首都城市用水权交易市场的建设范文

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《北京水务杂志》2014年第二期

1水权与水权交易

1.1水权理论和水权制度现代水权概念自产权概念延伸而来，目前理论界关于水权的定义主要有4种观点：（1）水权的“一权说”，认为水权是指对水资源的使用权；（2）水权的“二权说”，认为水权是指对水资源的所有权和使用权；（3）水权的“三权说”，认为水权是指对水资源的所有权、经营权和使用权；（4）水权的“四权说”，认为水权是指对水资源的所有权、占有权、支配权和使用权等。至今理论界对水权还没给出一个普遍公认的定义。水权是涉水权利和义务的统一，不管怎么定义水权，使用权都是水权的主要内涵之一，而关系到使用权的主导因素又是水权配置。水资源承载力和水环境承载力是水权配置的约束条件，流转机制是促进水资源优化配置和高效利用的重要途径。[3]水权具有流转出让的功能，在水权交易中，不仅可以调整用水户自身的利益，而且可以通过节水出让，使用水户自身的利益与节水效益直接挂钩，实现降低用水成本和节水增效双重受益，同时，还为节余水量向效益高的产业流动，实现效益最大化提供了有效的途径。水权在本质上反映人与人之间的经济权利关系，因此，这种权利关系的调整也必须要依靠人与人之间的互动才能得以实现。

1.2水权制度产权制度是市场经济条件下资源配置的基本经济制度，水权制度源自于产权制度，是界定、配置、调整、保护和行使水权，明确政府之间、政府和用水户之间以及不同用水户之间的责、权、利关系的基本规则，是从法制、体制及机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。[3]水权制度使水资源的优化配置、节约和保护在制度调整功能的作用下得以实现。建立和完善水权制度，必须坚持有利于水资源可持续利用的原则。我国的水权制度体系由水资源所有权制度、水资源使用权制度及水权流转制度等三部分内容组成。2.3水权交易20世纪80年代以后，因为全球水危机恶化程度的加剧，特别是水生态环境遭受严重破坏的现实，促使人们认识到水资源可持续利用和综合管理的重要性，从而将追求水资源开发利用的经济效益、社会公平和环境保护放在同等重要的地位予以考虑，同时将水市场作为实现水资源配置的公平和效率、整体利益和局部利益、经济利益和生态环境利益的一种手段加以引进。在此背景下，作为水资源市场配置得以实现的一种重要法律工具提出了可交易水权的概念。有了可交易水权，为了能真正实现水权交易，还必须制定完整的水权交易规则，建立完善的水权交易市场，为水权交易提供交易方式和交易平台。水权交易是未来解决水资源余缺的重要途径。开展水权交易首先要完善水权交易机制，明确水权交易的原理、方法和相关的措施及手段，并将水权交易纳入到节水型社会建设的框架中。通过水权交易可以采用利益机制解决以下问题：（1）通过水权交易可以解决水资源余缺调剂中的争议和摩擦，优化水资源配置；（2）通过水权交易可以改善水资源分配的合理性和有效性，增加社会福利；（3）通过水权交易可以促进水资源的保护，改善生态环境；（4）通过水权交易可以弥补水资源再分配的“政府失效”问题，提高政府管理效率。作为现代水管理制度的重要组成部分，国外许多国家都根据自己的国情和水情建立起相对完善的水权制度，开展水权交易。我国的水资源归国家所有，因此水权交易事实上是指水资源的使用权在不同用水主体之间的有偿转移。为解决我国水资源短缺的根本矛盾，2005年，水利部先后印发了《水权制度建设框架》和《关于水权转让的若干意见》，明确提出了在我国要推进水权制度建设，鼓励通过建立水市场来开展水权转让的实践。此后，《全国水利发展“十一五”规划》和《全国水利发展“十二五”规划》又进一步提出要积极推进水权制度改革，建立国家初始水权分配制度和水权转让制度，建立健全水市场。在2013年11月召开的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中又一次明确提出了要在我国发展水权交易制度。这些文件都为在我国开展各种类型的水权交易实践提供了政策依据。

2首都城市用水权交易构想

2.1城市用水权交易的背景和条件北京作为一个国际化的特大型城市，一方面，水资源严重短缺，制约着经济社会各方面的发展，另一方面，在城市用水计划管理中，各用水户，特别是大型非居民用水户的用水指标配置还不精确，造成有限的水资源配置出现不均衡。这两方面的矛盾直接催生了城市用水权流转的内在需求。同时，随着北京水务改革的不断深化和相关政策逐步完善，开展城市水权交易的条件也基本成熟。继《北京市“十一五”时期水资源保护及利用规划》提出在“十一五”期间研究和探索以水权管理为核心的水资源管理制度体系，到2020年建立符合首都特点的水权与水市场后，《北京市“十二五”时期水资源保护利用规划》又进一步明确要提出水权制度实施意见，培育水权转让市场，规范水权转让活动。这些为首都开展城市用水权交易提供了有力的政策支持。近年来，北京市政府积极探索水务建设管理新体制，2004年组建了水务局，建立健全了水资源管理制度体系，实现了水资源统一管理。2013年8月又在北京南水北调工程投资中心的基础上组建了北京水务投资中心，将北京水务建设的市场化运作能力大大向前推进了一步。北京市水务管理体制改革为首都开展城市用水权交易提供了坚实可靠的保障：（1）完善的水务管理组织体系为开展城市用水权交易提供了组织保障；（2）较为完善的水资源配置政策法规为开展城市用水权交易提供了制度保障；（3）基本完善的用水计量制度及计量设施为开展城市用水权交易提供了技术保障；（4）相对完善的水利基础设施体系为开展水权交易提供了工程保障；（5）多年来水权交易研究的成果为开展城市用水权交易提供了理论保障；（6）水务投融资专业平台的搭建为开展城市用水权交易提供了载体保障；（7）首都水资源配置不平衡为开展城市用水权交易提供了客户保障。

2.2城市用水权交易的范围和原则产权约束是使一种稀缺资源得到有效利用和节约的最强有力的约束。水权也是一种产权。就目前国内外水权交易实践看，水权交易还主要集中在对取水权的交易。由于水权包含的内容过于广泛，目前的法律依据和政策依据还不完善，在我国要实行更多的跨流域、跨地区的取水权、用水权交易尚需要不断研究和逐步探索推进。而如前所述，作为水权交易一个特定形式的城市用水权交易的条件已经基本成熟，可以开展试点工作并逐步总结经验予以推广。城市用水权是指由城市公共供水管网供水的终端用水户的用水权利。在城市中具有用水权的主体既包括居民用户也包括非居民用户（机关和企事业单位），而真正有大规模用水需求的主要是非居民用户，特别是大型工业企业用户。本文的城市用水权仅针对非居民用户进行论述。城市非居民用水户通过向水行政主管部门或用水管理部门申请用水计划来取得用水指标，获得用水权利。从可交易用水权角度来分析，城市用水权交易是指在同一城市用水管理范围内的非居民用水户之间，通过各种节水措施，将具有一定规模的计划指标内的用水量节约出来，在法律法规许可的前提下，通过指定的用水权交易平台进行出让，以获得收益的交易活动。在明晰用水权的前提下，进行城市用水权交易，可以促进城市水资源优化配置和城市用水结构调整，提高用水效率和效益。城市用水权交易是水权交易的一种特定形式，因此城市用水权交易也应该遵循以下基本原则：（1）促进水资源可持续利用的原则；（2）政府主导和市场运作相结合的原则；（3）公平和效率相结合的原则；（4）产权明晰的原则；（5）公平、公正、公开的原则；（6）有偿转让和合理补偿的原则。

2.3城市用水权交易可预期达到的效果目前，城市用水指标通常是由城市水行政主管部门依据用水定额，以用水户上一年的用水总量为基数，并结合节水技术进步预期确定的下一年用水量，通过政府行政手段进行确定、分配和调整的。但是，由于受到政府有限理性、信息不对等因素的影响，城市水行政主管部门制定的用水计划指标难以准确，偏差较大。此外，由于需要较长时间周期系列的统计数据，用水定额编制本身难度很大，也存在不符合实际的问题。在现行的用水指标管理体制下，一方面部分用水户因为调整或扩大生产需要增加供水而没有指标，影响进一步发展；另一方面部分用水户由于技术进步等相应节约的用水计划指标不能转入下一年，不能产生附加效益，反而有可能成为政府下一年缩减其用水指标的依据，从而影响其主动节水的积极性。以上均不符合社会主义市场经济条件下保护市场主体经济利益、形成多元化的利益主体、促进市场发育的客观要求。开展城市用水权交易其实质就是在深化水权制度实践，完善我国水权制度体系的基础上对于城市计划用水管理制度的改革和完善。开展用水权交易，水资源可以通过市场流转机制在有不同用水需求和用水效益的用水户之间重新调整和分配。对于用水权交易者而言，节水可以带来用水支出的减少，用水权出让可以带来收入的增加，在内动力上使节水成为用水户的主动行为，由此将会带动企业万元产值耗水量的显著下降。同时，由于水资源通过市场方式进行流转和重新定价，水资源的真实价值将得到更好的体现。

2.4城市用水权交易的模式和监管机制现阶段，倡导建立和推行的水权交易制度是以城市非家庭终端用水户为交易主体，以城市供水管网为基础的城市用水权交易制度。城市用水权交易制度是一个完整体系，其核心是建立一套完整的交易规则制度，包括可交易水权审查制度、交易程序管控制度、交易价格管理制度及对第三方影响的评估和补偿制度等。就北京而言，虽然城市中的用水户数量多而且分散，但是只要仔细分析一下就不难看出，主要的用水量指标其实都集中在一些大型的非居民用户，特别是工业企业手中。因此，在首都开展城市用水权交易的试点阶段可以采用会员制的形式，将那些有用水指标流转需求的用水大户发展为会员，把他们集中在一个水市场中，制定完善的交易规则，进行与其他产权交易相类似的水权交易，以满足各自的需求并实现水资源的优化配置。为此，要健全水权转让的政策法规，加强对水权转让的引导、服务和监督管理，注意协调好各方面的利益关系，特别是要运用市场机制，合理确定水权转让费，并接受城市水行政主管部门的监督，这是进行水权转让的基础。通过试点来促进水权制度建设健康有序地发展。试点成功后，可逐渐向更多的中小企业用户开放业务。开展城市用水权交易可以按照以下步骤进行设计和推进：（1）由城市水行政主管部门负责，结合计划用水指标和定额管理，合理确定城市非居民用水权初始分配；（2）以城市水行政主管部门为主导并授权特定企业，确定用水权交易的具体形式，并以此为基础制定完善的交易规则，建立用水权交易市场，为用水户提供交易场所；（3）有水权交易需求的用水户根据当年的用水指标及节水措施实施方案确定预期交易水量，并向用水权交易市场提交水权交易申请；（4）用水权交易市场运营单位定期向社会公布中长期（一年或半年）和当期（一个季度或一个月）的用水权交易供求信息，并引导有关用水户在水权交易市场内遵循已有的交易机制和协调规则进行用水权的交易。为了保证城市用水权交易有序、健康进行，政府主管部门应加强以下管理：（1）应明确政府的引导、服务、监管职能，以便对水权交易的合法性和合规性进行严格监管，对交易主体和可交易水权进行确认；（2）应建立有效的社会监督机制，对涉及生态环境、公共利益或第三方利益的交易，应由城市水行政主管部门向社会公告并举行听证，相关信息及时向社会公布；（3）政府物价管理部门应合理设置用水权交易价格上限，防止交易价格出现失控状况。

2.5城市用水权交易市场的建立城市用水权交易市场是通过市场交换取得用水权的场所。城市用水权交易市场的建立首先需要有法律法规的保障。为了规范水权交易管理，需要在国家和北京市现有法律制度体系的基础上，以地方性法规和政府规章形式出台相应的管理办法，建立相应的制度，如水市场公共利益保障制度，特别是信息披露制度、交易价格监管备案制度及第三方影响评价制度等。作为一种特殊的产权交易市场，城市用水权交易市场必须按照政府主导、企业运作及社会参与方式来构建，可参照北京环境交易所模式，在北京产权交易所中设置北京水权交易所，授权北京水务投资中心负责水权交易市场的筹划、组建和运营，采用会员制的形式开展城市用水权交易的实践。城市用水权交易市场建设也要与节水型社会建设、完善用水管理、推动建立定额内节水激励机制结合起来。在城市用水权管理市场构建中为促进水权交易、并防止垄断高价、发挥北京市水权交易管理机构的市场监管职能，必须把价格监管机制建设作为一个重点来考虑，要合理确定水权交易费用，水权交易费用是交易水权的价格和相关补偿，由水权交易受让方承担。同时，可以通过每年收取交易会员用户的会员费和从每笔成功交易中提取适当比例的管理费来筹集水权市场管理机构的费用，维持水权交易市场的正常运行。

3结论

随着经济的发展和社会的进步，统筹经济社会可持续发展与水资源合理开发利用和水生态环境保护，实现人与自然的和谐发展已成为人们的普遍共识。在市场经济条件下，充分发挥市场机制对水资源配置的基础性作用，建立水行政管理与市场机制相结合的水权制度、建立水权交易市场、开展城市用水权交易是提高水资源利用效率、优化和调整首都水资源配置和使用结构的必由之路，也是解决首都水资源危机的根本途径。作为首都的水务工作者，我们有责任按照党的十八届三中全会精神，进一步解放思想、大胆创新，通过对首都城市用水权交易进行一些有益的探索和实践，来实现优化和调整首都水资源配置和使用结构的目标，进一步提高水资源对城市的保障作用。

作者：毕小刚郭晖单位：北京水务投资中心