资源环境的负面作用及对策范文

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一、中国模式中导致资源环境形势恶化的因素

以经济建设为中心，是党的基本路线的基石。这一点没有疑问，而且需要长期坚持。但这并不意味着各级党组织和政府需要亲历亲为，如公司那般投身经济活动。更为本质的是要求党和政府凝聚人民，改革和完善社会经济制度，让所有普通人以劳动创造富裕生活，以才智开拓锦绣前程。现有模式的缺陷，部分来源于上下一般粗的政府经济责任。每一级政府都为经济增长负责，都为财政收入操心。由此派生了几个问题:其一是以GDP增长速度为导向的政绩观。尽管中央从未明确提出将GDP作为政绩考核的主要指标，但纵观各种区域绩效考核体系，领导层绩效考核体系，甚至媒体和学术界等社会舆论的评判标准，GDP在中国尤其是地方政府的政绩考核体系中始终是一个举足轻重的核心考量指标。一方面越往基层，政绩考核的GDP导向性越强。在一些地区，县级、乡镇政府几乎每季度都要对下级考核，这种做法是普遍存在的。此类考核体系不仅将GDP作为核心考核指标，还将税收、招商引资等情况也纳入其中。有些地方甚至以签署承诺书的形式，将指标层层分解下达，并落实到具体部门、人员，负责推进;另一方面，改革开放以来，中国所有正面的典型或经济发展模式都是高速度的样品。鲜有因高速度而受到批评者，也鲜有因低速度而获得赞扬者。这些现象表明，中国其实已经形成了一种速度至上的政治氛围。其二，现有的财税体制迫使每一级政府都得为自身的生存与发展而打拼。财政收入多了，政府自己的日子好过，也能够将更多资源用于民生领域和城市建设，从而创造更耀眼的政绩。加之中国尚未建立真正意义上的公共财政体制，不透明之处颇多，由此给过度的公款消费、腐败和乱作为留下空间。以上两点派生出导致和加剧资源环境问题的政治现象。首先是GDP至上，许多地区对GDP的追求几乎到了狂热的地步。在最终消费和净出口不能维持高速度的背景下，地方政府很容易转向对投资的过度依赖。经济存量越大，越依赖大项目以维持增长。由此形成了投资泡沫，进而拉动上游的钢铁、水泥、煤炭等高耗能、高耗材、高污染的相关产业。这是我国能源消费和污染增长的重大源头。其次，地方之间的激烈竞争，造成严重的重复投资、产业同构和产能过剩。每个省都有号称的“国家战略”，每座城市都想成为中心城市、金融中心乃至“国际大都市”之类。这种竞争由于任期内出政绩的欲望而火上浇油。由于急功近利，真正事关民族前途的研发、农田水利建设、草原修复、生态修复等重要领域难以获得足够的长期投入。最后，那些不适合发展工业的地区，如地处偏僻且缺乏资源优势的边缘地区或山区县，以及乡镇街道和村两级基层组织，也承担推动GDP和财政创收的责任，是我国工业“散、小、低”的制度原因，也与污染企业的进入有着密切关系。由此还造成工业用地高度分散、效率低下、污染集中治理困难、政府环境监管成本过高等难题。

二、资源环境问题与经济、政治、社会、文化问题的交叉渗透

更值得注意的是，中国当前的资源环境恶化并非一个孤立的问题，它已与经济、社会、政治、文化等多领域问题交织在一起。资源环境问题若未能及时治理，则很容易随着时间的累积和空间的扩散，致使环境质量持续恶化，极有可能导致严重危害，并向经济、社会、政治、文化等各个领域溢出，交互作用，进而转化为经济发展的阻力、社会矛盾的源头，以及政治生活中的麻烦。

1．资源环境约束增加经济发展的不确定性

粗放的经济增长模式对中国资源环境构成的巨大压力已经不容质疑，而严峻的资源环境形势也正在成为中国经济发展的硬约束。近年来经济增长遇到的阻力，主要来自三个方面:一是增长的动力，即依靠什么来拉动经济持续高速增长。二是资源要素的供给，即能源、土地、劳动力和其他资源如何支撑未来经济的高速增长，我们需要占用多少的土地、消耗多少的资源才能完成现代化。三是环境，包括环境和生态恶化对经济增长造成的实际影响和发展成本的上升，民众环境意识的觉醒以及全球环境变化对中国经济发展造成的压力。在城镇化和扩大内需成为未来经济增长动力的认知下，资源与环境约束趋紧将成为未来中国经济发展不确定性的重要影响因素。资源环境因素对经济增长的约束极为复杂。除了通常容易观察到的环境污染导致的经济损失，以及资源要素短缺导致的价格上涨外，还在许多方面阻碍着经济的健康发展。首先，环境污染导致的健康损失会损害中国的人力资本。以大气污染为例，世界银行2007年的一份报告显示，在1995年至2003年间因大气污染而给中国带来的健康损失以货币计算占全国GDP总量的4%～5%。美国麻省理工学院2011年的一项研究认为这个数字更高，能占到全国GDP总量的6%～9%。世界卫生组织2011年的《全球空气质量报告》则指出，每年全世界约有200万人死于空气污染引发的疾病，其中大多数死者生活在发展中国家。如此高昂的污染健康损失，加剧了人们对环境污染的不满和焦虑。因群众对污染的警惕和抗拒而引发的日益广泛的环保运动，甚至会阻碍合理的发展项目落地。所有这些均表明，“以人为本的发展”理念如果不能真正落实，发展本身会遇到越来越大的阻力。其次，因为资源环境问题的凸显，发展的成本会不断增大。耕地的减少和质量下降，会要求中国单位面积耕地有更大的要素投入，由此进一步导致面源污染的加剧和农产品成本的上升;水污染导致原水和制水成本的上升，甚至因污染需兴建调水工程;空气污染导致对我国能源结构和质量的要求提高。这一切都是需要成本的。事实上，我国当前GDP中越来越大的部分，已经属于资源环境形势恶化条件下的防御性开支。最后，中国存在并积累着数量庞大的生态赤字。经济高速增长过程中以“先发展后治理”名义造成的生态环境破坏，无疑是一种提前大笔透支的行为。需要修复的十几亿亩退化草原、需要综合整治的诸多水系、需要建设与完善的农田水利设施、需要治理的数十万平方公里的受污染土地，以及有待恢复的大气质量……还清所有这些债务，需要的是数十万亿元的投入，以及几代人的努力。综上所述，意味着我们GDP中很大一块是被动应对环境污染和生态退化的产物，它们耗费资源，但并不实质性地增加社会总财富。资源环境问题越严重，这样的模式越是吸收各种资金、人力和物力资源，从而阻碍我们将更多的资源投入到那些真正提升竞争力、增加真实财富、提高社会福利的领域。

2．资源与环境问题的政治性日益凸显

中国对自然资源越来越高的国际依赖引发了“新殖民主义”的质疑，而在国际气候博弈中，中国也在逐渐脱离发展中国家阵营。“中国气候威胁论”、“中国资源威胁论”成为继“中国人口威胁论”、“中国粮食威胁论”后新的国际话题。随中国经济影响力的不断上升，伴随大国身份而来的是国际社会对于中国在国际环境事务中承担大国责任预期的不断上升。可以预见，在未来的国际政治舞台上，中国在资源与环境方面将承受越来越沉重的国际压力。而在国内，资源环境的负面影响也在不断发酵，其危害正在从隐性转向显性，从局部转向整体。环境污染、生态退化对人民生活质量的威胁，正在转化为对社会稳定和国家安全的威胁。而政府在环境信息公开上的滞后、在企业污染问题上的遮遮掩掩、在环境治理上的事倍功半等等，加剧了人们对于政府偏袒资本而无视乃至伤害公共利益的质疑，使得政府在环境领域的公信力不断遭到削弱。这里要特别强调政府公信力的问题。公信力是一种极为宝贵的政治资源，而且与所有其他资源一样具有动态性，可以发展，也可以削弱。党和政府的公信力在抗击各类重大灾难时得到强化。每逢大地震这样的重大灾难，广大人民群众会坚定地团结在党和政府的周围。但在环境领域，政府的公信力则不断遭到削弱。民众对环保部门的环境监测数据，对环境治理资金的使用和成效，甚至对第三方的环评机构出具的环评报告，往往持质疑态度。其中的原因固然与信息不透明和缺乏公众参与有关，但地方官员缺乏群众意识、傲慢自大、麻木不仁、偏向污染企业，导致其言语失当、处置失衡，经常性地隐瞒真相、推卸责任、抵赖推诿，是更为重要的原因。环境事件发生后，“问而不责”、“高调问责，低调复出”的现象更是让政府公信力大打折扣。必须强调，在环境问题上，哪怕仅仅是一个基层的官员，如果出现上述问题，在公众的心目中，遭受损害的也是党和政府的威信。这种不信任感蔓延到一定范围、累积到一定程度，必然会导致社会运行和治理成本的上升。

3．环境公平问题危及社会稳定

近年来，由环境污染问题引发的社会矛盾频发，相关的群体性事件此起彼伏。由于生产力布局混乱，环境准入门槛过低和监管不力，污染企业引发的厂群冲突已颇为常见;城市化过程中各类具有环境负面影响的市政设施，如垃圾填埋场、焚烧厂、机场等的布局也不断引发各类规模不等的社会矛盾;而经济社会发展过程中累积下来的环境问题的爆发，如大气污染引发的雾霾天气、水体和土壤污染带来的饮用水和食品安全风险等都成为全社会关注的焦点，并在持续拷问政府的执政能力。因环境问题引发的社会矛盾爆炸性增长局面，凸显了中国当前环境领域的社会不公平现象。在长期的经济快速增长过程中，社会公共资源的配置发生了扭曲:一方面是对环境领域投入不足，另一方面是不同地区与不同群体在享受环境服务、环境资源和承担环境风险方面存在严重的不均衡现象。并且环境不公平问题与社会、经济不公平问题叠加在一起，导致处于社会底层的弱势群体受损范围和程度不断加剧。中国环境领域的公平问题与发达国家存在显著的差异:中国是人口众多的发展中大国，正处于多重转型期，环境公平问题与社会、经济公平等问题交织在一起;考虑环境公平的同时还需要兼顾效率。因此相比于发达国家，环境公平问题涉及多个方面的权衡，其产生的原因、表现及后果更为复杂。首先是发展权与环境权孰轻孰重。环境公平一般与经济发展相联系，贯穿环境问题始终。社会经济发展固然重要，但如果发展的代价是生态环境质量受损，又该如何取舍?这是个老大难的现实问题。当某个群体或个体既是发展受益主体，又是环境权益受损主体时，尚难以做出抉择。而当发展受益主体与环境权益受损主体不一致时，利益的天平更是难以保证不偏不倚，由此就引发了另一对需要权衡的关系。值得注意的是，在许多环境不公平案例中，环境权益的受害者一开始往往都处于绝对的弱势，但当受害程度或受害者情绪累积到一定程度，又缺乏诉求途径，就可能自发集结，给政府施加压力，甚至产生过激行为。近些年越来越多的群体性环境冲突事件，将政府聚焦在处理环境公平问题的社会关注之下。此外，还需注意到一点，即“沉默的大多数人”与“被彰显的精英立场”。这属于环境权益受损者内部的不公平现象。不同群体的环境偏好是不一样的，对同一种环境损害的评价尺度和承受能力也是不同的。在环境保护设施空间配置、环境补偿政策方案选择、环境公共服务和资源供给等具体问题上，需要认真研究如何打破少数人代表多数人的利益格局，如何权衡不同社会阶层群体的环境意愿。应该承认，伴随着公众生活水平的提高、环境意识的觉醒、信息化手段的普及，涉及环境公平正义问题的社会矛盾可能会愈演愈烈。如果没有有效的疏导解决机制，很有可能成为各类不稳定因素的诱发器、传导器和放大器。

4．环境与生态危机折射价值危机

消费主义盛行是当代资源与环境危机的主要根源，其背后蕴含着经济增长逻辑，即通过诱导和刺激人们多消费来加速从生产到消费的周期循环，从而不断扩大再生产，促进经济的增长。而在增长的名义下，广告和生产者的营销机制均在诱导消费者去消费更多的物品。精英们整天津津乐道的是豪华和奢侈，以此为社会发展方向或“世界一流”。更为深刻的影响是，在一个崇尚消费主义的社会，人们的生产和生活方式会日益变得与资源环境相敌对。消费正在替代工作成为人们获得社会地位、社会尊重，甚至实现自我价值的主要渠道。“以成败论英雄，以金钱论成败”，经济增长成为衡量社会进步的标准，经济价值成为衡量价值的唯一尺度，而包括环境价值在内的非经济价值则被边缘化。这种边缘化不仅表现为对环境价值的忽视，而且表现为试图将环境价值等非经济价值量化为经济价值。事实上，这种量化本身就是对非经济价值的摧毁，并将最终导致社会价值体系的溃败，而社会价值体系的溃败又会进一步加剧资源与环境危机。因此，当前中国的环境与生态危机实际上反映了整个社会的价值危机。

三、转型期资源环境问题的应对策略

1．对发展目标的反思

一切资源与环境问题本质上都是发展问题，包括发展目标和发展路径的缺陷。在传统发展模式中，经济发展被等同于经济增长，增长的最有力尺度是经济规模的扩张。为保证这种规模上的扩张，企业必须鼓动消费，政府必须鼓励企业的扩张。预算赤字成为政府的正当行为，而赤字的确定往往又是建立在假定未来经济增长的基础之上。这样的循环使一个社会对增长上瘾，其背后是能源和物质资源的投入不断增加，资源环境问题不断加剧。可以说，在特定的发展阶段，将经济增长等同于发展具有一定的合理性，但是发展包含着远远超越经济增长的使命。一个国家，尤其是像中国这样的发展中大国，经济总量的扩张是重要的，但不是唯一重要的。在发展中更重要的是消除贫困;让全体国民的福利水平、生活质量和知识技能不断提高，享受全面的良好的社会保障、公共服务和生态环境;让社会整体地实现从传统农业社会向现代公民社会的转型。诚然，上述目标的实现需要依赖经济的增长，但是经济的增长并不意味着上述目标的实现。中国的经济规模已经达到全球第二。应该勇于承认一个事实，那就是通过这么多年来的发展，我国已经积聚起巨大的社会财富，我们有能力承担那些基本使命。之所以在相关领域欠了账，只是因为发展成果被不当配置。而用增长来医治增长带来的问题，只会被增长本身所吞噬，甚至可能使我们更加偏离发展目标。如果不正视和解决这一问题，利益主体化的各级政府依然会继续依赖粗放的增长方式以追求尽可能高的速度，从而使资源节约和环境保护成为一句空话。而要扭转这种局面，就必须从制度上加以改变:不同地域、不同层级的政府，其工作重心和职责应该有所区分。发展经济的责任，不应层层分解地落在每一层级的政府身上，乡、镇、街道等基层政府应从完成GDP指标的任务压力和利益漩涡中解脱出来，并将工作重心转移到更好地服务社会上来。首先，财税体制的改革，应重点从协调与统一地方财权和事权、改变基层政府的财税收入来源这两方面入手。一方面，基层财政收入与GDP脱钩，能降低基层政府为了创收而投身地方经济建设的冲动，并有利于统筹产业布局。另一方面，基层政府税收收入以财产税(不动产税)为主体，能够使政府致力于发展居民需要的区域性公共物品。其次，改变现有的被GDP绑架的政绩考核体系，可以从三个方面入手:一是弱化GDP在考核体系中的分量，甚至逐步取消省以下GDP统计，转为更加关注经济在质的方面的增长，更多地关注人的福利和发展是否得到尊重，包括生态环境优化、公民权益保护、社会公平正义、公共物品供给等等;二是与政府职责相对应，对不同地区、级别的政府而言，其考核内容和标尺应该是有所差别的。越是低层级的政府，越应强化公共服务职能，淡化经济发展职能;三是政绩考核应在指标的选取、体系的构建和政绩反馈等多个环节引入公共参与机制。

2．追求节俭的发展

中国尚未实现现代化，而资源环境约束却日益趋紧，虽然技术进步使我们能够以同样的资源消耗获得更多的财富，实现更多的享受，但在自由放任的市场条件下，由人类自身的贪婪决定，技术进步带来的是更多的能源和物质消费，它不能使我们免除环境问题的困扰。因此中国必须走一条节俭的发展道路，这也是应对中国资源与环境问题的根本性战略。于是，如何处理资源节约与扩大内需或者说保持强劲的增长动力之间的关系，就成为必然面临的难题。从理论上说，资源节约与扩大内需不是一对矛盾的概念。资源节约不是限制消费，而是优化资源配置的需求。扩大内需也不是扩大浪费，而是资源优化配置下需求规模的扩大和需求结构的优化。扩大内需解决的是经济增长的长期动力问题，而资源节约关系的则是可持续发展的问题，两者可以说具有相同的目标，具有一致性。但在实践中，资源节约和扩大内需之间的矛盾突出的根本原因在于粗放的经济增长方式导致发展效率低下，资源有效配置不足，即在现有的发展模式下，扩大内需不是在优化资源配置，而是在扩大资源的不合理配置，从而造成扩大内需与资源节约之间的冲突。我们追求的是以内需为主导的经济增长，这一点毋庸置疑。但不能将内需简单理解为老百姓掏腰包消费，甚至吃喝玩乐，更不应该因此倡导奢侈与豪华。能够为我国带来长远发展动力的内需是人的发展。“以人为本的发展”的内涵包括提高民众的福利水平，以此为发展的终极目标。但这并不意味着消费主义。对个人而言，其消费需求可以分为两类:一类是基本需求，包括营养、教育、就业、医疗、住房、养老等生存性需求以及基本的政治需求。一类是享受性需求。对于一个现代社会而言，基本的非歧视的和全覆盖的医疗服务、养老保障、教育和培训机会，以及体面的工作和创业机会，这些才是社会目标和政府的基础性使命。而奢侈和挥霍，如果对实现社会发展目标无碍，则可以视为一种不值得提倡但可以包容的市场行为。反过来，如有违社会公平正义，或有违环境生态道德，则应通过法制和社会公德力量予以抑制。另一方面，需求还可简单分为物质性需求和非物质性需求。需求增长中的物质含量是高度可变的，在正确的引导和激励作用下，人们可以通过消费较少的物质和能源增量，获得尽可能大的福利。在增长至上、扩大规模的惯性思维下，过去的内需扩大具有明显的消费主义倾向，而内需的结构性问题被长期掩盖或者忽略了。随着人的收入和财富的增长，鼓励和引导消费者找到物质消费和非物质消费的平衡的政策以及相应的制度安排就显得愈益重要。因此，在节俭的发展战略下，需要强调福利作为测度进步的重要性，而不是仅仅依赖经济测度的GDP，而内需的优化也是扩大内需的应有之义。追求节俭的发展，是为了通过优化资源配置，来保障公共财力向上述基础性领域的充分投入，不断扩大其覆盖范围，以满足人的发展需求，进而为发展带来持续动力。因此，节俭不再是一种由少数圣贤倡导的美德，而是效率与公平统一维度下的发展战略，是制度驱动下生活的常态。我们需要遏制浪费、奢侈与挥霍，需要一种新的发展模式来破除增长主义之下资源节约与扩大内需之间的矛盾，在资源节约的规范下引导扩大内需的投入方向:一是投于健康的城市化;二是投于人力资本，以大幅度提高中国人力资本的积累水平;三是对国土资源的自然生产力进行系统、全面和大规模的投入，其目标是提高土地承载人口及其经济活动的能力。通过对以上领域的投入来提升中国的核心竞争力和促进可持续发展。

3．“五位一体”的环境综合治理模式

当前中国环境与生态总体趋于恶化的形势已经相当严峻。以往该领域的研究大多针对既有的资源环境约束状况给出治理对策。但环境与生态问题已不再是一个孤立问题，而是与经济、社会、政治、文化等多领域的问题相互交织、作用。因此只有同时在这些领域正视环境保护和生态建设，在环境保护和生态建设过程中与其他的各个领域的建设相包容、相融合，即真正推进政治、经济、社会、文化与生态建设“五位一体”，才能形成有效的环境综合治理模式。具体来说，首先，需以经济发展方式转型来获取资源与环境效益，以严格的资源环境保护制度来倒逼发展方式转型;其次，应以深化经济体制改革与政治体制改革来明确政府、市场、社会的职能边界，理顺资源与环境保护中三者的相互合作和制衡机制，释放发展潜力，从而革除以资源环境破坏为增长代价的制度因素;第三，必须重塑政府在环保领域的公信力，通过落实环境信息公开、公众参与、环境问责制度的建设，增强政府与社会的互信，保障环境公平正义;第四，需建立以社区为单元的家园保护机制，在最大程度上发挥社区组织的自治力量，协调和维护民众环境利益，并缓解由环境事件引发的社会冲突;第五，应在健康的城市化进程中实现自然保护和农业用地的增长;第六，需要通过文化建设来丰富人们的价值体验，探求中国人合理的生活方式，清除拜金主义的思想土壤，通过引导多元的价值追求而在发展与保护间保持平衡。总之，通过“五位一体”的建设，走出一条中国特色的资源节约、环境友好的可持续发展道路，不仅惠及国人，而且惠及世界，这应是中华民族伟大复兴的真正追求。

4．撬动环境综合治理的杠杆，落实公民环境权益

落实“五位一体”的环境综合治理模式，是一项任重而道远的长期工作，需要寻找合适的切入点。公民环境权益的落实与保障，涉及政治、经济、社会、文化和生态建设等各个层面的协调，可以作为撬动环境综合治理的杠杆。在目前阶段，公民环境权益至少包含三方面的内容:一是环境知情权。只有信息公开，让公民认识和了解相关问题，才能调动全社会的力量应对危机。政府对环境信息的垄断带来的结果必然是一切环境责任由政府承担。而对环境信息遮遮掩掩，只能使政府陷入越不公开就越不能公开的窘境，并以政府公信力的逐步崩塌为代价。因此，环境信息公开制度的建立关乎公民切身利益，是保障其环境权益的基石，也关乎社会的公平和正义。它包括确立环境知情权的基本权利地位，明确环境信息公开的内容与范围，优化环境信息公开的流程与公开的形式，是政府在环境领域公信力建设的重要抓手。二是环境参与权。公众参与是推进环境质量整体改善的重要动力，环境参与权的确立能使公民和社会组织真正拥有参与环境政策制定、管理和治理的能力和渠道，实现公民环境责任与环境权利的统一。因此，环境公众参与这种机制的建设应紧扣群众关心的问题，打开群众进入、参与环境决策制定和监督管理的大门，构建和疏通与群众利益密切相关的环境参与渠道。三是环境救济权。“无救济无权利”，环境救济权的意义在于，使公民在其环境权益遭受侵害时，能够有效地利用行政程序和司法程序，请求保护和获取补偿，从而增加污染主体的违法成本。因此，构建有效的环境救济机制，是公众环境权益的最终保障。通过公民环境权益的落实，可以保障公民和社会组织真正成为与权力和资本相抗衡的力量，打破政府和企业对于粗放增长方式的惯性依赖，形成真正的倒逼机制，实现发展方式的转型。（本文来自于《复旦学报.社会科学版》杂志。《复旦学报.社会科学版》杂志简介详见.）

作者：戴星翼董骁单位：复旦大学环境科学与工程系