露天煤矿土地复垦监管研究范文

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摘要：鄂尔多斯煤炭资源富集，露天煤矿数量多规模大，矿山企业开采造成的土地破坏问题较为突出，露天煤矿土地复垦存在监管体系不健全、重视程度不够、部门多头监管和信息不对称等问题。文中针对这些问题，提出加强露天煤矿土地复垦监管的对策建议。

关键词：鄂尔多斯；露天煤矿；土地复垦；监管

随着鄂尔多斯地区煤炭工业的快速发展，煤炭开采加剧土地资源和环境破坏，使矿区生态环境日益恶化［1］，严重影响周边群众的生活和生产，加强露天煤矿土地复垦监管意义重大且势在必行。

1.露天煤矿土地复垦监管存在的问题

（1）监管体系不完善，机构不健全。鄂尔多斯露天煤矿土地复垦实行分级负责、属地管理模式。经过几年的探索和实践，鄂尔多斯各级政府虽然成立了土地复垦领导小组，初步建立起露天煤矿土地复垦政府监管体系。从运行效果看，土地复垦领导小组作用发挥不明显，各级政府对露天煤矿土地复垦的监管体系还不够完善、科学有效。从监管现状来看，多数旗县地区未成立专门的土地复垦管理机构，对露天煤矿土地复垦的监管，还只是国土、环保、林业和煤炭等部门，按照各自职能以及各部门内设科室或二级单位负责。整体存在的监管职能较为分散，力量不够集中，机构不够健全等问题。

（2）重视程度不够，监管执行不力。鄂尔多斯露天煤矿开采年限不长，管理经验不足。从政府监管来看，各级政府对露天煤矿土地复垦管理认识的高度还不够，存在“重经济效益、轻复垦治理”的现象，没有将露天煤矿土地复垦的监管、队伍和信息平台建设等问题列入重要议事日程。各级政府对成立专门土地复垦管理机构以及监管模式等问题一直处于摸索阶段，对露天煤矿土地复垦监管的重视程度还不够。从管理部门来看，对土地复垦的日常监督检查、技术指导和跟踪服务不够，管理制度不够健全，执行考核不够严格。对土地复垦事前、事中和事后监管力度不够，往往重验收轻监管，存在监管盲区。

（3）部门多头监管，政策落实不到位。鄂尔多斯对露天煤矿土地复垦管理，除自然资源部门管理外，还有林业、环保、农牧、煤炭等部门。各部门按照各自职能职责和执行的有关法律进行监督管理，在日常监管中，各自执行各自的法律法规和政策规定，各自执行各自的收费标准和验收科目，存在部门多头管理问题。由于相关法律法规及政策标准对露天煤矿土地复垦规定的内容存在差异，侧重点不同，各监管部门为达到各自目标和利益的最大化，往往会产生矛盾冲突。各管理部门由于行业不同、隶属关系不同，往往各管一行、各自为政。按照我国土地复垦有关法律法规等规定，露天煤矿土地复垦的监管和验收主要由自然资源管理部门负责，但鄂尔多斯露天煤矿占用林地的地块由林业部门审批，并负责相应土地的复垦监管。因国土、林业、环保、农牧、煤炭等部门相互之间协商配合不够，对露天煤矿土地复垦标准和要求不一致，存在重复监管、推诿扯皮等问题，使得露天煤矿对土地复垦较为被动，甚至应付了事，导致露天煤矿土地复垦治理成本增高，治理难度加大，各级政府制定的露天煤矿土地复垦政策和重大决定不能有效落实到位。

（4）信息不对称，政府监管失灵。鄂尔多斯各地各部门专门从事露天煤矿土地复垦监管的人员较少，专业技术人员更少，专业水平参差不齐。由于监管人员专业认知有限，仅凭已有的知识和经验进行判断和监管，这样就会造成信息不对称。地方政府为实行当地利益最大化，在做好土地复垦管理的同时，也会追求经济效益，产生与上级政府和管理部门的利益博弈。在一定程度上，地方政府及有关部门也会隐瞒一定信息，出现信息报送不完全，这样就造成上级政府和地方的信息不对称，从而影响露天煤矿土地复垦的监管、政策制定，出现政府监管失现象。

2.露天煤矿土地复垦监管的建议

（1）加强监管体系建设，组织领导到位。各地在现有露天煤矿土地复垦监管基础上，充分整合各类资源，规范监督管理，建立健全露天煤矿土地复垦监管体系。在纵向管理上，由市人民政府牵头负责，形成市级、旗（区）级和乡镇（苏木）土地复垦三级管理体系，明确各级政府和管理部门对露天煤矿土地复垦的监管职能职责和任务目标，形成一级抓一级，层层抓落实的良好格局。同时市级各管理部门应充分发挥监管指导作用，加强对下级部门的业务有效指导和督促检查。在横向管理上，形成露天煤矿土地复垦领导小组抓总、统筹协调，露天煤矿土地复垦主管部门主导，相关部门各负其职、各尽其责、协同配合的工作机制，切实发挥领导小组的领导作用及综合协调能力，政府通过监督检查和年度目标考核等手段，充分调动和发挥各部门的主动性和监管职能。各管理部门内部，应建立土地复垦监管责任机制，明确具体监管部门、具体监管任务、具体监管责任和具体监管人员。各级政府及管理部门认真落实主要领导负总责，分管领导具体负责，其他领导一岗双责的领导机制，不断健全露天煤矿土地复垦政府监管体系，形成齐抓共管的良好局面，实现对露天煤矿土地复垦的科学监管。

（2）加强干部队伍建设，管理培训到位。露天煤矿土地复垦监管专业技术强、涉及领域广，只有一支懂专业、素质高、本领强的管理队伍，才能加强对露天煤矿土地复垦监管。因此，各级党委和政府，特别是各级主管部门应重视和加强土地复垦管理队伍建设，组建露天煤矿土地复垦专门管理机构、配备专业管理人员，在人、财、物等方面给予全力支持。选拔工作领导能力强、基层经验丰富、专业水平高的人员充实到露天煤矿土地复垦管理机构。重视露天煤矿土地复垦干部的培训、交流和使用，鼓励后备干部、新提拔干部和中青年干部到基层土地复垦机构工作，采取脱岗培训、业务培训、技能培训和鼓励自学等形式，加大培训学习力度，切实丰富监管人员的知识和技能，不断增强干部队伍的活力和能力。采取竞争上岗、业务能力考核、招聘专业技术人才等方式，提高监管人员业务能力，消除管理部门及人员与矿山企业的信息不对称。不断加强露天煤矿土地复垦监管队伍建设，全面提升对土地复垦的监管水平。

（3）加强制度机制建设，监管措施到位。各级政府及管理部门应高度重视露天煤矿土地复垦制度机制建设，做到用制度管人管事。通过建立考核制度，明确各级政府、国土、环保、林业、农牧、煤炭等相关部门在土地复垦监管中的职能职责，做到各负其责、各尽其职，并严格落实考核。通过建立监督检查制度，健全各级政府统筹协调、部门联动的土地复垦管理机制，不断强化土地复垦监管工作。通过建立共同责任机制，形成党委领导、政府负责、部门协调、公众参与、上下联动的土地复垦管理模式，明确各部门目标任务，防止推诿扯皮。另外，还要引进公众参与和大众监督构建多种监督机制，实行多措并举的监管方式。有条件的旗县地区，可探索成立露天煤矿土地复垦专门工作机构，通过整合相关部门土地复垦监管职能，实现对露天煤矿土地复垦的“一站式”服务和监管，杜绝重复监管和多头管理等问题。从露天煤矿土地复垦的事前、事中和事后切实加强监督检查，做到横向到边，纵向到底，不留死角，不留盲区。露天煤矿土地复垦相关管理部门充分运用法律、行政和技术等手段，采取信息报备、行政审批、检查验收和行政处罚等措施，对不按照要求开展土地复垦的露天煤矿依法处置，如国土部门停止新增用地申报，对超期使用的土地依法实施罚款，列入矿业权勘查开采公示异常名录；环保部门从破坏环境的角度实施相应的处置或处罚；煤炭部门采取停止煤炭准销等措施，督促煤矿企业主动履行复垦义务。对露天煤矿土地复垦工作实行一票否决制度，采取树立复垦绿化示范点、倒排复垦时间表、挂牌督办等措施，强化露天煤矿土地复垦监管力度。不断提高管理部门依法行政能力，提升土地复垦执法监管水平。实现露天煤矿土地复垦时时监督、处处检查，通过源头防控，争取将土地复垦违法违规行为发现在初始，解决在萌芽［3］。

（4）加强信息平台建设，奖励惩罚到位。各级政府和监管部门务必高度重视露天煤矿土地复垦工作，将土地复垦及有关信息纳入政府和相关部门年度实绩与年终目标考核。在现有监管的基础上，充分调动各种资源，利用现代技术手段，由露天煤矿土地复垦主管部门牵头负责，相关部门积极配合，共同打造露天煤矿土地复垦综合信息监管平台，采取大数据管理模式，将露天煤矿基本情况、开采情况、土地复垦情况、日常监管、定期检查、适时监督、依法处罚、警示预警等所有信息，全部纳入监管平台，实现信息共享，打破土地复垦监管信息不对称和部门监管壁垒。各级政府采取露天煤矿土地复垦警示通报等方式，定期对辖区内土地复垦实施情况、监督检查情况和有关信息等进行通报。对露天煤矿土地复垦监管开展好的地区予以通报表扬，在用地政策上给予倾斜，对工作业绩突出的人员，优先提拔使用。对露天煤矿土地复垦差、问题多、监管不到位的地区要通报批评，责令限期整改，在用地政策上适当限制，取消地区评优。对不积极整改或整改不力且情节严重的地区，要严肃追究有关人员的责任并问责。对各地露天煤矿土地复垦的好做法和好经验应加强宣传报道，不断营造露天煤矿土地复垦的良好氛围。

参考文献：

［1］马洪伟,吴迪,陈永平,史文宏,田树昆.对鄂尔多斯地区中小型露天煤矿矿区土地复垦与生态重建工作的几点思考[J].露天采矿技术,2012(S2):89-93.

［2］张弘,白中科,王金满,等.矿山土地复垦公众参与内在机制及其利益相关者分析[J].中国土地科学,2013(08):81-86.

［3］张海荣.鄂尔多斯露天煤矿土地复垦政府监管问题研究[D].内蒙古大学,2016.

作者：张海荣 张罡伟 单位：内蒙古广纳煤业有限责任公司