资源环境视角下稀土资源开采政策范文

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2014年8月7日，我国在WTO“稀土案”中败诉。在“稀土案”中，虽然我国提出了保护资源和环境的诉求，“稀土案”专家组也赞同我国在自然资源和环境保护方面的努力，但是由于稀土产品出口关税、出口配额措施不符合有关世贸规则，因此最终我国败诉。尽管导致我国“稀土案”败诉的原因是多方面的，但是很重要的原因之一是我国稀土资源开发政策存在一些亟待完善之处。例如，国务院《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（国发〔2011〕12号）、国务院新闻办公室的《中国的稀土状况与政策》、国土资源部《关于铁、铜、铅、锌、稀土、钾盐和萤石等矿产资源合理开发利用“三率”最低指标要求（试行）》的公告（[2013年第21号]）、环保部《稀土工业污染物排放标准》（GB26451—2011）以及工信部《稀土行业准入条件》等政策文件中出现不同程度的不利于保护资源环境的条款。相关政策条款容易造成离子型稀土资源开采准入条件低、开采工艺要求“一刀切“以及资源开采未真正考虑矿山环境治理和生态恢复成本从而造成开采成本低等现象。此外，离子型稀土资源开采存在开采容易造成资源和环境损失而不开采则导致资源无法合理利用的矛盾。为保护资源环境和促进稀土产业持续健康发展，很有必要对现有政策存在的不足及政策导向进行研究。

1相关文献回顾

围绕离子型稀土资源开发政策的相关研究主要包括离子型稀土矿资源储量的圈定、离子型稀土生产工艺的比较以及矿山环境治理与生态恢复的措施等方面。

1.1离子型稀土矿圈定方法和资源储量估算离子型稀土矿中稀土元素呈离子态吸附于土壤之中，具有分布散、丰度低，品位分布不均匀的特点。赖兆添等（2010）认为目前还未掌握离子型稀土矿浸矿“盲区”损失的规律，因此损失量估算较难测定[1]。丁嘉榆等（2013）认为在离子型稀土矿床勘查工作中，没有必要进行稀土单元素评价。工业资源储量的计算以“全相”稀土为依据，但可利用的“离子相”稀土只占稀土储量（资源量）的一部分，“离子相”稀土储量不容易估算准确[2]。邓茂春等（2013）认为风化壳离子吸附型稀土矿床的勘查评价方法与其采矿工艺和当前稀土价值不符，应在稀土单元素圈矿的基础上进行综合评价[3]。此外，赵汀等（2014）认为离子吸附型稀土矿勘查采用地质块段法估算储量这会影响储量估算结果，而采用克里格法的计算结果与实际勘探数据比较基本相符[4]。从相关文献可知，目前关于离子型稀土矿圈矿和资源储量估算的还未形成一致观点，资源存量也不容易估算准确。

1.2离子型稀土开采工艺的比较在全复式复杂类型离子矿地质条件的矿体，尽管可通过人造底板或其他防渗漏、收液等技术以提高资源回收率，但效果仍不理想[5]，稀土开采存在盲区以及母液渗漏较难控制等表明原地浸矿方法受地形与地质条件限制[5][6]。因此，稀土开采选用何种工艺需因地制宜，不“一刀切”地推广原地浸矿，以免浪费资源[7]。李春（2011）认为对中钇富铕“鸡窝状”严重的稀土矿山，采用原地浸矿工艺存在一定难度[8]。池汝安等（2012）认为堆浸工艺和原地浸出工艺各有优劣，在矿体有假底板和无裂隙的矿床中，优先推广原地浸出工艺.对于矿体没有假底板或有裂隙的矿床，应结合土地平整和尾矿复垦，优先推广堆浸工艺[9]。刘勇（2014）认为原地浸矿过程中浸矿液向地下水中的渗漏量受注液量、注液速率、含矿岩体性质、底板裂隙发育情况等多种因素影响，不易确定精确的渗漏量[10]。从稀土矿开采对资源环境的影响来看，堆浸工艺和原地浸矿工艺均有其优缺点，开采工艺政策应根据堆浸、原地浸矿工艺的适用条件分类制定。

1.3矿山环境治理与生态恢复管理及法律制度国外矿山环境治理主要从矿山环境保护法规、矿山环境管理体制、矿山环境影响评价制度、矿山环境恢复保证金制度、矿山环境许可证制度、矿山环境恢复治理计划以及矿山环境监督检查与强制执行制度等方面严加管理，并制定严格的法律制度[11][12]。国外对矿山环境恢复的标准与技术要求很高，例如，在土地复垦中，美国要求遵循“原样复垦”的基本原则，按采矿前土地的地形、生物群体的组成和密度进行恢复，而且对复垦所需要的填充物进有具体规定，并有专门的技术管理部门负责检查监督。加拿大要求矿区恢复在勘探、开采和闭坑等每一个阶段都要进行，要求空气、土地、水、生物恢复到一个可接受的状态，或接近于采矿活动之前的状态。澳大利亚矿山在开采前要有中介机构对矿区植物种类、数量和分布等进行调查分析，矿山在剥离表土时，须把适合于植物生长的腐植土单独堆放，以便复垦[13]。针对矿山环境保护和治理，我国出台了土地复垦制度、“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、排污许可证制度以及实矿山生态环境保护与治理恢复保证金制度等，但是存在矿区环境保护制度条款分散，可操作性较差以及执法部门有法不依或执法不严，环境监管部门监管不力等问题[14]。尽管有较多国内外文献对矿山环境治理、离子型稀土生产工艺等进行研究，但是如何基于离子型稀土资源环境保护的视角，针对离子型稀土资源开发和相关政策存在的不足研究资源开采政策导向的研究还没有。

2离子型稀土资源开发的基本特征及面临的主要问题

2.1离子型稀土资源开发的基本特征（1）离子型稀土矿床底板发育程度的不确定性。离子型稀土矿基岩发育完整程度的不确定性。离子型稀土矿为裸露地面的风化花岗岩或火山岩风化壳，大多海拔小于550m、高差60～250m的丘陵地带，以平缓低山和水系发育为特征，矿床厚度为5～30m，一般为8～10m。矿体自上而下较明显地分为腐殖层（含残坡积层）、全风化层、半风化层以及基岩，稀土主要赋存在全风化层[15]，若采用原地浸矿工艺，则利用基岩作“天然底板”进行收液。由于以现有技术很难精确探测出基岩天然底板存在的节理、裂隙或断层具体情况，因此，离子型稀土矿基岩发育完整程度的较难探明在生产实践中制约了原地浸矿工艺的推广。（2）离子型稀土矿山资源储量不易估算。离子型稀土矿床品位普遍较低，通常稀土含量只有0.03%～0.3%[15]，整个矿区各个山头的稀土品位的变化无明显规律，其品位差别很大，可达2～6倍[16]，因此，离子型稀土矿资源储量很难估算准确。（3）矿山服务年限短。离子型稀土矿一般采用堆浸或原地浸矿工艺进行开采，由于矿床赋存浅，生产工艺较简单，因此，大多矿山1～3年就开采完，矿山服务年限较短。

2.2离子型稀土资源开发面临的主要问题（1）采用原地浸矿工艺矿山的监管问题。采用原地浸矿工艺的矿山其资源漏损和地下水污染不易监管。矿山稀土储量难以准确测算，矿床底板发育程度也难探明，容易造成资源渗漏和底下水污染，因而，不利于矿山资源漏损和地下水污染的监管。（2）离子型稀土矿价值的合理利用问题。2011年5月，国务院出台的《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（国发〔2011〕12号）提出“有效保护和合理利用稀土资源，促进稀土行业持续健康发展”。对于绝大部分离子型稀土矿山来说，不具备原地浸矿工艺所要求的底板发育完整的条件，如果绝大部分矿山被封存，则其价值无法利用，这将影响到整个稀土产业的发展。因此，离子型稀土矿价值的合理利用显得尤为重要。（3）不同开采工艺条件下的生态环境破坏形式取舍问题。一方面，尽管离子型稀土矿开采采用原地浸矿生产工艺较少破坏矿山地表植被，且采后3～5年内地表植被基本自然修复如初，但是因矿床底板发育程度不确定带来的溶浸剂渗漏底板的风险较大，容易造成溶浸液污染地下水以及资源渗漏流失。另一方面，离子型稀土矿开采若采用堆浸开采工艺，则“搬山式”开采运动将造成地表植被的严重破坏，然而，开采造成的资源损失和生态环境破坏风险可控。由于目前尚未发明新的离子型稀土矿开采工艺，因此，如何在这两种开采工艺中进行选择是当前及今后离子型稀土资源开发亟待解决问题。

3国家现有离子型稀土资源开发政策及存在的问题

3.1国家现有离子型稀土资源开发政策现有离子型稀土资源开发相关政策主要包括《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国环境保护法》及《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》等，具体如表1所示。相关政策由国家政府相关部门，内容涉及稀土行业准入、开采（生产）工艺、资源回收利用指标、稀土储备、矿山环境治理与生态恢复技术要求及保证金制度等方面。

3.2离子型稀土资源开发政策存在的问题从离子型稀土资源开发现有政策来看，涵盖内容比较全面，但是仍存在尚需完善之处，主要体现在以下几方面:（1）有关政策与矿产资源及环境保护法律抵触。《中华人民共和国矿产资源法》明确要求矿产资源开采须采取合理的开采方法和选矿工艺，《中华人民共和国环境保护法》规定“严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”。然而，《稀土行业准入条件》、《国土资源部关于贯彻落实〈国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见〉的通知》及《中国的稀土状况与政策》规定“离子型稀土矿开发应采用原地浸矿生产工艺，禁止采用堆浸、池浸等工艺”。从生产实践反馈和理论分析来看，堆浸和原地浸矿开采工艺有其适用条件，原地浸矿工艺存在较大的不确定性，全面推行原地浸矿工艺将可能造成资源永久性漏损和地下水污染，“禁止堆浸工艺，推行原地浸矿工艺”的“一刀切”政策存在不足。（2）稀土管理法律法规不完善，责任主体未受充分监督，惩罚措施不够严厉。矿山开采与环境治理和生态恢复脱节，项目审批流程不够透明，责任主体的得不到媒体、群众的有效监督，环境污染和生态破坏问题暴露不及时。此外，环境污染等惩罚措施大多为经济罚款，缺乏震慑力。（3）部分政策文件中要求的指标不科学。《稀土资源合理开发利用“三率”最低指标要求（试行）》中对不同生产工艺的开采回采率有其规定，然而，以目前的资源储量方法很难准确估算出资源储量，因此在无法明确资源储量的前提下开采回采率约束指标已无意义，尤其对采用原地浸矿工艺的矿山来说，该指标只能作为参考。

4离子型稀土资源开发政策导向建议

我国离子型稀土资源开发政策内容较完善，但是环境治理和生态恢复等方面的问题比较突出，针对离子型稀土资源开发政策存在的问题，提出以下政策完善建议：

4.1修订《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国环境保护法》已于2014年修订，而颁布于1986年、修订于1996年8月的《中华人民共和国矿产资源法》至今近20年，其条款需要进一步完善。建议增加引入第三方评价机构的条文，明确责任主体的无限连带责任。资源储量评估、矿山治理和生态恢复方案编制、矿山治理和生态恢复的验收等引入第三方机构，并明确责任主体的无限连带责任。

4.2修改相关政策条款（1）修改相关政策文件中关于离子型稀土堆浸、原地浸矿工艺的条款。不应将堆浸工艺列为淘汰工艺，建议离子型稀土堆浸、原地浸矿工艺的使用因地制宜，根据生产工艺的适用条件和矿山地质、地形、地貌等确定。（2）根据不同工艺规定开采回采率、选矿回收率和采选综合回收率。由于资源储量很难估算准确，而且离子型稀土原地浸矿工艺具有“采选合一”的特征，因此，将离子型稀土堆浸、原地浸矿工艺的“开采回采率、选矿回收率和采选综合回收率”区别规定。堆浸工艺以选矿回收率指标为主，开采回收率和采选综合回收率指标为辅，且建议将选矿回收率指标提高到97%以上；原地浸矿工艺以生产用水循环率指标为主，采选综合回收率指标为辅，并将生产用水循环率指标提高到98%以上，采选综合回收率提高到85%以上。

4.3其他相关建议（1）在相关政策中严把准入关，加强资源损失和环境污染等的“事前控制”。一方面，矿山开采前须对其资源回收利用、矿山环境治理与生态恢复方案严格把关，引入第三方评估机构进行方案编制、评估；另一方面，严格实施矿山环境治理和生态恢复保证金制度，要求矿山开采与环境治理、生态恢复融为一体。（2）明确资源损失、生态环境破坏责任主体，推行问责制。明确政府相关部门、矿山企业、第三方评价机构以及具体责任人的无限连带责任，落实问责制。（3）增加项目实施的透明度。矿山开发项目审批和实施的各环节及时向公众公布，接受媒体和群众的监督。（4）法律法规、政策中的条款须以保护资源和环境为前提，且要考虑不同离子型稀土开采工艺下的资源环境风险损失的可控性及生态破坏的可修复性。

作者：邹国良 吴一丁 蔡嗣经 单位：江西理工大学 有色金属产业发展研究中心 北京科技大学 土木与环境工程学院