资源环境缺陷与机制缺失的影响范文

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1资源环境产权制度缺陷与矿区生态环境恶化

1．1矿产资源产权制度存在问题分析

产权是一组权利束。我国矿产资源产权的权利束由资源的国家所有权，以及由所有权所派生的矿业权组成。矿业权包括探矿权和采矿权。现行矿产资源产权制度安排缺陷主要是国家所有权明确的情况下，产权实现过程中不同权利主体之间的责、权、利边界不清。

(1)矿产资源所有权、管理权、经营权混淆导致的权责不清。

现行矿产资源产权本质上是公有制基础上的委托－关系，矿产资源的国家所有权事实上被国家垄断企业和地方政府(或由地方政府控制的企业)二元分割。国家法律上规定的矿产资源所有权及其行使是明确的，但在委托关系中缺乏人格化的所有者，所有权主体虚置导致了一系列产权关系的混淆与错位。首先，中央直属企业认为自己是资源国家所有权的代表，享有占有、使用、处置和经营管理矿产资源的一切权利，结果导致资源的国家所有权与国有企业的开发经营权之间产权混淆和严重错位。其次，在法律层次上，由矿产资源所有权所衍生出来的矿业权审批权由中央授权予地方政府。如探矿权的审批权限主要集中在中央与省两级政府，而采矿权则由中央、省、市、县四级政府审批。这样，地方政府即代替中央政府执行矿产资源所有权管理职能，又承担对矿产资源开发经营的行政管理职能。实践中地方政府的所有权管理权能代替了行政管理权能，而在所有权管理上，由于地方采矿权人对地方政府税费贡献要远大于中央、省企业，因此，基于自身利益最大化倾向，地方政府普遍存在机会主义行为，违法审批、以大化小，变更矿种越权审批屡禁不止。另外，由于国家所有权主体缺位，地方政府与中央企业为各自利益对矿产资源的控制权相互争夺，而对矿区生态补偿的责任互相推诿。"单一的所有权主体，多元的所有权代表"造成国家的所有权、政府的行政管理权被事实上的经营权所代替，产权关系不清、责任主体不明，造成资源浪费和矿区生态环境的破坏。最后，按照资源管理的属地原则，地方特别是县级政府是环境保护的首要责任者和矿产资源开采的重要监管者。一方面对采矿权探矿权的审批主要集中于市、省以及中央部委，而县级政府的审批权限较小，造成矿山属地政府的权力与责任不对称。另一方面是在当前的税费制度框架下，中央、省财政以及矿业企业获得了大部分资源开采的收益，而地方政府，尤其是市(县)级政府的收益相对有限，造成基层政府的事权与财权不对称，基层政府无力也不愿履行相应的监管责任。政府部门及个别官员甚至与企业合谋牟取私利更激化了资源开采环节的乱象。权力与责任不对称、事权与财权错配导致基层政府监管缺位，私挖滥采、无证开采屡禁不止，矿区生态环境遭到严重破坏。

(2)采矿权权能残缺与生态补偿责任不明导致环境破坏与无人负责并存。

首先，矿产资源的所有权属于国家，矿业企业获得的只是一定时期内的使用权，这就使采矿权不具有真正意义上的独立性与完整性(李香菊等，2011)。矿产资源的使用权期限受制于发证机关核定的开采期限，而且非常不确定(作为所有者代表的政府随时可以要求再谈判)。采矿权权能残缺激励了以收益最大化为目标的矿业权人的急功近利，不惜代价、不顾后果的掠夺式资源开发行为，并导致了严重的生态环境问题。其次，相关法律法规虽然在所有权人与采矿权人之间分配了矿产资源产权，却没有明确彼此的义务，尤其是采矿权人对矿区生态补偿的责任不明。《矿产资源法实施细则》规定了对探矿权人和采矿权人应当履行"水土保持、土地复垦"的义务。但实际运作过程则是矿业企业向地方政府缴纳生态环境税费，然后由地方政府对辖区内的矿区生态环境进行修复治理。其存在问题:1)是政府与企业的职能错位，地方政府事实上代替了本应由矿业企业承担的生态环境修复治理责任。2)是环境税费的征收标准过低，未能充分补偿矿区生态环境损害。3)是地方性的环境税费对以中央企业为主体的矿业企业缺乏约束力而流于形式。4)是对地方政府实施的矿区环境修复治理的质量缺乏检测与监督。从而难以真正落实"谁破坏、谁补偿"原则，各地生态补偿存在严重的"搭便车"现象。

(3)矿权与地权之间的矛盾与冲突。

在我国，矿产资源所有权与土地所有权是分离的。矿产资源国家一元所有，而土地属国家和集体二元所有。一方面国家通过审批制度，以招、拍、挂等方式将矿业权－探(采)矿区块地下的使用权出让，但在法律上对于覆盖于矿上的土地所有权与使用权如何出让并未做出具体规定;另一方面资源的国家所有排斥了资源地政府与社区居民对资源的支配权力和参与资源利益分配的权利。因此，依附于集体土地上的矿业权与地权的冲突与矛盾随之产生:当地政府索取高额的地权使用费间接分享矿资源开发利益而导致的征地困难、阻挠矿业权人生产作业、非法开采、私挖滥采等，结果造成矿区开采秩序混乱，对环境破坏与生态恶化无人负责。

1．2环境质量产权缺失与矿区生态环境恶化

我国的法律法规明确将环境质量的所有权界定为全体公民所有，但缺失对环境质量使用权的明确界定。而使用权是环境质量产权束的核心。环境使用权既是全体公民环境质量所有权的实现方式，又是对环境质量这一稀缺资源价值的确认和保护，是将矿产资源开采环节中的环境外部性内部化的一种制度安排。理论上，对于矿产资源开发这一复杂条件下环境质量使用权有多种界定方式，包括环境税、可交易的排污权制度、土地复垦与矿区环境恢复治理保证金制度、生态修复基金、地质灾害防治基金等。矿区生态补偿本质上就是对环境质量使用权的界定。在这个意义上，矿区环境质量使用权的界定方式决定了生态补偿的实现方式。当前，由于环境质量使用权界定缺失，导致矿区生态补偿方式单一，仅有矿区生态补偿费与矿山环境质量保证金制度两种补偿方式，且存在缺乏严格的法律依据，征收标准偏低且不统一，应缴税费总额远低于生态修复重建工程的费用。补偿的客体仅限于矿山土地以及"三废"造成的环境污染，对因矿资源开发而诱发的突发地质灾害(地震、泥石流等)以及矿山周边的生态破坏(荒漠化、水土流失等)没有相应的补偿措施，生态补偿不充分。上述分析表明，矿区生态环境恶化根源在于资源环境产权的"制度失灵"，矿业企业缺乏从源头上实施绿色开采、保护环境的激励机制，以及在制度与法律层面的约束机制，矿区生态环境的修复治理始终处于被动地位。

2矿产资源开发中的利益主体与生态补偿的责任主体相背离产权就是受保护的利益(盛洪，2003)。

矿产资源开发中相关利益者主要有中央政府、地方政府(省、市、县三级)、采矿权人、土地所有者与矿区居民。各级政府与矿业企业分别通过税费分成与净利润的方式参与矿产资源开发的收益分配。矿区居民与土地所有者尚没有合法的参与资源开发收益的途径。对于矿区的生态补偿，实践中的做法是，中央政府通过转移支付的方式进行，矿业企业通过上缴生态补偿费由地方政府实施矿区生态环境恢复治理，地方政府同时又是辖区生态环境的监管者。由于资源环境产权制度缺陷，导致资源开发中的利益主体与生态补偿的责任主体相脱节，并最终导致矿区生态环境因无人负责而持续恶化。榆林是我国重要的能源化工基地和能源接续地，文中以榆林为例，考察在矿产资源开采环节各产权主体的收益分配，及其承担的生态补偿责任，剖析资源开发中利益主体与生态补偿责任主体的背离。

2．1榆林煤炭资源开发环节收益分配关系

榆林市煤炭资源开采的中央收益为矿业企业所得税分成、增值税分成、两权价款与使用费分成和资源补偿费分成的加总。省级政府与榆林市县级政府收益分别为企业所得税分成、增值税分成、资源补偿费分成、两权价款与使用费分成、资源税分成、环境税费分成的加总。煤炭开采企业净利润为企业利润总额与所得税之差。如果将省和中央财政收入作为一级的话，那么，榆林市煤炭资源开采的收益分配呈现典型的"杠铃"型特征:矿业企业与中央、省财政的收益较大，而资源开采地政府的收益偏小。2008年矿业企业与中、省收入占榆林地区煤炭资源开采总收益的比重分别59．7%和27．5%，市县收入占比12．8%。2009年以后，陕西省对煤炭开采企业加征5元/吨的水土流失补偿费，加之当年美国次贷危机的影响，矿业企业收益的比重下降到51．9%，中、省和市县收入占比分别提高至32．3%和15．8%。2010年，矿业企业和中、省的收益比重分别为54．4%，市县收入下降至14．4%。

2．2不同利益主体承担的生态补偿责任分析

矿业企业是矿区生态环境的直接损害者和生态补偿的责任主体。当前矿业企业主要通过缴纳环境税费的方式间接履行矿区生态补偿与修复治理责任。2008－2010年，榆林煤炭企业缴纳的用于生态环境修复治理的环境税费种类及征收标准。中央与地方政府在矿区生态补偿中承担的责任。根据《中国国土资源统计年鉴》(2009－2011年卷)提供的数据，在2008－2010年，中央财政对陕西省矿山环境恢复治理的转移支付分别为4990万元、13130万元和19390万元;地方财政支出分别为760万元、1075万元与2803．7万元;另外，除了上交的税费外，矿业企业就矿山环境修复治理分别支出331万元、8990．4万元和6514．13万元。一方面我们无法获得中央与地方财政对榆林地区矿山环境恢复治理方面的投入资金数据，另一方面由于榆林煤炭资源产量在陕西省的绝对优势地位，不妨假设中央财政与地方财政对陕西省矿山环境修复治理的资金投入全部用于榆林地区。这样可以大体核算出中央、地方财政以及矿业企业对矿区生态环境修复治理方面的支出。需要说明的是，由于中央与地方对陕西省矿山环境修复治理的支出被当作是榆林地区的支出，因此会高估中央与地方政府对榆林地区矿山环境修复承担的责任。

3讨论

矿产资源开发中利益主体与生态补偿的责任主体问题。中央、地方以及矿业企业在矿产资源开采中获得的收益与承担的矿区生态补偿责任严重背离。在2008－2010年间，获得矿产资源开采收益份额分别为59．7%、51．9%、54．4%的矿业企业承担了11．28%、19．68和21．73%的生态环境损害治理责任，获得收益份额分别为19．5%、22．5%、22．5%的中央政府仅承担了约0．32%、0．76、1%的矿区生态损害治理责任，而获得收益份额分别为20．8%、25．6%、23．2%的省与地市两级政府仅承担了0．05%、0．06%、0．15%的矿区生态补偿责任。在现有的产权体系下，矿业企业承担了矿区生态环境损害的部分成本，远未实现环境外部成本的完全内部化。另一方面，按照法律法规，地方政府负责本辖区的矿山地质环境保护工作，但地方政府从矿产资源开采中的获益有限，如榆林市县级政府在2010年仅获得矿产资源开采全部收益的14．4%，没有能力为未补偿的77．1%的生态环境损害提供资金投入。由于资源环境产权制度的缺陷导致矿产资源开发中利益主体与生态补偿的责任主体严重背离，致使大部分的矿区生态环境损害无人负责，矿区生态环境持续恶化。

4结论及政策建议

以往研究过多地关注了生态补偿本身，所提出的政策建议因没有触及问题的本质而难以实现预期的效果。文中的研究则表明，导致矿区生态环境持续恶化的直接原因是矿产资源开发的产权主体、利益主体与生态补偿的责任主体三者脱节，而根源是资源环境产权的制度安排缺失。只有从产权改革着手才可能建立有效运行的矿区生态补偿机制，从而彻底解决矿区生态环境问题。

(1)从国家法律层面界定环境质量的初始产权。

针对生产过程对环境质量使用以及损害的不同特征，通过命令－控制、环境税、排污权交易、土地复垦等多种方法界定环境质量的使用权。

(2)明确政府与企业在矿产资源开发中对于生态补偿的责权利关系。

探索多元化的生态补偿方式，彻底改变当前地方政府代替矿业企业行使矿区生态补偿责任，以及无人为矿区生态损害负责的乱象。根据污染者付费原则，以及受益者分担原则，矿业企业是矿区生态补偿的责任主体，主要承担正在发生的矿区生态环境损害的补偿责任，主要包括废弃物(固相、液相、气相)、土地塌陷、地形地貌破坏以及矿山闭坑造成的环境损害。中央政府作为资源开发的受益者一方，主要承担单个企业无力承担的自然灾害(如地震、泥石流等)，以及无法区分责任的诸如荒漠化、水土流失等生态损害的补偿责任。而长期以来低价使用矿产资源的输入地政府作为资源开发的受益者一方，应承担历史遗留的矿区生态环境损害的补偿问题，补偿方式可以通过征收跨区税、以及横向转移支付的方式进行。改革的方向是从资源开发中获得的收益与承担的生态补偿责任相匹配。

(3)厘清中央政府与地方政府在矿区生态补偿中的责权利关系。

首先要进一步明晰矿产资源的国家所有权，关键点在于作为所有者的中央政府应该从资源开发中获得相应的产权收益，主要通过全面实施矿业权有偿取得制度实现。其次要明确中央政府在资源开发中的公共管理职能，这一职能主要体现在制定全国性的与矿产资源开发有关的法律法规、矿产资源发展规划等方面。三是明确地方政府的监管职能，主要包括对当地资源开发秩序、矿区公共实施建设、矿山环境恢复治理等的监管。四是以事权与财权相对称为原则，重构中央与地方在资源开发中的利益分享机制。主要是改革现行的财税体制，特别是中央与地方的税收分享比例，加大资源地政府的分享比例，增强地方政府的财力，使地方政府有足够的激励实现其监管职能。

(4)探索通过不同方式解决一元矿权与二元地权的矛盾与冲突。

矿权与地权矛盾的焦点在于土地市场价值溢价的分配问题，根源于农户市场化配置土地资源权利的缺失。因此，化解矿权地权矛盾的关键就在于合理的在矿业权人、土地所有者、土地使用者之间分配土地市场价值的溢价。化解的途径之一就是赋予农民市场化配置土地资源的权利，也就是说要确立集体土地所有者对集体土地享有处分权，将集体土地的流转权归还农民。当农民拥有了土地流转权后，就可以通过与矿业权人谈判，以市场化方式确定矿业用地流转的交易价格、转让期限等。途经之二是国家征用集体土地，应当赋予农户以谈判权，通过农户与政府之间的谈判实现对土地使用者的市场化补偿，以维护集体和农户的收益权。途径之三可以借鉴国外的做法，实行土地股权制度，允许土地的所有者与使用者将土地的使用权入股获得土地市场价值溢价的部分收益，实现土地所有者与使用者的收益最大化。（本文来自于《干旱区资源与环境》杂志。《干旱区资源与环境》杂志简介详见.）

作者：曾先峰单位：西安外国语大学经济金融学院