，而不是游憩这样的次要目标的全民性。因此，国家公园的游憩是生态旅游而不是大众观光旅游，国家公园的全民性体现在间接的生态效益和社会效益方面。

4.6国家主导性国家公园必须由国家建立，由国家制定标准，由国家立法保障，由国家统一规划，经国家批准，由国家投入建设运营，由国家管理和维护。地方无权擅自挂牌建立“国家公园”，已经试点并达到标准的，由国家经过程序进行确认。

4.7科学性国家要在充分研究的前提下，建立科学的国家公园体系。国家公园的建设应在科学的本底调查基础上开展科学的总体规划，制定科学合理的发展目标，明确管理范围，进行科学的功能分区，并科学制定发挥国家公园各项功能的措施和项目，指导国家公园的健康发展。国家公园在作为科学研究、科普宣教基地的同时，也需要进行科学合理地利用，以确保可持续发展。

4.8可持续性国家公园必须进行有效的保护管理，使当代和后代的公民都有享受它们的机会。

4.9非商业性国家公园不以经济效益最大化为目标，只能通过国家公园资源的非消耗性利用，非损伤性获取利益，获取的利益也要回馈社区或者返还作为国家公园保护管理。

4.10生态系统的完整性国家公园的生态系统必须是完整的，这就要求国家公园不能以行政区划为依据来划定，而是以自然生态系统的完整性作为主要指标来划定。因此，国家公园范围应该是以地理单元为基础，比如说以山系、水系，确保核心资源被完整保护。

5如何建立国家公园体制

5.1明确建立国家公园体制的目标

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“建立国家公园体制”在生态文明建设部分提出，说明了建立国家公园体制的主要目的是生态文明建设。建立国家公园体制，主要目的不是为了发展经济，开发旅游，而是为了更好地保护自然生态环境。建立国家公园体制，确实需要建设和国际接轨的国家公园这一保护区类型，但绝不仅仅是为了建立几个国家公园这么简单，而是为了推动自然保护体制改革，完善中国保护区体系，建立科学的生态文明建设体制。“建立国家公园体制”是一项改革举措，要通过建立国家公园这一改革契机，借助建立国家公园体制的整合作用，建立以地理单元为单位的完整生态系统保护区，理顺管理关系，重构我国科学的保护区体系，最终建立完善的中国自然保护管理体制。

5.2完善国家公园体制的顶层设计

做好“顶层设计”是指导我国国家公园有序健康发展的充分必要条件。要从顶层设计着手，厘清概念、明确定位，避免一哄而上，从一开始就把国家公园建设纳入科学化、规范化的轨道。

5.2.1构建自然保护法律体系为了保证国家公园的健康、持续发展，按照十八届三中全会建设生态文明制度和国家公园体制的要求，梳理和分析现行法律、行政法规、部门规章等与自然资源保护相关的法律规范，进一步修订完善我国的自然保护法律体系。研究国家层面的《保护区法》，制定《国家公园管理条例》，修订《自然保护区条例》。各省结合地方实际情况，制定省级层面较为完善的国家公园法律法规体系。每个国家公园针对保护对象的不同，制定有效的管理措施，不同类型的国家公园制定不同的管理办法，实现“一园一法”，提高保护和管理成效。

5.2.2理顺国家公园的管理体制国家公园的国家主导性和国有性决定了国家公园必须由国家批准，由国务院委托的综合管理机构进行统一协调。国家公园的科学性决定了其专业性，决定了国家公园需要由专业部门来具体管理。国家公园有极其丰富的资源，需要进行科学的调查和研究，需要发挥专业部门的作用，进行科学的管理。所以，我国的国家公园管理体制宜采用“统一协调+专业管理”的管理模式。以林业部门为例，林业部门是我国自然生态系统恢复建设和保护的主体，在开展国家公园体制建设方面具有明显的优势。建设国家公园势必依托典型的森林、湿地、荒漠和野生动植物栖息地而建。林业部门管理着45.6亿亩林地、8亿亩湿地、8.3亿亩沙地，在这些地域中已经形成了一个比较完善的全国自然保护体系，林业部门经过近60年的建设，现已建立自然保护区2163处（经国务院批准的国家级自然保护区325处），总面积为1.25亿公顷，占国土陆地面积的13%，占全国自然保护区总数的81%、面积的84%，是我国自然保护区建设的主体；建立森林公园2855处（国家级森林公园764处）、湿地公园697处（国家级湿地公园429处）、沙漠公园10处。这些自然保护区域，已占国土陆地面积的14.78%，基本涵盖了我国森林生态系统、湿地生态系统、荒漠生态系统和珍稀野生动植物的主要分布地，具有最洁净的自然环境、最珍贵的自然遗产、最优美的自然景观、最丰富的生物多样性和最关键的生态平衡要素，这些是建立国家公园体制的最有利条件和最有力支撑。林业部门有完善的科研、规划、执法管理体系和队伍，已经在云南开展的国家公园建设试点，取得了的成效，积累了经验。因此，林业部门应该发挥在生态建设方面的主体作用，在国家公园建设方面的带头作用，以自然保护区和森林公园、湿地公园等为基础建立国家公园，履行国家公园建设和管理的主体责任。除了林业部门，国土地质、海洋、农业、水利等部门也可以在国务院综合部门的协调下，在各自专业领域发挥国家公园建设和管理职能。具体的国家公园，必须实现“一园一主”，彻底改变“一区多主”的混乱局面。一个国家公园，只能有一套管理机构和人员代表国家行使国家公园管理职能。国家公园不要再加挂其他牌子，已经加挂的，只能作为伙伴单位进行合作，不能凌驾于国家公园之上。

5.2.3明确国家公园的投入体制和人力保障投入和人力上的保障是确保国家公园公益性的重要前提。作为一项中央事权管理的公益性事业，在财政保障上，应建立以国家财政为主的投入机制。必要的保护管理设施，由国家投资建设，国家公园的运行费用，由中央财政拨款予以保障。门票或特许项目收入，以及接受的捐赠，实行收支两条线，用于资源保护建设及环保宣传教育支出。在人力资源管理上，应以中央编制为主，配备管理人员，负责国家公园的建设和管理。国家公园的经营机制实行“管经分离，特许经营”，管理权与经营权分离。管理者是国家公园的管家或服务员，不能将管理的自然资源作为生产要素盈利，不直接参与国家公园的营利活动，要对国家公园内的特许经营单位具有绝对的管理能力。

5.3编制全国国家公园建设规划我国人多地少，现有保护区已经占到国土面积的18%，在现有保护区外，已经很少能找到大面积的原始自然生态系统来建立国家公园，国情决定了我国的国家公园建设只能在现有保护区中选择。因此，要认真评估和梳理现有保护区，对其进行调查、分析和评价，把符合国家公园特征的保护区选择出来，编制好国家公园发展规划。科学理智地明确国家公园的数量等级，借助建立国家公园体制的契机，完善和构建我国科学合理的、与国际接轨的保护区体系，实现分类、分级的精细化管理。中央政府在完善国家公园体制顶层设计的同时，可同步主持编制全国性的国家公园建设规划，制定国家公园发展计划，解决国土空间格局优化问题。省级政府在国家统筹下开展本省国家公园建设规划，分阶段进行具体的国家公园规划工作。依托符合国家公园管理目标的现有保护区，考虑生态系统完整性，将需要的其他类型保护区纳入其中，建设成大范围的完整的国家公园。优先在国有土地集中区域，如国有林区进行选择，以地理单元如山系和水系为主体，率先建立，以求突破。按照全国主体功能区规划，对攸关国家生态安全的重点区域和生态极其脆弱的敏感地带，优先建立国家公园。

5.4建立国家公园标准体系完善的技术标准体系是国家公园规范化建设的重点。例如，我国自然保护区在发展历程中了系统的技术规范和规程，规范了自然保护区的建设和管理工作。云南省相继制定了关于国家公园的8项地方推荐性标准，指导了国家公园试点建设工作规范、有序地推进。借鉴自然保护区以及云南省建设试点的经验，在充分研究的基础上，尽快建立、健全国家层面的国家公园技术规范，明确国家公园概念，制定国家公园标准，构建立体化、多元化、科学化、合理化的国家公园技术标准体系，使国家公园的建设和管理工作更加科学、规范。

5.5明确国家公园的建立程序在现有保护区中或保护区之外的区域申请建立国家公园，国家需明确国家公园申请建立的程序，确定申报资格、申报步骤、申报材料要求、评审方式、审核报批等。

6结语

建立国家公园体制是推动建立我国自然保护体制的重大机遇，要加强国家公园发展战略研究，做好顶层设计，充分发挥专家作用，形成国家公园建设科学机制，在云南省试点成功的基础上，扩大和深化试点，总结经验，编制国家公园发展规划，出台技术规范，推动保护区立法，推进国家公园“一园一法”，防止一哄而上，推动我国国家公园健康有序发展，开创我国自然保护事业的新局面。

作者：唐芳林单位：国家林业局昆明勘察设计院